廉政風(fēng)險管理視角下高校財務(wù)腐敗預(yù)防研究

楊雯++郭楓

摘 要：隨著高校自主權(quán)加大及資金籌集渠道的日益增多，高校財務(wù)腐敗的預(yù)防離不開內(nèi)容科學(xué)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、有效管用的廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)。從風(fēng)險管理相關(guān)理論視角出發(fā)，剖析高校財務(wù)管理漏洞及誘發(fā)的腐敗問題，從四個角度對高校財務(wù)管理廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)進(jìn)行探討，旨在形成符合高校實(shí)際、有效管用的財務(wù)管理廉政風(fēng)險防控機(jī)制，為進(jìn)一步健全高校廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)提供理論支撐和實(shí)操參考。

關(guān)鍵詞：高校財務(wù)管理；廉政風(fēng)險；機(jī)制建設(shè)

2008年起，繼北京高校在全國高校系統(tǒng)率先開展廉政風(fēng)險防控管理工作之后，截至2012年6月，全國2，409 所高校已逐步開展了廉政風(fēng)險防控工作，75所教育部直屬高校全部開展了廉政風(fēng)險防控工作。[1]各高校在工作中進(jìn)行了大量的實(shí)踐摸索和有益總結(jié)，也將深化廉政風(fēng)險防控工作作為黨風(fēng)廉政建設(shè)工作重點(diǎn)內(nèi)容之一。近年來，高校在國家扶持及產(chǎn)學(xué)研結(jié)合愈加緊密的背景下，資金籌集渠道日益增多，收支規(guī)模大幅增加，保證各項(xiàng)財務(wù)活動的合法、高效使用成為高校財務(wù)工作面臨的巨大挑戰(zhàn)，也使如何防范高校財務(wù)管理廉政風(fēng)險問題成為高校防范廉政風(fēng)險的重中之重。

高校財務(wù)廉政風(fēng)險管理工作的特點(diǎn)

廉政風(fēng)險防控管理機(jī)制理論是廉政預(yù)警機(jī)制，著眼于關(guān)口前移，關(guān)注國家公職人員的“風(fēng)險認(rèn)知和風(fēng)險行為等人為因素，要求對其自身所從事的公務(wù)行為的風(fēng)險性進(jìn)行分類和評估，并提出有效的預(yù)防措施加以防控，最大限度地減少和降低權(quán)力腐敗的發(fā)生和危害程度?！盵2]

1.高校財務(wù)風(fēng)險管理的目標(biāo)不同。企業(yè)財務(wù)風(fēng)險管理目標(biāo)最終是為自身利益最大化服務(wù)，而高校追求的是社會效益最大化，使高校各項(xiàng)資源得到合理配置和使用，為師生提供良好的教學(xué)科研和學(xué)習(xí)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)高校科學(xué)研究、輸送人才、服務(wù)社會的職能。

2.高校財務(wù)的風(fēng)險管理涉及面廣泛。高校資金來源于財政撥款、學(xué)費(fèi)、銀行貸款、社會捐贈、投融資收入等諸多方面，其經(jīng)濟(jì)活動涉及學(xué)術(shù)科研、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物資采購、后勤以及投融資等內(nèi)容，其財務(wù)風(fēng)險管理體系涵蓋的范圍如此廣泛，增加了高校財務(wù)風(fēng)險管理工作的難度。

3.高校財務(wù)部門角色定位具有特殊性。高校財務(wù)部門既是內(nèi)部資金管理者，又是高校各單位部門利益的協(xié)調(diào)者，它既有導(dǎo)致其他利益主體產(chǎn)生廉政風(fēng)險的可能性，也是容易自我滋生風(fēng)險的主體，因此財務(wù)部門也成為高校廉政風(fēng)險防控的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

高校財務(wù)管理工作存在的漏洞

高校財務(wù)工作是一項(xiàng)綜合性的經(jīng)濟(jì)管理活動，它的特殊性質(zhì)決定了時刻要同錢、同物打交道，也面臨著諸如內(nèi)部管理缺陷、監(jiān)督不到位、制度執(zhí)行流于形式等廉政風(fēng)險，導(dǎo)致腐敗發(fā)生。正確認(rèn)識和解決這些漏洞，對構(gòu)建高校財務(wù)管理廉政風(fēng)險防控機(jī)制具有重要意義。

1.思想意識領(lǐng)域漏洞—高校財務(wù)管理人員法律意識淡薄，誤解崗位職責(zé)。財政部、教育部印發(fā)的《高等學(xué)校財務(wù)制度》規(guī)定，高校財務(wù)工作實(shí)行校（院）長負(fù)責(zé)制。文件初衷是為了實(shí)現(xiàn)高校決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，[3]但卻被少數(shù)財務(wù)“一支筆”誤解為自己就是財務(wù)工作的唯一決策人。在這種扭曲思想的影響下，一些高校領(lǐng)導(dǎo)干部操縱手中權(quán)力，授意指使或強(qiáng)令會計人員辦理違法會計事項(xiàng)，少數(shù)高校領(lǐng)導(dǎo)干部還利用分管后勤、基建、財務(wù)等工作的職務(wù)之便收受他人賄賂、貪污學(xué)雜費(fèi)、挪用公款等。一些規(guī)模較大、有條件的高校在所屬二級單位設(shè)立了二級財務(wù)機(jī)構(gòu)，賦予了其一定的日常財務(wù)管理權(quán)。少數(shù)二級單位領(lǐng)導(dǎo)干部把公款當(dāng)“私錢”，用公款送禮吃喝，甚至收受賄賂，致使財政資金遭受損失。部分財務(wù)經(jīng)辦人員也利用職務(wù)便利，虛報冒領(lǐng)，騙取部門經(jīng)費(fèi)。

2.內(nèi)部管理領(lǐng)域漏洞—高校財務(wù)內(nèi)部管理混亂，存在腐敗隱患。高校財務(wù)部門雖然在科學(xué)調(diào)配和籌集資金、通過預(yù)算編制與執(zhí)行控制資金的使用流向、資源的合理配置、提高資金使用效益等方面做出了較有成效的努力，但管理上仍存在不完善的地方，使財務(wù)管理廉政風(fēng)險系數(shù)仍持高不下，徇私舞弊等違紀(jì)違規(guī)行為仍有發(fā)生。例如：在收入管理上，有的高校管理缺位，導(dǎo)致許多收費(fèi)項(xiàng)目在財務(wù)體外循環(huán)，應(yīng)繳財政收入被截留、私分、挪用的現(xiàn)象頻發(fā)，使其成為腐敗的多發(fā)區(qū)；在支出管理上，財務(wù)相關(guān)人員對原始憑證審核流于形式，導(dǎo)致亂支濫用、鋪張浪費(fèi)、揮霍國家資產(chǎn)的現(xiàn)象發(fā)生，給不法分子貪污套取財政資金提供了“通道”。另外，財務(wù)管理基本制度及相關(guān)配套制度的發(fā)展滯后于學(xué)校改革發(fā)展的需要，也為權(quán)力尋租者提供了活動空間，成為誘發(fā)廉政風(fēng)險的重要因素。

3.監(jiān)督機(jī)制領(lǐng)域漏洞—財務(wù)管理監(jiān)督合力不足，監(jiān)督職能流于形式。當(dāng)前，高校財務(wù)管理監(jiān)督形式多樣，但大部分高校財務(wù)管理廉政風(fēng)險的監(jiān)督工作機(jī)制還是比較單一，主要依靠紀(jì)檢監(jiān)察部門。紀(jì)檢監(jiān)察干部是監(jiān)督的主要力量，但面臨人手少，監(jiān)督任務(wù)重的困難；高校紀(jì)委委員作為監(jiān)督的輔助力量，監(jiān)督作用發(fā)揮不明顯；有些高校未建立二級單位紀(jì)檢員隊(duì)伍，或是雖然建設(shè)了，但監(jiān)督職能發(fā)揮流于形式。同時，黨外監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督等各方力量雖然存在，但未能建立起相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的監(jiān)督工作合力機(jī)制。

高校財務(wù)管理廉政風(fēng)險防控機(jī)制構(gòu)建的新思考

新形勢下，高校應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思路，精準(zhǔn)聚焦，全力解決原有財務(wù)管理工作的漏洞，構(gòu)建新的風(fēng)險防控機(jī)制，有效預(yù)防和控制權(quán)力運(yùn)行過程產(chǎn)生的財務(wù)廉政風(fēng)險，維護(hù)資金安全，提高資金使用效益，保證高校各項(xiàng)事業(yè)健康有序運(yùn)行。

1.抓好宣傳教育，形成財務(wù)管理廉政風(fēng)險長期教育機(jī)制。財務(wù)管理廉政風(fēng)險防控是一項(xiàng)自我發(fā)現(xiàn)、自我防控、自我糾錯的工作機(jī)制，高校各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大教職員工從思想上認(rèn)同，是順利開展風(fēng)險防控工作的前提。

一是要明確財務(wù)管理廉政風(fēng)險教育的主體。重點(diǎn)抓中層領(lǐng)導(dǎo)干部、財務(wù)崗位科級干部及工作人員的廉政風(fēng)險教育，形成一層抓一層，層層抓落實(shí)的逐級分工教育機(jī)制。二是要發(fā)揮廉政風(fēng)險點(diǎn)查找的教育作用。讓財務(wù)“一支筆”、財務(wù)崗位工作人員掌握風(fēng)險管理、廉政風(fēng)險防控等基本理論，對廉政風(fēng)險防控有更直觀的理解，根據(jù)自身崗位職責(zé)逐條對應(yīng)查找所在崗位的廉政風(fēng)險點(diǎn)，做到邊學(xué)、邊查、邊改。三是要利用微博、微信、網(wǎng)站等行之有效的形式。加強(qiáng)風(fēng)險教育內(nèi)容與時機(jī)的針對性，實(shí)現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險教育零距離。

2.優(yōu)化調(diào)整財務(wù)廉政風(fēng)險點(diǎn)，形成廉政風(fēng)險防控動態(tài)管理機(jī)制。一是排查財務(wù)管理廉政風(fēng)險點(diǎn)。可由高校的紀(jì)檢監(jiān)察、審計部門牽頭，根據(jù)二級單位部門職責(zé)、財務(wù)崗位職責(zé)和工作流程，通過“自己找、師生幫、領(lǐng)導(dǎo)提、集體定”，查找各方面風(fēng)險點(diǎn)，形成廉政風(fēng)險點(diǎn)查找表。二是建立高校財務(wù)管理廉政風(fēng)險清單。高校紀(jì)檢監(jiān)察、審計人員在分類梳理高校財務(wù)風(fēng)險點(diǎn)的基礎(chǔ)上，邀請會計、審計方面專家運(yùn)用統(tǒng)計分析方法提煉風(fēng)險點(diǎn)特征，再結(jié)合高校實(shí)際，依據(jù)財務(wù)管理權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在邏輯，歸納出高校財務(wù)管理廉政風(fēng)險清單。三是實(shí)行財務(wù)風(fēng)險管理動態(tài)調(diào)整機(jī)制。各單位根據(jù)崗位變動和崗位職責(zé)調(diào)整，及時對與崗位相應(yīng)的負(fù)責(zé)人、風(fēng)險點(diǎn)和防范措施、監(jiān)督措施進(jìn)行調(diào)整報送，從而配合學(xué)校風(fēng)險防控管理調(diào)整工作，實(shí)現(xiàn)財務(wù)管理廉政風(fēng)險動態(tài)管控。

3.完善高校財務(wù)管理制度，形成以風(fēng)險為導(dǎo)向的內(nèi)控機(jī)制。財務(wù)管理廉政風(fēng)險防控重在防和控。因此，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)成為財務(wù)管理廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。我們可以著重建立和完善以下三項(xiàng)財務(wù)內(nèi)控制度。

一是完善預(yù)算控制制度。明確預(yù)算項(xiàng)目，建立預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范預(yù)算編制、審定、下達(dá)和執(zhí)行程序，對于預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的差異應(yīng)進(jìn)行分析，查明其發(fā)生原因，采取改進(jìn)措施。對具體執(zhí)行預(yù)算的學(xué)院、處室，應(yīng)實(shí)行權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的考核和激勵機(jī)制，由審計部門監(jiān)督執(zhí)行，從而保證預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和預(yù)算控制的效果。二是完善不相容職務(wù)分離制度。按照內(nèi)部牽制原則合理設(shè)置崗位，明確其職責(zé)權(quán)限，形成部門與部門、員工與員工、崗位與崗位之間的相互驗(yàn)證、相互制衡的機(jī)制，確保單獨(dú)的一個人或一個崗位對任何一項(xiàng)或多項(xiàng)業(yè)務(wù)活動無完全的處理權(quán)。三是建立授權(quán)批準(zhǔn)控制制度。要求單位明確規(guī)定會計及相關(guān)工作的授權(quán)審批范圍、程序、權(quán)限和責(zé)任等內(nèi)容，單位內(nèi)部各級管理層必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任，經(jīng)辦人員也必須在授權(quán)范圍內(nèi)辦理業(yè)務(wù)。在具體操作中，如對重大籌資行為、投資決策、基建工程項(xiàng)目等非常規(guī)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)也要設(shè)計授權(quán)批準(zhǔn)程序。同時，建立檢查考核制度，及時反饋授權(quán)后的特定經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)處理情況。

4.運(yùn)用多方力量參與監(jiān)督，形成財務(wù)管理的多層次、全方位監(jiān)督機(jī)制。高校相關(guān)部門可聯(lián)合探索建立包括專家監(jiān)督、審計監(jiān)督、民主監(jiān)督和信息公開等多層次、全方位的監(jiān)督機(jī)制。

一是專家監(jiān)督機(jī)制。第一，專家教授直接參與監(jiān)督。發(fā)揮專家教授在參與學(xué)校的基建、財務(wù)、采購等財務(wù)監(jiān)督管理工作的特殊重要作用，增強(qiáng)監(jiān)督工作的科學(xué)性和權(quán)威性。第二，發(fā)揮專業(yè)委員會的作用。通過擴(kuò)大預(yù)算管理、招投標(biāo)與采購、審計等各類專家委員會對學(xué)校監(jiān)督管理的廣度和深度，避免或減少行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的不合理干預(yù)。各類專業(yè)委員會在各自相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理活動中發(fā)揮自身監(jiān)督作用的同時，又相互合作、相互監(jiān)督。二是內(nèi)部審計機(jī)制。充分發(fā)揮內(nèi)部審計對財務(wù)管理內(nèi)部控制制度的審查與評價作用。一方面，建立預(yù)防財務(wù)風(fēng)險的審計機(jī)制，采取相應(yīng)的風(fēng)險防控預(yù)警措施，從源頭上控制財務(wù)風(fēng)險。另一方面，提升內(nèi)審工作的前瞻性。將事后的財務(wù)收支審計為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐允轮?、事前的管理審計、效益審計為主，加?qiáng)事中檢查和事前控制。例如：在干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方面，逐步實(shí)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與任期工作目標(biāo)考核相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)由賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計模式向風(fēng)險基礎(chǔ)審計模式過渡。三是民主監(jiān)督機(jī)制。充分挖掘和整合各種監(jiān)督資源，發(fā)揮工會教代會、民主黨派及社會公眾的監(jiān)督作用，提高監(jiān)督水平和監(jiān)督效率。重視教師和學(xué)生參與學(xué)校管理和建設(shè)的意見和建議；調(diào)動民主黨派和無黨派人士參與學(xué)校監(jiān)督管理的積極性，推進(jìn)學(xué)校民主政治建設(shè)；重視和鼓勵新聞媒體開展輿論監(jiān)督，收集信息并以此作為學(xué)校專項(xiàng)紀(jì)檢監(jiān)察審計的突破點(diǎn)。四是信息公開機(jī)制。推進(jìn)財務(wù)信息公開向二級單位學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子和有財務(wù)處理權(quán)的崗位層面的延伸，實(shí)現(xiàn)財務(wù)管理“陽光化”。探索二級單位財務(wù)信息公開新節(jié)點(diǎn)、新方式，從預(yù)算編制批復(fù)開始就進(jìn)行信息公開，在教職工代表大會上公開年度各項(xiàng)開支、各項(xiàng)收入，接受師生員工的質(zhì)詢和監(jiān)督。學(xué)校則設(shè)計統(tǒng)一的財務(wù)公開格式化表格，包括統(tǒng)一公開時間、公開地點(diǎn)，公開內(nèi)容細(xì)化，以避免模糊信息和漏報瞞報，實(shí)行有效監(jiān)督，強(qiáng)化財務(wù)風(fēng)險防控，爭取在解決財務(wù)管理突出問題、控制財務(wù)重點(diǎn)環(huán)節(jié)風(fēng)險等方面有新突破。

本文系中央財經(jīng)大學(xué)黨建和思想政治工作理論研究課題“高校重點(diǎn)領(lǐng)域廉政風(fēng)險防控機(jī)制研究—以財務(wù)管理和科研管理領(lǐng)域?yàn)槔保?xiàng)目編號：DJW16005）

參考文獻(xiàn)：

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[2]福州市紀(jì)委監(jiān)察局課題組.新時期廉政風(fēng)險防控管理機(jī)制的能動構(gòu)建[J].黨風(fēng)廉政研究，2011（3）：21.

[3]陳劍.高校財務(wù)廉政風(fēng)險防范路徑研究[J].財會月刊，2013（4）：118-119.

（作者單位：楊雯，中央財經(jīng)大學(xué)紀(jì)委監(jiān)察處；郭楓，中央財經(jīng)大學(xué)國際合作處）

[責(zé)任編輯：陳 栓]