當(dāng)代國(guó)際環(huán)境法發(fā)展面臨的內(nèi)外問(wèn)題與對(duì)策分析

于興安

[摘 要]全球生態(tài)環(huán)境具有整體性、循環(huán)性、綜合性的特點(diǎn)，因而解決全球生態(tài)環(huán)境問(wèn)題需要“集中化”的治理模式。而以維護(hù)民族國(guó)家利益為邏輯起點(diǎn)建立起來(lái)的現(xiàn)行國(guó)際環(huán)境法，卻面臨“分散性”的問(wèn)題。在現(xiàn)階段應(yīng)正確認(rèn)識(shí)國(guó)際法體系“碎片化”的事實(shí)，通過(guò)推進(jìn)國(guó)際環(huán)境法硬法化，進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制建設(shè)以及加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的保護(hù)，來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)際環(huán)境法發(fā)展中面臨的內(nèi)外兩方面問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]國(guó)際環(huán)境法；生態(tài)環(huán)境；國(guó)際政治

從史前文明的刀耕火種開始，人類便按照自己的意愿和能力塑造著自然環(huán)境。在從自然環(huán)境向人為環(huán)境轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，人為環(huán)境的擴(kuò)張損害了原有的自然環(huán)境。環(huán)境污染、資源過(guò)度消耗以及其他生物物種的滅絕等諸多生態(tài)環(huán)境問(wèn)題始終伴隨著人類的發(fā)展。自20世紀(jì)70年代國(guó)際法將環(huán)境保護(hù)納入其體系以來(lái)，在協(xié)調(diào)各國(guó)政府行動(dòng)，明確各國(guó)權(quán)利與義務(wù)，提高各國(guó)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)等方面發(fā)揮著巨大的作用。但不能否認(rèn)的是，當(dāng)前國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展面臨外部變量與內(nèi)部障礙雙重因素的考驗(yàn)，因而，只有加強(qiáng)立法層面和執(zhí)法層面的改進(jìn)，促進(jìn)國(guó)際合作，才能推動(dòng)國(guó)際法不斷發(fā)展進(jìn)化，從而更好地造福人類。

一、外部變量：全球生態(tài)環(huán)境治理出現(xiàn)新問(wèn)題

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不分地域、不分種族、不分發(fā)展程度，是整個(gè)人類社會(huì)在發(fā)展過(guò)程中面臨的重要問(wèn)題。根據(jù)環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線（EKC），一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在達(dá)到一定程度前（主要以人均收入為指標(biāo)），社會(huì)生產(chǎn)中的規(guī)模效應(yīng)是導(dǎo)致環(huán)境惡化的主因。在這一階段，發(fā)展生產(chǎn)和破壞環(huán)境是同時(shí)進(jìn)行的①。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，很少有國(guó)家能夠跳出這種發(fā)展與破壞并舉的早期發(fā)展困境。由于環(huán)境污染的累積效應(yīng)，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全球生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了一系列新問(wèn)題。

（一）生態(tài)環(huán)境惡化造成的惡果更快速地反作用于當(dāng)代人類

從時(shí)間角度看，人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響是循序漸進(jìn)的，是有一個(gè)積累過(guò)程的。自工業(yè)革命開始，人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的改造從深度和廣度兩個(gè)方面都產(chǎn)生了不可逆轉(zhuǎn)的影響。隨著人類技術(shù)爆炸與人口數(shù)量爆炸同步進(jìn)行，工業(yè)化和城市化的迅猛發(fā)展，造成當(dāng)代人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響是呈幾何數(shù)增加的，給全球生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的傷害是毀滅性和不可逆的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出前工業(yè)文明時(shí)代對(duì)環(huán)境影響的總和。人類對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)速度，因而由生態(tài)環(huán)境破壞引發(fā)的后果直接作用在當(dāng)代人類身上。最典型的例子是溫室氣體的過(guò)量排放造成的全球氣候變暖。根據(jù)2013年9月聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）發(fā)布的第五次氣候變化評(píng)估報(bào)告披露，過(guò)去30年，每10年地表溫度的增暖幅度高于自19世紀(jì)中葉有現(xiàn)代測(cè)量記錄以來(lái)的任何時(shí)期，2003—2012年平均溫度比1850—1900年平均溫度上升了0.78℃①。如果任由這種情況繼續(xù)惡化，其后果是導(dǎo)致極地冰川融化，海平面持續(xù)上升，低地勢(shì)沿海國(guó)家和島國(guó)面臨土地鹽堿化加快，適宜人類居住的領(lǐng)土面積不斷縮小的威脅。最為極端的例子是圖瓦盧、基里巴斯共和國(guó)等島國(guó)可能在未來(lái)幾十年的時(shí)間內(nèi)完全被海水淹沒(méi)。

（二）地區(qū)性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題釀成全球生態(tài)問(wèn)題的可能性大大增加

從空間角度看，人類所面臨的生態(tài)問(wèn)題大體上分為三個(gè)方面：一是人口壓力過(guò)大，二是資源消耗過(guò)度，三是生存環(huán)境破壞嚴(yán)重。這三個(gè)方面呈連鎖反應(yīng)模式，即由人口數(shù)量大爆炸引起資源消耗過(guò)度，在資源開采、加工、利用過(guò)程中又引起生存環(huán)境的惡化。根據(jù)傳統(tǒng)認(rèn)知，這些生態(tài)問(wèn)題大多只對(duì)當(dāng)事國(guó)或所在地區(qū)產(chǎn)生局部性影響，是國(guó)內(nèi)以及區(qū)域內(nèi)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。但由于技術(shù)的飛速發(fā)展與廣泛應(yīng)用，全球貿(mào)易自由化的推動(dòng)，以及生態(tài)環(huán)境的整體性和循環(huán)性特點(diǎn)，全球化背景下的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題由原來(lái)的國(guó)內(nèi)問(wèn)題突破人為設(shè)置的地理限制，跨界傳遞成為地區(qū)生態(tài)問(wèn)題，并逐漸發(fā)展到現(xiàn)在的“全球風(fēng)險(xiǎn)”。如北極地區(qū)自20世紀(jì)70年代末到21世紀(jì)頭10年，在夏季最低海冰每10年縮小73萬(wàn)—107萬(wàn)平方公里。北極冰川大面積消失引發(fā)的“多米諾骨牌效應(yīng)”，使得北美大陸和亞歐大陸中緯度地帶在夏季遭遇極端天氣的概率大幅度提高，從而對(duì)相關(guān)國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)生活造成難以估量的損失②。

（三）生態(tài)環(huán)境問(wèn)題與國(guó)際政治深度結(jié)合，成為各國(guó)政治互動(dòng)的重要議題

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題對(duì)人類生存空間產(chǎn)生的影響會(huì)引發(fā)其他一系列連鎖反應(yīng)。傳統(tǒng)看法認(rèn)為，國(guó)家間因生態(tài)問(wèn)題發(fā)生互動(dòng)主要是由于在發(fā)展過(guò)程中為爭(zhēng)奪兩國(guó)或多國(guó)共有的資源而激化的矛盾造成的。但隨著人類發(fā)展速度不斷加快，出現(xiàn)了以下幾種情形：其一，一國(guó)生態(tài)環(huán)境的惡化導(dǎo)致生存空間的改變，先前經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的成果很快被環(huán)境惡化帶來(lái)的惡果所對(duì)沖，伴隨著全球范圍內(nèi)環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，對(duì)一國(guó)發(fā)展的評(píng)價(jià)和考察增加了“可持續(xù)發(fā)展”這一標(biāo)準(zhǔn)，從而使國(guó)內(nèi)發(fā)展模式面臨國(guó)際與國(guó)內(nèi)多重標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)。其二，隨著全球化的不斷深入，氣候和環(huán)境因素成為大量移民的重要驅(qū)動(dòng)力。據(jù)《2010國(guó)際移民報(bào)告》預(yù)測(cè)，到2050年，因環(huán)境因素全球需要遷移的人數(shù)可能為2億—10億③。而目前國(guó)際法體系中尚無(wú)針對(duì)環(huán)境移民的立法保護(hù)。大規(guī)模的環(huán)境移民會(huì)對(duì)其他國(guó)家原有的社會(huì)秩序和生態(tài)環(huán)境造成沖擊，導(dǎo)致不同文明間的認(rèn)同感發(fā)生碰撞甚至引發(fā)國(guó)家間政治、軍事沖突。其三，生態(tài)環(huán)境與氣候成為現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系中的重要議題，氣候外交、環(huán)境外交成為國(guó)家間博弈的重要手段。西方發(fā)達(dá)國(guó)家將環(huán)保議題納入國(guó)家和國(guó)際戰(zhàn)略層面，要繼續(xù)在全球環(huán)境和氣候領(lǐng)域掌握絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而搶占外交戰(zhàn)略中的“道德制高點(diǎn)”④。而發(fā)展中國(guó)家在兼顧“發(fā)展”與“環(huán)?！逼胶獾耐瑫r(shí)，要求借環(huán)保議題獲得構(gòu)建國(guó)際制度新框架的參與權(quán)利，以平衡發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中議題設(shè)置與規(guī)則制定層面上的主導(dǎo)現(xiàn)狀⑤。

全球生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)有機(jī)整體，并不以民族國(guó)家疆界為限，它同整個(gè)人類社會(huì)的命運(yùn)息息相關(guān)。因而，只有世界各國(guó)達(dá)成生態(tài)環(huán)境治理的普遍共識(shí)，在國(guó)際環(huán)境法體系的有效制約和引導(dǎo)下，明確各國(guó)權(quán)利與義務(wù)，統(tǒng)籌各國(guó)行動(dòng)，“集中化”處理環(huán)保難題，才能對(duì)全球生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效治理。但是我們應(yīng)該看到，國(guó)際環(huán)境法自身進(jìn)化程度以及各國(guó)對(duì)國(guó)際環(huán)境法的普遍認(rèn)識(shí)及治理信心并未提升到面對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)所應(yīng)有的高度。

二、內(nèi)部障礙：國(guó)際環(huán)境法自身發(fā)展面臨的問(wèn)題

目前世界各國(guó)仍處于民族國(guó)家主導(dǎo)的“后冷戰(zhàn)時(shí)代”的轉(zhuǎn)型期的國(guó)際體系中，國(guó)家間的權(quán)力斗爭(zhēng)和利益爭(zhēng)奪仍然占據(jù)主流，但是以維護(hù)民族國(guó)家利益為邏輯起點(diǎn)建立起來(lái)的現(xiàn)代國(guó)際環(huán)境法卻面臨“分散性”問(wèn)題。本文認(rèn)為，國(guó)際環(huán)境法的“分散性”問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：其一是國(guó)際法體系層面的問(wèn)題。隨著國(guó)際法的擴(kuò)張，現(xiàn)代國(guó)際法體系的“碎片化”愈演愈烈。碎片化是指隨著國(guó)際法體系的發(fā)展，在缺乏權(quán)威統(tǒng)籌的前提下，國(guó)際法體系內(nèi)部出現(xiàn)偏離法律發(fā)展的整體性視角，自主性造法，相互獨(dú)立甚至彼此沖突的區(qū)域分割和專業(yè)板塊組合現(xiàn)象。國(guó)際法的碎片化造成兩種沖突：一是實(shí)體法沖突，即不同規(guī)則體系或國(guó)際法分支間對(duì)同一問(wèn)題的不同規(guī)定，導(dǎo)致國(guó)際法實(shí)體間的沖突；二是程序法沖突，即當(dāng)多個(gè)國(guó)際法分支執(zhí)法機(jī)構(gòu)面對(duì)相關(guān)問(wèn)題均有管轄權(quán)時(shí)的司法性、執(zhí)法性沖突①。其二是國(guó)際環(huán)境法層面的問(wèn)題。在無(wú)政府的國(guó)際體系內(nèi)，環(huán)境的整體性、流動(dòng)性與全球200多個(gè)民族國(guó)家主權(quán)的獨(dú)立性之間的矛盾，導(dǎo)致國(guó)際環(huán)境法不僅在實(shí)際操作層面出現(xiàn)功能性失靈，而且在誕生之初就“先天不足”。

由此可見(jiàn)，國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展進(jìn)化不僅面臨自身先天不足的問(wèn)題，還要面臨國(guó)際法體系內(nèi)部“碎片化”帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性壓力。總之，現(xiàn)行國(guó)際體系下全球生態(tài)環(huán)境治理的“集中化”需求與現(xiàn)代國(guó)際環(huán)境法面臨的“分散性”問(wèn)題相悖，導(dǎo)致全球生態(tài)環(huán)境的治理困境。

（一）國(guó)際環(huán)境法存在基礎(chǔ)的分散性問(wèn)題

這主要包括發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于全球生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)注程度與責(zé)任分配的矛盾。國(guó)際法的存在及其運(yùn)作取決于兩個(gè)分散性的因素：一是各國(guó)利益的一致或互補(bǔ)，二是國(guó)家間的權(quán)力分配②。國(guó)家間能力分配的不同導(dǎo)致其在國(guó)際體系中所處位置不同，環(huán)境保護(hù)在各國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略中所處的地位也不同。在全球化和區(qū)域一體化背景下，國(guó)際社會(huì)的異質(zhì)化明顯加強(qiáng)。南北發(fā)展嚴(yán)重不均衡造成對(duì)于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知差距，而這種差距的主要根源是各國(guó)對(duì)本國(guó)實(shí)力和發(fā)展利益的考量。歷史上發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展是“高污染，高能耗，高增長(zhǎng)”的規(guī)模效應(yīng)模式廣泛應(yīng)用的結(jié)果。當(dāng)代發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展也是在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)而應(yīng)用這一模式。發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)在高度關(guān)注生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，并要求發(fā)展中國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中注重環(huán)境保護(hù)，而其在資金、技術(shù)支援方面的承諾又因?yàn)榉N種原因難以實(shí)現(xiàn)。這與發(fā)展中國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和環(huán)保能力相悖，從而導(dǎo)致國(guó)際環(huán)境法是在各國(guó)利益反復(fù)博弈中妥協(xié)的基礎(chǔ)上形成的，其原則不可避免地帶有籠統(tǒng)性和模糊性。

全球生態(tài)環(huán)境治理的緊迫性要求現(xiàn)代國(guó)際環(huán)境法要以靈活實(shí)用的方式發(fā)展進(jìn)化，特別是制定新的原則或制度管理某些優(yōu)先問(wèn)題。而這種妥協(xié)實(shí)際是以一個(gè)低標(biāo)準(zhǔn)來(lái)遷就某些國(guó)家，從而將評(píng)價(jià)國(guó)際環(huán)境法有效性的標(biāo)準(zhǔn)也拉至較低的層次。不可否認(rèn)的是，此舉符合國(guó)際社會(huì)發(fā)展面臨的實(shí)際情況，但在無(wú)形中又限制了一個(gè)更加從環(huán)境視角出發(fā)的國(guó)際法律體系進(jìn)一步發(fā)展和進(jìn)步的動(dòng)力和空間，甚至導(dǎo)致已達(dá)成的原則、機(jī)制也難以保證嚴(yán)格實(shí)施①。正如“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則雖然兼顧了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的利益，但也使得各國(guó)對(duì)于責(zé)任分配意見(jiàn)不能統(tǒng)一，全球范圍內(nèi)關(guān)于生態(tài)環(huán)境的談判進(jìn)展緩慢。

（二）國(guó)際環(huán)境法立法功能的分散性問(wèn)題

這主要包括國(guó)際法體系層面和國(guó)際環(huán)境法層面兩方面的問(wèn)題。國(guó)際法體系層面的問(wèn)題是：不同于國(guó)內(nèi)法律是由專門立法機(jī)關(guān)頒布和實(shí)施的，國(guó)際法的立法活動(dòng)是由多種層面的國(guó)際法主體共同參與完成的，主要有主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織、非政府間國(guó)際組織以及個(gè)人等。由于缺乏統(tǒng)一的立法管理機(jī)構(gòu)或者立法主體間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以及類似于國(guó)內(nèi)法“立法法”性質(zhì)的國(guó)際法律的依據(jù)和保障，不同行為體根據(jù)自身利益需求與各自專業(yè)知識(shí)認(rèn)知能力推動(dòng)各自領(lǐng)域的國(guó)際法立法。目前，國(guó)際法體系在不同領(lǐng)域和不同地域間出現(xiàn)了大量的“亞國(guó)際法體系”，如國(guó)際貿(mào)易法、海洋法、外交和領(lǐng)事法、歐盟法等。在整個(gè)國(guó)際法體系的“碎片化”進(jìn)程中，由于國(guó)際環(huán)境法與其他國(guó)際法存在很明顯的重疊和互動(dòng)，并且當(dāng)前國(guó)際環(huán)境法中存在大量零散的、難成體系的宣言、決議等“軟法”性文件，因此現(xiàn)代國(guó)際環(huán)境法并未形成一個(gè)獨(dú)立的、自足的法律體制。相比之下，某些國(guó)際法已發(fā)展進(jìn)化成相當(dāng)完善、獨(dú)立且具有約束力的體系，即國(guó)際自足體制②。當(dāng)國(guó)際環(huán)境法與其他亞國(guó)際法體系發(fā)生實(shí)體性沖突時(shí)，面對(duì)其他法律業(yè)已擴(kuò)張形成的“體制優(yōu)勢(shì)”，國(guó)際環(huán)境法顯得勢(shì)單力薄，從而威脅到國(guó)際環(huán)境法本身的權(quán)威性和可靠度。

國(guó)際環(huán)境法層面的問(wèn)題是：一方面，盡管國(guó)際環(huán)境法遠(yuǎn)未發(fā)展成一個(gè)獨(dú)立的體系，但其碎片化已初見(jiàn)端倪。面對(duì)全球生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)的綜合性的問(wèn)題，基于不同利益的考量、因不同風(fēng)險(xiǎn)偏好而人為設(shè)置的部門目前缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的立法機(jī)制。這可能導(dǎo)致三種情況的出現(xiàn)：其一，立法重疊；其二，立法沖突；其三，立法空白。其后果是國(guó)際環(huán)境法在立法環(huán)節(jié)即出現(xiàn)“內(nèi)耗”現(xiàn)象，從而浪費(fèi)了立法資源，不僅不利于國(guó)際環(huán)境法自身發(fā)展進(jìn)化，而且降低了生態(tài)環(huán)境治理的效率。另一方面，無(wú)政府狀態(tài)下國(guó)際法的立法主要建立在相關(guān)國(guó)際法主體達(dá)成統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，即每個(gè)立法主體只會(huì)參與制定它所同意的國(guó)際法。如果某立法主體不曾加入某項(xiàng)國(guó)際法，那該法對(duì)它就沒(méi)有約束力③。當(dāng)前國(guó)際環(huán)境法主要包括國(guó)際環(huán)境條約和國(guó)際習(xí)慣以及軟法。其中：（1）軟法是指由不具有立法權(quán)的國(guó)際會(huì)議或國(guó)際組織通過(guò)的靈活性較大、沒(méi)有直接約束力、可以為各國(guó)共同接受的多為原則性闡述的法律文件④。軟法在國(guó)際環(huán)境法體系中占據(jù)比較大的比重，一些比較重要的國(guó)際環(huán)境法文件如《人類環(huán)境宣言》《里約宣言》《斯德哥爾摩人類行動(dòng)計(jì)劃》等都屬于軟法范疇。（2）國(guó)際習(xí)慣是指能得到各國(guó)公認(rèn)，并具有法律約束力，是國(guó)際社會(huì)在生態(tài)環(huán)境方面最基本的行為總結(jié)。但國(guó)際習(xí)慣需要長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐才能得到各立法主體的法律確認(rèn)⑤。（3）國(guó)際環(huán)境條約是創(chuàng)立有約束力的國(guó)際規(guī)則最常用的方法。然而，條約的創(chuàng)立只是條約相關(guān)國(guó)家參與制定的，對(duì)未參與到該條約制定的國(guó)家并沒(méi)有約束力。

為了克服環(huán)境法淵源分散性帶來(lái)的難題，目前條約制定者通常采取兩方面的措施：一方面，通過(guò)推動(dòng)國(guó)際環(huán)境條約逐步演變成為國(guó)際習(xí)慣的漸進(jìn)方法，從而達(dá)到約束非締約方的目的；另一方面，相關(guān)立法朝著“框架公約”方向轉(zhuǎn)變，使盡可能多的國(guó)家參與到一個(gè)條約的設(shè)立中，以達(dá)成最廣泛的共識(shí)。但“框架條約”并未對(duì)具體權(quán)力義務(wù)進(jìn)行表述，只是呈現(xiàn)一個(gè)抽象的行動(dòng)原則，以這種形式規(guī)避國(guó)際法立法功能方面的分散性是以暫時(shí)失去執(zhí)行力為代價(jià)的。雖然事后有通過(guò)議定書或附件的形式確定具體權(quán)利義務(wù)，但又使得國(guó)際環(huán)境法立法周期過(guò)長(zhǎng)、成本過(guò)高，并且實(shí)際達(dá)到的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全球生態(tài)環(huán)境治理的緊迫性要求。

（三）國(guó)際環(huán)境法執(zhí)行功能的分散性問(wèn)題

執(zhí)行功能主要包括司法與執(zhí)法兩方面。在司法方面，國(guó)際社會(huì)缺乏具有等級(jí)制和強(qiáng)制管轄權(quán)的司法機(jī)構(gòu)。司法機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)需經(jīng)過(guò)主權(quán)國(guó)家間協(xié)定才能建立，在國(guó)際法司法領(lǐng)域中，各個(gè)國(guó)家的意志在該領(lǐng)域起決定性作用。事實(shí)上，這關(guān)系到國(guó)家間整體權(quán)力分配的爭(zhēng)端，如發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于發(fā)展與環(huán)保之爭(zhēng)，涉及南北國(guó)家關(guān)于未來(lái)世界格局中權(quán)力分配的激烈競(jìng)爭(zhēng)，是發(fā)展中國(guó)家改變國(guó)際社會(huì)不公平現(xiàn)狀與發(fā)達(dá)國(guó)家維持現(xiàn)狀之間的爭(zhēng)端①。這種關(guān)于是否改變現(xiàn)狀的爭(zhēng)端，在現(xiàn)階段相關(guān)國(guó)家是不會(huì)企圖通過(guò)國(guó)際司法途徑解決的。因此，即使國(guó)際環(huán)境法的立法程序不足，也不可能像國(guó)內(nèi)法通過(guò)司法機(jī)關(guān)審案的機(jī)會(huì)彌補(bǔ)短板。司法活動(dòng)本身的被動(dòng)性與國(guó)家意志的獨(dú)立性，導(dǎo)致國(guó)際環(huán)境法難以在司法領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。

從國(guó)際法體系層面看，現(xiàn)代國(guó)際法體系碎片化使體系內(nèi)部各法不均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)一步加劇。國(guó)際法體系解決某領(lǐng)域問(wèn)題的功能性擴(kuò)張超越了地域、專業(yè)限制，從而造成不同層面的國(guó)際法發(fā)生重疊乃至彼此沖突。如前文所述，面對(duì)各個(gè)“亞國(guó)際法體系”各自獨(dú)立構(gòu)建的規(guī)則體制，一方面，某些強(qiáng)勢(shì)的國(guó)際法會(huì)借“體制優(yōu)勢(shì)”繼而形成“體制霸權(quán)”，即通過(guò)擠壓其他國(guó)際法的空間，來(lái)擴(kuò)張自身話語(yǔ)權(quán)，造成國(guó)際法體系內(nèi)部不平等現(xiàn)象的發(fā)生，從而損害國(guó)際法體系的整體形象和效力；另一方面，每一個(gè)“亞國(guó)際法體系”各自為政，擁有一套爭(zhēng)端解決機(jī)制，導(dǎo)致國(guó)際法體系碎片化表征更為明顯，而由于生態(tài)環(huán)境的整體性和循環(huán)性，很容易發(fā)生關(guān)聯(lián)數(shù)個(gè)國(guó)際法領(lǐng)域的國(guó)際爭(zhēng)端。在這種情況下，由于國(guó)際民事訴訟活動(dòng)中的不方便法院原則尚未在國(guó)際法體系中普遍應(yīng)用，各爭(zhēng)端方會(huì)根據(jù)利益考量選擇對(duì)自己有利的解決機(jī)制，即造成“選購(gòu)法院”的后果。這種重結(jié)果、輕規(guī)則的挑選行為，進(jìn)一步造成司法程序的分散，不僅無(wú)助于爭(zhēng)端的解決，而且可能會(huì)使整個(gè)國(guó)際法體系發(fā)生倒退。因此，就算相關(guān)國(guó)家愿意通過(guò)國(guó)際環(huán)境法司法途徑解決爭(zhēng)端，也會(huì)面臨國(guó)際法體系碎片化帶來(lái)的這兩方面問(wèn)題的考驗(yàn)，司法解決的過(guò)程、結(jié)果恐怕都會(huì)深負(fù)眾望。

在執(zhí)法方面，其一，當(dāng)前處在新舊國(guó)際體系交替的轉(zhuǎn)型期，各種世界性難題層出不窮，不可避免地導(dǎo)致環(huán)保議題的重要性被“稀釋”，使得國(guó)際環(huán)境法的實(shí)際執(zhí)行被打了折扣；其二，在處于無(wú)政府狀態(tài)的國(guó)際社會(huì)中，難以形成超國(guó)家執(zhí)法機(jī)構(gòu)，跨區(qū)域治理缺乏權(quán)威性和直接效力。同時(shí)，國(guó)際法體系的碎片化使得國(guó)際法執(zhí)法主體多元化，進(jìn)一步導(dǎo)致國(guó)際環(huán)境法的權(quán)威性喪失、執(zhí)法成本上升與約束效力的弱化。當(dāng)前國(guó)際環(huán)境法退而求其次，主要是通過(guò)取得各締約國(guó)國(guó)內(nèi)法承認(rèn)進(jìn)而影響國(guó)內(nèi)法的制定而發(fā)揮作用的。盡管在沒(méi)有強(qiáng)制力的情況下，在國(guó)際環(huán)境法多年潛移默化的影響下，世界大部分國(guó)家有了環(huán)保意識(shí)，并履行了條約義務(wù)。這部分是出于各締約國(guó)自覺(jué)的國(guó)際法意識(shí)與環(huán)保熱情，但在全球生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，環(huán)境治理短期內(nèi)可能看不到效果，各國(guó)遵守相關(guān)條約的積極性會(huì)受到很大影響，這就導(dǎo)致已經(jīng)達(dá)成的國(guó)際環(huán)境法在實(shí)際執(zhí)行中進(jìn)展緩慢。

三、國(guó)際環(huán)境法進(jìn)化層面的對(duì)策探析

當(dāng)代全球生態(tài)環(huán)境不斷惡化并出現(xiàn)一系列新問(wèn)題，而相關(guān)國(guó)際環(huán)境法卻難以克服“分散性”問(wèn)題，相關(guān)立法、司法與執(zhí)法諸功能的進(jìn)步未能適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展。因此，應(yīng)采取切實(shí)可行的解決辦法以突破現(xiàn)有國(guó)際體系桎梏，尋求有效的國(guó)際合作，真正走出治理困境，從而實(shí)現(xiàn)人類與地球生態(tài)環(huán)境和諧相處。

（一）正確認(rèn)識(shí)國(guó)際法體系“碎片化”的事實(shí)

有觀點(diǎn)認(rèn)為，從深層次原因看國(guó)際法的碎片化，是近代以來(lái)理性主義的泛濫引發(fā)人類知識(shí)的職業(yè)化，以及自然科學(xué)方法論被廣泛引入人文學(xué)科雙重作用的結(jié)果。所以其碎片化是與生俱來(lái)的①。從另一個(gè)視角看，二戰(zhàn)后，國(guó)際法是以《聯(lián)合國(guó)憲章》為基本原則構(gòu)建起來(lái)的，但一方面，憲章對(duì)于其規(guī)定的國(guó)家主權(quán)平等原則與保障基本人權(quán)等權(quán)利原則之間的協(xié)調(diào)與均衡并未作相關(guān)規(guī)定；另一方面，憲章第8章承認(rèn)在適當(dāng)區(qū)域領(lǐng)域內(nèi)，相關(guān)國(guó)家可以根據(jù)特殊情形，為維護(hù)共同利益自主制定特殊的國(guó)際法規(guī)范②。伴隨著科學(xué)技術(shù)的推動(dòng)與戰(zhàn)后民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的高漲，以上規(guī)定成為國(guó)際法蓬勃發(fā)展的重要?jiǎng)右?，但也成為現(xiàn)代國(guó)際法碎片化的重要誘因。

綜上所述，無(wú)論是從認(rèn)識(shí)論角度，還是從實(shí)際發(fā)展角度來(lái)看，國(guó)際法碎片化是國(guó)際法體系固有的結(jié)構(gòu)特征，并不是一個(gè)新現(xiàn)象③。從知識(shí)發(fā)展角度來(lái)看，一門知識(shí)譜系的傳承發(fā)展必定伴隨著其內(nèi)部的分化組合、與時(shí)俱進(jìn)的“競(jìng)爭(zhēng)”態(tài)勢(shì)，而在這看似雜亂無(wú)章、難成體系的亂局中，卻孕育著發(fā)展進(jìn)化的新希望。我們現(xiàn)在所要做的不是盲目夸大碎片化帶來(lái)的副作用，更不是去否定甚至徒勞遏制碎片化，而應(yīng)盡量緩解碎片化帶來(lái)的對(duì)現(xiàn)代全球生態(tài)環(huán)境治理的沖擊。

（二）在立法方面持續(xù)推動(dòng)國(guó)際環(huán)境法硬法化

軟法的大量存在，一方面體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視，目前可持續(xù)發(fā)展已得到世界各國(guó)廣泛認(rèn)同；但另一方面，也應(yīng)該看到由于無(wú)法律約束力，盡管國(guó)際環(huán)境法在不斷向深層次發(fā)展，但在國(guó)際法體系中始終處于“弱勢(shì)”地位，不能有效治理當(dāng)前全球環(huán)境面臨的新問(wèn)題。面對(duì)出現(xiàn)的新問(wèn)題，國(guó)際環(huán)境法經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展目前已經(jīng)到了向系統(tǒng)化、硬法化發(fā)展的時(shí)間拐點(diǎn)。所謂硬法，即指國(guó)際環(huán)境條約、國(guó)際習(xí)慣以及有約束力的憲章等④。目前國(guó)際環(huán)境法的立法工作傾向于在全球氣候方面的硬法化嘗試。盡管全球氣候變化與全人類命運(yùn)息息相關(guān)，但由于缺乏系統(tǒng)性的統(tǒng)籌安排、涉及國(guó)家數(shù)量較多、發(fā)展程度不均衡、利益訴求多元化等問(wèn)題，相關(guān)工作未能取得顯著進(jìn)展。

因此可以具體做到：一方面，要充分發(fā)揮聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)在立法硬法化上的重要作用。其一，應(yīng)以聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)為契機(jī)，推動(dòng)國(guó)際環(huán)境法硬法立法的議事議程，充分發(fā)揮聯(lián)合國(guó)大會(huì)在推動(dòng)國(guó)際環(huán)境法立法方面的核心作用，如聯(lián)大決議、發(fā)起提出國(guó)際法編纂計(jì)劃等權(quán)力，同時(shí)更進(jìn)一步突破現(xiàn)有的立法區(qū)域與領(lǐng)域局限，從全球角度嘗試國(guó)際環(huán)境總法的立法工作。其二，利用國(guó)際法院司法判例對(duì)國(guó)際習(xí)慣的再確認(rèn)和體現(xiàn)的功能，有意識(shí)地縮短有關(guān)國(guó)際條約轉(zhuǎn)化為國(guó)際習(xí)慣的時(shí)間周期，從另一個(gè)角度影響國(guó)際環(huán)境法硬法立法工作，從而最大限度地發(fā)揮國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣的約束力。其三，國(guó)際法委員會(huì)應(yīng)在國(guó)際法硬法立法方面發(fā)揮巨大作用，可以從立法源頭上適當(dāng)增加擬定硬法性質(zhì)的草案比例，有計(jì)劃地構(gòu)建國(guó)際環(huán)境法的硬法體系，與聯(lián)合國(guó)大會(huì)形成推進(jìn)硬法立法的“雙保險(xiǎn)”。除此之外，還應(yīng)發(fā)揮聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署及其他專門機(jī)構(gòu)的立法作用，以推動(dòng)國(guó)際環(huán)境法硬法立法工作的順利進(jìn)行。另一方面，要充分發(fā)揮非政府間國(guó)際組織在硬法立法上的作用。作為現(xiàn)代國(guó)際環(huán)境法誕生標(biāo)志的1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議，正是在來(lái)自非政府組織的持續(xù)壓力下才得以召開的。盡管非政府組織的國(guó)際環(huán)境法主體資格有很大局限性，但它可以通過(guò)靈活、非官方的活動(dòng)影響有關(guān)國(guó)家的環(huán)保意愿，甚至直接提供“綠色援助”來(lái)改變有關(guān)國(guó)家的立場(chǎng)，在某種程度上配合聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的硬法立法工作。如世界自然保護(hù)同盟（IUCN），該組織擁有專門的國(guó)際法中心，由于其成員的綜合性和專業(yè)性，可以彌補(bǔ)現(xiàn)行國(guó)際法漏洞并為各國(guó)制定環(huán)境法提供意見(jiàn)和技術(shù)支持，甚至可以獨(dú)立完成國(guó)際環(huán)境法草案。從某種意義上說(shuō)，該組織的環(huán)境立法意識(shí)和實(shí)際立法工作進(jìn)程已經(jīng)走在了其他國(guó)際組織的前列，在立法方面已經(jīng)成為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的堅(jiān)定“盟友”。

（三）在國(guó)際法執(zhí)行方面應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制建設(shè)

國(guó)際環(huán)境法的實(shí)際執(zhí)行情況是整個(gè)法律環(huán)節(jié)中不容忽視的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際環(huán)境法在實(shí)際操作過(guò)程中并未達(dá)到預(yù)期效果，其中一個(gè)重要原因是缺乏有效的監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制，不能形成普遍約束力。國(guó)際環(huán)境法的基礎(chǔ)是國(guó)際合作，即國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展根本上是取決于各國(guó)環(huán)境保護(hù)的意愿。按照全球生態(tài)環(huán)境治理的集中化要求，現(xiàn)階段應(yīng)保證國(guó)際法維持民族國(guó)家間有限的政治支持現(xiàn)狀與超國(guó)家治理愿望之間的均衡。本文認(rèn)為：其一，應(yīng)以政府間國(guó)際組織成立聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)為主，確定執(zhí)行權(quán)的集中化，輔之以非政府間國(guó)際組織監(jiān)督作用，將各締約國(guó)實(shí)際實(shí)施情況進(jìn)行定期審查評(píng)估，及時(shí)收集、核查、披露締約國(guó)不履行條約的行為。在缺乏超國(guó)家治理?xiàng)l件情況下，利用世界輿論與各種國(guó)際組織形成的約束合力進(jìn)行相關(guān)國(guó)家的行為矯正。例如，非政府間國(guó)際組織現(xiàn)在越來(lái)越多地以“法庭之友”第三方的身份介入司法程序行使咨詢管轄權(quán)，促進(jìn)司法程序公正透明，從而間接影響國(guó)際環(huán)境法的執(zhí)行效果①。其二，以締約國(guó)間相互監(jiān)督與自己報(bào)告制度為輔，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度（EIA），同時(shí)促進(jìn)國(guó)際環(huán)保問(wèn)題解決機(jī)制的多樣化和靈活化，除了國(guó)際司法途徑，還可開發(fā)外交、貿(mào)易等政治、經(jīng)濟(jì)多種手段。如2014年11月，中美雙方發(fā)表了《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，2016年9月中美兩國(guó)在G20杭州峰會(huì)正式開幕前夕同時(shí)向聯(lián)合國(guó)遞交兩國(guó)氣候變化《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書②，作為兩國(guó)氣候外交的重大成果，發(fā)揮世界大國(guó)之間在環(huán)保領(lǐng)域合作的影響力，確立了大國(guó)間在國(guó)際氣候環(huán)境治理中政治合作的新典范。

（四）確定國(guó)際環(huán)境法語(yǔ)境下的“全球公域”劃分標(biāo)準(zhǔn)，以國(guó)際商業(yè)合作方式加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的保護(hù)

在推動(dòng)國(guó)際環(huán)境法立法和執(zhí)行兩方面內(nèi)部進(jìn)化的同時(shí)，面對(duì)全球生態(tài)環(huán)境諸多持續(xù)發(fā)酵的外部變量，應(yīng)及時(shí)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的保護(hù)。如1980年《世界自然保護(hù)戰(zhàn)略》將海洋、大氣層、南極和氣候列為“全球公域”。這些地區(qū)由于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中位置特殊，所以能在某種程度上左右全球生態(tài)環(huán)境，是環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域。但目前全球公域范疇內(nèi)的“人類共同財(cái)產(chǎn)”“人類共同遺產(chǎn)”等概念都引入了“財(cái)產(chǎn)”屬性，其不足之處在于：一方面，從財(cái)產(chǎn)角度定義全球公域，植根于“人類中心論”，這種從人類自利天性出發(fā)、功利主義色彩濃厚的定義并不符合國(guó)際環(huán)境法的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)；另一方面，“財(cái)產(chǎn)”這一概念正是源于強(qiáng)調(diào)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的英美法系，在無(wú)政府狀態(tài)的國(guó)際體系中，這容易造成全球公域的財(cái)產(chǎn)的私有化與環(huán)保的公益性相悖①。其后果是這個(gè)概念成為大國(guó)在全球“無(wú)主”領(lǐng)域進(jìn)行勢(shì)力擴(kuò)張的借口，進(jìn)行自然資源的掠奪并宣示主權(quán)，反而加速了相關(guān)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞。

因此，應(yīng)厘定國(guó)家環(huán)境法范疇下的“全球公域”劃分標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)行動(dòng)原則，淡化財(cái)產(chǎn)屬性，克服主權(quán)爭(zhēng)議，完善相關(guān)立法，達(dá)到真正保護(hù)全球公域的目的。應(yīng)充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段平衡不同地區(qū)不同國(guó)家間對(duì)全球公域治理能力上的差異。應(yīng)借鑒1990年11月創(chuàng)立的全球環(huán)境基金模式與正在蓬勃發(fā)展的碳排放權(quán)交易模式，具體通過(guò)成立各地區(qū)專門全球公域托管基金，將各國(guó)捐贈(zèng)的形式改革為以世界各締約國(guó)直接注資入股的形式，以政府間專門性國(guó)際組織在相關(guān)地區(qū)管理運(yùn)營(yíng)，并相機(jī)引入非政府國(guó)際組織參與監(jiān)督運(yùn)營(yíng)管理，在所有權(quán)與管理權(quán)分離前提下，股權(quán)可以在成員國(guó)間自由交易，股權(quán)收益為持股人共有，做到環(huán)境保護(hù)與國(guó)家主權(quán)相協(xié)調(diào)，尋求環(huán)境效益與發(fā)展利益間的平衡。

四、結(jié)語(yǔ)

世界生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)舉步維艱的系統(tǒng)性工程。面對(duì)全球生態(tài)環(huán)境治理的“集中化”需求與現(xiàn)行國(guó)際法體系的“分散性”問(wèn)題構(gòu)成的治理困境，應(yīng)正視國(guó)際法發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，杜絕出現(xiàn)條約制定超出當(dāng)代人類意愿與能力，過(guò)于理想化以及缺乏實(shí)際操作性等情況，有條理地推進(jìn)國(guó)際環(huán)境法的進(jìn)化發(fā)展。只有做到原則性與靈活性相結(jié)合，國(guó)際環(huán)境法與國(guó)家主權(quán)相協(xié)調(diào)，生態(tài)環(huán)境治理與現(xiàn)實(shí)收益共存，才能真正動(dòng)員起世界各國(guó)、各地區(qū)、各領(lǐng)域的力量參與到這一工程當(dāng)中，才能真正發(fā)揮國(guó)家環(huán)境法的巨大作用，切實(shí)維護(hù)人類可持續(xù)發(fā)展。