基于糧食安全的耕地保護(hù)補(bǔ)償研究

劉利花??楊永福??李全新

摘要：耕地是糧食安全的重要保障，保護(hù)已有的耕地，平衡好耕地與其他行業(yè)發(fā)展對土地需求之間的矛盾，激發(fā)地方政府、農(nóng)戶與農(nóng)村集體耕地保護(hù)的積極性，是目前亟需解決的問題。以湖南省作為研究區(qū)域，測算出湖南省耕地盈余、耕地赤字的市域均為7個。耕地赤字的市域?qū)⒏乇Ｗo(hù)的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給了耕地盈余市域，需要對耕地盈余市域支付補(bǔ)償。采用機(jī)會成本法，測算出地方政府耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為7.1萬元/ 公頃。其中，耕地赤字最嚴(yán)重的為長沙市，耕地標(biāo)準(zhǔn)面積赤字量為108.56×103公頃，需要支付的補(bǔ)償額度為77.08億元。耕地盈余最大的為常德市，耕地標(biāo)準(zhǔn)面積盈余量為162.72×103公頃，需要接受的補(bǔ)償額度為115.53億元。以耕地資源價(jià)值分類為基礎(chǔ)，采用當(dāng)量因子法、替代法等方法，測算出湖南省耕地資源的生態(tài)價(jià)值、社會價(jià)值分別為19.18萬元/公頃和107.51萬元/公頃，并引入政府支付能力指數(shù)和區(qū)域社會發(fā)展階段系數(shù)進(jìn)行動態(tài)修正，以該值為依據(jù)，測算出湖南省農(nóng)戶和農(nóng)村集體耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為28.87萬元/公頃。以期為地方政府制定切實(shí)可行的耕地保護(hù)補(bǔ)償政策提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐。

關(guān)鍵詞：糧食安全；耕地保護(hù)；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號：F301.21文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0030-09

收稿日期：20160522DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.05

基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（14YJA630033）；中國博士后科學(xué)基金項(xiàng)目（2016M600704）；中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目（523-1）

作者簡介：劉利花（1981 -），女，中山大學(xué)廣東決策科學(xué)研究院助理研究員，博士，主要研究方向?yàn)槿丝?、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。

*通訊作者

引言

糧食安全是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。十八大以來，黨中央始終把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了新時期國家糧食安全的新戰(zhàn)略，“飯碗論”“底線論”“紅線論”等觀點(diǎn)形成了一系列具有重要意義的糧食安全理論與實(shí)踐創(chuàng)新。而耕地是維護(hù)國家糧食安全和生態(tài)安全的重要保障，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的雙重推進(jìn)，耕地面積不斷減少，建設(shè)用地侵占了大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。根據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)資料，1997-2008年，全國的耕地面積從130 039.2×103公頃減少至121 715.9×103公頃，絕對數(shù)減少8 323.3×103公頃，下降6.4%。由于沒有建立完善的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，雖然國家實(shí)施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，但并未從根本上遏制耕地日趨減少的態(tài)勢。其中核心問題便是耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定尚不明確。

目前，耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定多依據(jù)耕地資源的價(jià)值、耕地保護(hù)的機(jī)會成本和投入成本、耕地發(fā)展權(quán)價(jià)格、耕地保護(hù)的外部效益等方面[17]。其中，耕地資源綜合價(jià)值作為實(shí)施耕地保護(hù)與補(bǔ)償決策的前提，具有很強(qiáng)的說服力[810]。根據(jù)眾多學(xué)者的研究，耕地資源價(jià)值分為經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會價(jià)值[1113]。但由于所采用方法的不同，導(dǎo)致對同一地區(qū)耕地資源的價(jià)值測算結(jié)果差異較大，如賀錫平等測算出全國耕地資源價(jià)值為2.34萬億元[14]，而周建春測算的該值為139.6萬億元[15]，后者是前者的59.66倍。

因此，建立科學(xué)合理的耕地資源價(jià)值測算方法體系十分重要，通過結(jié)合所研究地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，測算的結(jié)果將更貼近客觀現(xiàn)實(shí)，從而使制定的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有實(shí)踐可操作性。地方政府財(cái)政收入來源主要是稅收和土地出讓金，其保護(hù)耕地的機(jī)會成本損失等于將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地出讓的純收益。農(nóng)戶保護(hù)耕地用于糧食生產(chǎn)，不僅使他們失去了出去務(wù)工的收入，也失去了將耕地用于種植其他收入更高的經(jīng)濟(jì)作物的機(jī)會。由于我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要基于產(chǎn)品數(shù)量目標(biāo)，而且是普惠性，沒有體現(xiàn)區(qū)域差異性，僅從經(jīng)濟(jì)利益的角度確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)償額度，仍采用傳統(tǒng)GDP核算方式核算農(nóng)業(yè)利益和價(jià)值。因此，僅僅依靠生產(chǎn)者出售糧食的單一經(jīng)濟(jì)收益和國家較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，難以調(diào)動農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性。

本文基于糧食安全目標(biāo)，以湖南省為例，依據(jù)機(jī)會成本損失測算地方政府耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于農(nóng)戶已經(jīng)獲得了耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，依據(jù)動態(tài)調(diào)整后的耕地資源的生態(tài)價(jià)值和社會價(jià)值作為農(nóng)戶和農(nóng)村集體耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，希望利用有效的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段提高地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，為出臺相關(guān)政策提供思路，促使耕地保護(hù)的補(bǔ)償真正進(jìn)入可操作階段。

二、實(shí)證分析

（一）湖南省各市域耕地面積標(biāo)準(zhǔn)化折算系數(shù)

根據(jù)公式（2）、（3）、（4），可計(jì)算得出湖南地區(qū)各市域耕地面積標(biāo)準(zhǔn)化折算系數(shù)（見表2），該系數(shù)最大的為湘潭市，為1.37，耕地標(biāo)準(zhǔn)面積糧食單產(chǎn)為9 968.99 千克/公頃。該系數(shù)最小的為湘西州，為0.58，耕地標(biāo)準(zhǔn)面積糧食單產(chǎn)僅為4 244.39 千克/公頃。

（二）湖南省各市域耕地赤字/盈余量測算

2014年湖南省糧食總產(chǎn)量為3 001.26×104噸，按照糧食自給率100%，結(jié)合湖南省常住人口數(shù)，可得出湖南省人均糧食消費(fèi)量為445.47千克/人。根據(jù)公式（1）、（5）、（6）、（7）、（8），首先測算出湖南省各市域的糧食需求量，進(jìn)而測算出湖南省各市域耕地赤字/盈余量，確定耕地保護(hù)的支付補(bǔ)償?shù)貐^(qū)與接收補(bǔ)償?shù)貐^(qū)。在湖南省14個市域中，耕地盈余、耕地赤字的市域均為7個（見表3）。耕地赤字的市域?qū)⒏乇Ｗo(hù)的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給了耕地盈余市域，需要對耕地赤字市域支付補(bǔ)償。其中，耕地赤字最嚴(yán)重的為長沙市，耕地標(biāo)準(zhǔn)面積赤字量為108.56×103公頃，需要支付的補(bǔ)償額度為77.08億元，其次為懷化市。耕地盈余最大的為常德市，耕地標(biāo)準(zhǔn)面積盈余量為162.72×103公頃，需要接受的補(bǔ)償額度為115.53億元，其次為永州市。

（三）湖南省耕地盈余市域耕地保護(hù)的地方政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1.土地出讓平均純收益（P1）。土地出讓金是政府出讓土地使用權(quán)的所有權(quán)收益。財(cái)政部、國土資源部印發(fā)的《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》（財(cái)綜[2004]49號）以縣、縣級市、區(qū)為單位，將土地出讓平均純收益標(biāo)準(zhǔn)分為15個等級。

其中，湖南省各區(qū)、縣土地出讓平均純收益集中在第四、第六至第十四等級。通過加權(quán)平均計(jì)算，可得出2004年湖南省各區(qū)、縣土地出讓平均純收益標(biāo)準(zhǔn)為36.11萬元/公頃。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，2004年至今，各年土地出讓凈收益占土地出讓總價(jià)款的比例比較穩(wěn)定。由此可假設(shè)各年土地出讓凈收益占土地出讓價(jià)格的比例相等，則2014年湖南省土地出讓平均純收益計(jì)算公式如下：

2014年湖南省綜合地價(jià)指數(shù)/2004年湖南省綜合地價(jià)指數(shù)=2014年湖南省土地出讓平均純收益/2004年湖南省土地出讓平均純收益（18）

式（18）中，地價(jià)指數(shù)=報(bào)告期地價(jià)/基期地價(jià)×100%，地價(jià)指數(shù)是反映地價(jià)波動情況和評定合理地價(jià)的重要指標(biāo)。

由于缺乏2004年和2014年湖南省綜合地價(jià)指數(shù)的數(shù)據(jù)資料，以全國的綜合地價(jià)指數(shù)代替，并根據(jù)當(dāng)年湖南省人均GDP與全國人均GDP的比值進(jìn)行修正，使計(jì)算結(jié)果更接近客觀實(shí)際。根據(jù)中國城市地價(jià)監(jiān)測網(wǎng)顯示，2004年和2014年全國綜合地價(jià)指數(shù)分別為124和234，2004年和2014年湖南省人均GDP與全國人均GDP的比值分別為0.74和0.86，則修正后的2004年和2014年湖南省綜合地價(jià)指數(shù)分別為92和201，將其代入公式（18）可得出：2014年湖南省土地出讓平均純收益為P1=78.89萬元/公頃。

2.土地使用權(quán)出讓契稅（P2）。耕地主要分布在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），其建設(shè)用地價(jià)格水平更接近于建制鎮(zhèn)。根據(jù)已有研究和中國的地價(jià)分布情況，包括建制鎮(zhèn)在內(nèi)的城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)交錯帶平均地價(jià)水平約為城市水平的1/9[15]。由于缺乏湖南省各地類綜合地價(jià)的數(shù)據(jù)，本研究仍以全國的綜合地價(jià)數(shù)據(jù)代替，并根據(jù)2014年湖南省人均GDP與全國人均GDP的比值進(jìn)行修正。根據(jù)國土資源部《2014年第四季度各地類地價(jià)動態(tài)監(jiān)測價(jià)格》可知，全國各地類綜合地價(jià)為1 470元/平方米，修正后的各地類綜合地價(jià)為1 264元/平方米。由《契稅暫行條例》可知：土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的成交價(jià)格為契稅的計(jì)稅依據(jù)，稅率為3%，則土地使用權(quán)出讓契稅為P2=（1 264/9×3%）×104=4.2（萬元/公頃）。根據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》（財(cái)政部令第49號）可知，湖南省耕地占用稅平均稅額為25元/平方米，則耕地占用稅稅額為P3=25萬元/公頃。

將P1、P2、P3代入公式（9），可計(jì)算出建設(shè)用地使用權(quán)年收益α為14.2萬元/公頃，可進(jìn)一步得出湖南省耕地盈余市域耕地保護(hù)的地方政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為7.1萬元/公頃。

（四）對湖南省農(nóng)戶及農(nóng)村集體耕地保護(hù)的補(bǔ)償

1.湖南省耕地資源生態(tài)價(jià)值測算。根據(jù)公式（16）、（17），計(jì)算出湖南省耕地資源生態(tài)價(jià)值。首先計(jì)算出Ea，2014年湖南省主要農(nóng)作物產(chǎn)出情況如表4所示。湖南省的稻谷品種主要為早秈稻、中秈稻、晚秈稻，出售價(jià)格分別為2.63元/千克、2.65元/千克和2.68元/千克，則湖南省稻谷的出售價(jià)格按照三者的均值來計(jì)算，為2.65元/千克。最終得出Ea=2 104.78元/公頃，Ji為1.73，進(jìn)一步得出2014年湖南省耕地資源生態(tài)價(jià)值為19.18萬元/公頃。

2.湖南省耕地資源社會價(jià)值測算。根據(jù)表1公式，首先計(jì)算出湖南省耕地資源的社會穩(wěn)定價(jià)值VW。由上文可知，耕地占用稅P3=25萬元/公頃。根據(jù)《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策等問題的通知》（財(cái)綜[2006]48號），按照加權(quán)平均法，可知湖南省新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)Z1為26.46萬元/公頃。根據(jù)湖南省人民政府辦公廳《湖南省耕地開墾費(fèi)征收使用管理辦法》（湘政辦發(fā)[2010]47號）可知，湖南省耕地開墾費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)分為4個區(qū)域等級，分別為1.6萬元/畝、1.4萬元/畝、1.2萬元/畝、1萬元/畝，并將水澆地的征收標(biāo)準(zhǔn)歸入旱地，按照加權(quán)平均法，可求得湖南省耕地開墾費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)為1.21萬/畝，即Z2=18.15萬元/公頃。將以上數(shù)據(jù)代入表1公式，可得出湖南省占取耕地收取的費(fèi)用Z為69.61萬元/公頃。根據(jù)《2015年湖南省投資歷史遺留和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾項(xiàng)目資金明細(xì)表》，可知湖南省土地復(fù)墾建設(shè)規(guī)模為7 542.05畝，復(fù)墾資金為3 985.71萬元，即災(zāi)毀耕地復(fù)墾費(fèi)C1=7.93萬元/公頃。根據(jù)湖南省發(fā)改委、湖南省財(cái)政廳2014年12月20日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》可知：對一般性生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，水土保持費(fèi)按照征占用土地面積每平方米1.5元一次性計(jì)征，即C2=1.5萬元/公頃。則湖南省保護(hù)耕地支出的費(fèi)用C=9.43萬元/公頃，進(jìn)一步可得出湖南省耕地資源的社會穩(wěn)定價(jià)值為VW=79.04萬元/公頃。

3.計(jì)算湖南省耕地資源的社會保障價(jià)值 VB。根據(jù)湖南省2014年政府信息公開情況專欄可知，2014年湖南省農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)k為204元/月。鄉(xiāng)村戶籍人口為3 653萬人，耕地面積為4 153.2×103 公頃，即s=0.11 公頃/人。根據(jù)《湖南省人民政府關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見》（湘政發(fā)〔2014〕24號）的要求，2014年湖南省已經(jīng)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。根據(jù)《湖南省2014年預(yù)算執(zhí)行情況與2015年預(yù)算草案的報(bào)告》可知，2014年，湖南省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為4 398萬人，社會保險(xiǎn)基金支出1 120.4億元，則人均養(yǎng)老保險(xiǎn)支出為2 547.52元/人，即E1=E2=2 547.52元/人。則湖南省耕地資源的養(yǎng)老保障價(jià)值Y=17.65萬元/公頃。采用任綱核算的人均農(nóng)民年培訓(xùn)費(fèi)用為1 262 元/年[22]，結(jié)合2014 年財(cái)政部公布的20 年期國債利率：t=4.77%，可計(jì)算得出湖南省耕地資源的就業(yè)保障價(jià)值L=10.82萬元/公頃。進(jìn)一步可得出湖南省耕地資源的社會保障價(jià)值VB=28.47萬元/公頃。則湖南省耕地資源的社會價(jià)值V2i=107.51萬元/公頃。根據(jù)公式（11），可計(jì)算得出湖南省農(nóng)民和農(nóng)村集體耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為28.87萬元/公頃，即1.92萬元/畝。

三、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

1.本研究從糧食安全的角度，采用機(jī)會成本法，測算了地方政府耕地保護(hù)的機(jī)會成本，確立了地方政府耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。采用當(dāng)量因子法、替代法等方法，測算了耕地資源的生態(tài)價(jià)值和社會價(jià)值，并引入政府支付能力指數(shù)和區(qū)域社會發(fā)展階段系數(shù)進(jìn)行動態(tài)修正，使計(jì)算結(jié)果更接近客觀實(shí)際，以此結(jié)果為依據(jù)，確立了農(nóng)戶和農(nóng)村集體耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。該思路與方法具有較強(qiáng)的可操作性，為構(gòu)建和完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、出臺相關(guān)政策提供了科學(xué)依據(jù)。

2.以湖南省作為研究區(qū)域，測算出湖南省耕地盈余、耕地赤字的市域均為7個。耕地赤字的市域?qū)⒏乇Ｗo(hù)的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給了耕地盈余市域，需要對耕地盈余市域支付補(bǔ)償。地方政府耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為7.1萬元/公頃。其中，耕地赤字最嚴(yán)重的為長沙市，耕地標(biāo)準(zhǔn)面積赤字量為108.56×103公頃，需要支付的補(bǔ)償額度為77.08億元，其次為懷化市。耕地盈余最大的為常德市，耕地標(biāo)準(zhǔn)面積盈余量為162.72×103公頃，需要接受的補(bǔ)償額度為115.53億元，其次為永州市。

3. 以耕地資源價(jià)值分類為基礎(chǔ)，測算出湖南省耕地資源的生態(tài)價(jià)值、社會價(jià)值分別為19.18萬元/公頃、107.51萬元/公頃，后者是前者的5.61倍，說明耕地資源在社會保障與穩(wěn)定方面具有極其重要的地位，兩者之和為126.69 萬元/公頃，結(jié)合2014年湖南省的耕地面積4 153.22×103公頃，可知2014年湖南省耕地資源的生態(tài)價(jià)值和社會價(jià)值為5 261.71億元，是當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的19.45%。以該值為依據(jù)，測算出湖南省農(nóng)戶和農(nóng)村集體耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為28.87萬元/公頃，即1.92萬元/畝。

（二）討論

1.耕地是中國具有戰(zhàn)略性的稀缺資源，如何對耕地保護(hù)主體進(jìn)行補(bǔ)償，提高耕地保護(hù)主體的收益，激發(fā)地方政府、農(nóng)戶與農(nóng)村集體耕地保護(hù)的積極性，抑制其將耕地非農(nóng)化的沖動，具有重要的意義。因此，需要在糧食主產(chǎn)區(qū)、耕地保護(hù)集中區(qū)進(jìn)行耕地保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和研究。耕地資源的價(jià)值評估較為復(fù)雜，涉及到經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境等諸多問題，在以后的研究中，需要進(jìn)一步建立動態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)化評估指標(biāo)體系，為耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定提供技術(shù)支撐。在現(xiàn)有的研究中，將耕地保護(hù)分為耕地?cái)?shù)量保護(hù)和耕地質(zhì)量保護(hù)，

耕地質(zhì)量保護(hù)是建立在對其數(shù)量保護(hù)的基礎(chǔ)之上。本文是從糧食安全的角度，研究耕地?cái)?shù)量的保護(hù)。在未來的研究中，可以結(jié)合地區(qū)耕地質(zhì)量的保護(hù)、種植方式的合理化等因素，探討如何更好地進(jìn)行耕地全要素保護(hù)。

2.建立專門的耕地保護(hù)補(bǔ)償基金委，設(shè)立專項(xiàng)基金，負(fù)責(zé)收繳和管理耕地保護(hù)補(bǔ)償資金。將耕地保護(hù)補(bǔ)償資金納入各級政府財(cái)政預(yù)算，保障補(bǔ)償資金來源的長期穩(wěn)定。建立耕地保護(hù)契約式管理機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，逐級簽訂耕地保護(hù)合同。省財(cái)政統(tǒng)一調(diào)控耕地赤字市域上繳的補(bǔ)償資金，按照地方政府耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在耕地盈余市域之間合理分配，形成對耕地赤字地區(qū)與耕地盈余地區(qū)的雙重激勵。并按照農(nóng)戶和農(nóng)村集體耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將補(bǔ)償資金劃撥到保護(hù)耕地的農(nóng)戶和農(nóng)村集體賬戶中。

參考文獻(xiàn)：

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