PPP模式亟待理性回歸

莊雙博

2017年1月初，國家發(fā)改委、證監(jiān)會和基金業(yè)協(xié)會召開PPP項目資產(chǎn)證券化座談會。座談會旨在推動傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目進行證券化融資，也標(biāo)志著PPP項目資產(chǎn)證券化工作正式啟動。這無疑為PPP模式制度化完善發(fā)展的重要一環(huán)。

PPP模式本質(zhì)是政府通過購買服務(wù)的方式在公益性、準經(jīng)營性領(lǐng)域引入私人資本和政府合作，在國內(nèi)興起自2014年至今已有近3年的時間。社會資本對其的關(guān)注也從最初的反響平平、冷眼旁觀，到后來的蜂擁而至、熱火朝天。

根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，截至2016年11月30日，全國PPP入庫項目達10828個，入庫項目金額129565.81億元。隨著PPP項目大量落地，其中的問題也逐漸暴露。而2017年將是PPP模式從狂熱增長復(fù)歸穩(wěn)定發(fā)展、從盲目追隨向理性選擇轉(zhuǎn)換的一年。

PPP是管理模式而不是融資手段

“如果仍把PPP作為融資手段，這種理解是片面的?！必斦空蜕鐣Y本合作（PPP）中心主任焦小平認為，PPP是一種市場化、社會化公共產(chǎn)品供給管理方式，是創(chuàng)新發(fā)展的一種“新引擎”，而并非簡單地融資手段，應(yīng)被賦予新內(nèi)涵。

中國財政學(xué)會PPP專委會秘書長、亞洲開發(fā)銀行PPP專家孫潔也持有同樣的觀點：“PPP不能看成融資方式，我一直認為它是一種管理方式、是一個管理的概念，直到現(xiàn)在我依然沒有改變?！?/p>

孫潔認為，PPP更能體現(xiàn)其價值的地方在于政府借助社會資本方的能力和資本來運營社會公共項目，而不是簡單的融資，“如果只是借錢，銀行資金多的是，直接找銀行能完成這個目標(biāo)嗎？完成不了?！?/p>

雖然越來越多的人認識到PPP模式是政府的一種公共管理模式，但在實際操作中還是偏向于把其當(dāng)做融資工具來使用。孫杰指出：“最為明顯的特征是無論政府方還是社會資本方仍然習(xí)慣于將投資回報高低作為談判的核心，從而忽略項目未來運營的質(zhì)量和效率?！弊鳛樯鐣Y本方，站在其個人利益來看，除了社會公益層面，固然需要考慮回報高低，但是在PPP項目的具體實施中，一些地方政府“甚至不惜將明股實債、保底回購等作為投資PPP項目的方式和條件，這與采用PPP的初衷背道而馳。”

專家稱，PPP模式視為管理模式而且非融資手段更能體現(xiàn)出它的優(yōu)勢。PPP的特點之一是利益共享、風(fēng)險同擔(dān)和全程合作，而許多PPP項目更趨近于融資模式，在這種模式下風(fēng)險和收益并不一致。收益由項目公司獲得，而之后的風(fēng)險卻由政府單獨承擔(dān)。而很多項目合作時間只有三五年，項目建成后由政府負責(zé)回購，這就導(dǎo)致只負責(zé)前期風(fēng)險較低的項目公司很容易獲得收益抽身而退。

另外，把PPP看做社會管理方式而不是簡單的融資渠道，可以改變地方政府把PPP當(dāng)做減少政府財政支出、“美化”資產(chǎn)負債表的討巧手段。

PPP要合作共贏而非相互博弈

西方著名經(jīng)濟學(xué)家馬歇爾在其《經(jīng)濟學(xué)原理》的第一篇導(dǎo)言中表示：“競爭可以是建設(shè)性的，也可以是破壞性的；但即便建設(shè)性時候的競爭也沒有合作那樣有利。”對此，孫潔總結(jié)到“馬歇爾本人是研究競爭的，卻也表示合作是最好的”。馬歇爾雖然認為合作是最好的，但卻沒有研究合作，是因為西方經(jīng)濟學(xué)的“理性人”假設(shè)大前提。合作固然好，但是在理性人的前提下，合作又是最難實現(xiàn)的。

經(jīng)濟學(xué)中的“囚徒困境”也形象地描述了合作的難以實現(xiàn)性：兩個共謀犯罪的人被關(guān)入監(jiān)獄，不能互相溝通情況。如果兩個人都不揭發(fā)對方，則由于證據(jù)不確定，每個人都坐牢一年；若一人揭發(fā)，而另一人沉默，則揭發(fā)者因為立功而立即獲釋，沉默者因不合作而入獄五年；若互相揭發(fā)，則因證據(jù)確實，二者都判刑兩年。由于囚徒無法信任對方，因此傾向于互相揭發(fā)，而不是同守沉默，從而導(dǎo)致整體利益最低。

如何才能實現(xiàn)雙方利益最大化？相互之間絕對的信任是達到雙方利益最大化的有效前提。這一點在PPP模式中也有所體現(xiàn)，在PPP中政府和企業(yè)要相互信任，并站在對方的利益角度考慮，那么獲得共同利益就是最大的。政府站在企業(yè)角度考慮，在合理合規(guī)的前提下，盡量為項目合作企業(yè)提供便利。合作企業(yè)站在政府角度考慮，在保證項目安全的前提下盡量節(jié)省政府資源、提高社會公共項目的服務(wù)水平。如此，才能使PPP項目雙方獲得最佳收益。

政府在沒有做好足夠的工作情況下，匆忙設(shè)立PPP項目，企業(yè)進入后不但沒有獲得利益反而出現(xiàn)虧損，高風(fēng)險低收益必然會降低企業(yè)的積極性，導(dǎo)致項目草草了事。企業(yè)受損——百姓沒有得到好的服務(wù)——政府被百姓抱怨，三方獲得利益最低。而如果政府做好前期工作，為企業(yè)提供便利，企業(yè)獲得相對高收益低風(fēng)險的項目，從而提高了企業(yè)的積極性。企業(yè)做出好項目——百姓獲得好服務(wù)——政府得到百姓的認可，如此才能使三方同時獲得最佳收益。

目前看來，我國項目投資大多在幾十億到上百億之間，如此大的項目必然涉及到各方面錯綜復(fù)雜的群體。成功，皆大歡喜，失敗，也必將滿目瘡痍。

據(jù)孫潔研究員提到，在南方某城市，政府新修了一段8公里的高速連接線。而距此不遠也有一條并行的高速連接線，這條原高速連接線是在幾年前政府無錢修路為方便百姓通過授權(quán)企業(yè)修建的，并答應(yīng)準許其向過路車輛收取一定的費用。隨著近幾年家庭自有車輛的急劇增加，每當(dāng)節(jié)假日這條線路都會形成嚴重的擁堵。為了方便群眾出行，政府與企業(yè)協(xié)商準備回收這條線路并取消收費站，緩解擁堵。政府、企業(yè)多次協(xié)商，最后政府給到企業(yè)一個相對合理的價格，企業(yè)最終拒絕退出。政府無奈才又建了一條并行的道路，不設(shè)立收費站，方便了百姓出行。企業(yè)修建的道路開始變得冷冷清清，收不到過路費又再去找政府希望政府回收而未果，雙方都不愉快。

兩條并行道路，一條空置，占用了大量的資源卻沒有獲得相應(yīng)的效果。

PPP不是“萬能藥”

在PPP熱潮下，各地方大量的PPP項目連續(xù)上馬，仿佛一時間PPP就成了地方政府包治百病的萬能良方。地方政府為了美化地方政府資產(chǎn)負債表紛紛設(shè)立PPP項目，PPP項目咨詢公司為了賺取咨詢費用而推波助瀾，各企業(yè)因為這是“由政府提出的靠譜項目”也聞風(fēng)而動積極參與。

但是PPP模式并不是適合所有項目的“萬能藥”，PPP更適合的是有較長后期經(jīng)營的項目。模式所渴望的并不是融資需求，而是專業(yè)的經(jīng)營管理能力。這也是PPP模式與BT模式不同之處，當(dāng)把PPP模式當(dāng)做融資模式來運作的時候，就失去了PPP的主要優(yōu)勢，退化為BT模式，即政府缺錢——社會資本建設(shè)——三五年后政府回購并支付社會資本一定的回報。

國家發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平認為，PPP比較適合有較長后期經(jīng)營的項目，如軌道交通項目、污水處理廠、供水廠等。融資不是PPP的主要目的；PPP是長期的合作，8年、10年甚至20年的合作，PPP的本意是讓社會資本來經(jīng)營，利用社會資本專業(yè)的經(jīng)營管理能力，來提高效率。

而短期的、純公益性的項目則不適合PPP模式，如市政道路、園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)等。因為此類項目沒有收益，投資者獲得的回報只是來自于政府財政補貼或者政府購買服務(wù)。此類項目持續(xù)時間較短，管理方式單一，更趨近于BT模式。

PPP項目多以經(jīng)營性項目，或準經(jīng)營性項目為主，社會資本通過后期的持續(xù)經(jīng)營獲取收益來彌補前期的建設(shè)支出并獲取一定額外收益。但也不是所有的項目都能單靠經(jīng)營收益達到最終盈利目的，還有一些項目需要政府給予一定的補貼才能達到預(yù)計收益。吳亞平認為，如果PPP項目投資者回報超過70%都是來自于政府補貼獲得，這個項目就不適合于PPP模式。政府補貼占比超過70%的項目，政府完全有能力自己運營，此類項目的設(shè)立模式可以考慮其他模式，而非PPP模式。

PPP模式興起之后，有人對其極力鼓吹，甚至把帶動中國經(jīng)濟企穩(wěn)復(fù)蘇的重任都交給了它。但是PPP在經(jīng)濟復(fù)蘇中的作用真有如此神效嗎？

PPP模式只是歐美國家眾多基礎(chǔ)建設(shè)投資方式中的一種補充形式。據(jù)財新智庫莫尼塔研究首席經(jīng)濟學(xué)家鐘正生介紹，PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的比例，歐洲平均為4.9%，美國平均2%左右。如此低的占比明顯不能在經(jīng)濟運行中起到主導(dǎo)作用。

而在2008年金融危機期間歐美PPP項目數(shù)量和項目金額都大幅減少，而政府投資在基礎(chǔ)建設(shè)投資中占比顯著提升，承擔(dān)起應(yīng)對金融危機宏觀調(diào)控的責(zé)任。

雖然不應(yīng)該把中國經(jīng)濟復(fù)蘇企穩(wěn)的希望和重任完全甩給PPP，但是PPP模式優(yōu)勢亦顯而易見。PPP模式不僅提升城市基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)的效率穩(wěn)定經(jīng)濟增長，也彌補了地方債受到規(guī)范之后的融資缺口，緩解了地方債務(wù)壓力。對于社會資本PPP填補了房地產(chǎn)和地方融資平臺缺位之后的資產(chǎn)荒，開拓了社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目等新的業(yè)務(wù)模式。同時，PPP模式下的醫(yī)療、教育、交通、污水處理等公共服務(wù)項目也給普通民眾帶來極大的便利。

另一方面，PPP模式在國際已經(jīng)達成廣泛共識，越來越多的國家開始采用這一模式提供公共產(chǎn)品服務(wù)。社會資本在國內(nèi)PPP模式巨大發(fā)展下積累了豐富的經(jīng)驗，也為國內(nèi)企業(yè)通過PPP模式走出去做好充分鋪墊。