農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

摘要：自改革開放以來，隨著宅基地不斷擴張的同時，大量的宅基地閑置，部分地方開始出現(xiàn)“空心村”，大量農(nóng)村人口前往城鎮(zhèn)打工、生活，在占用城鎮(zhèn)用地的同時又保留了農(nóng)村宅基地，形成了我國特有的“兩棲占地”現(xiàn)象。因此，構(gòu)建以效率、價值為基礎(chǔ)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度成為時代發(fā)展的迫切要求。對加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。

關(guān)鍵詞：宅基地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

一、我國農(nóng)村現(xiàn)行宅基地使用權(quán)法律制度的變遷

宅基地是中國特有的一個法律概念，國家第一次正式確認(rèn)和使用宅基地概念是在1962年9月27日，中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》。

宅基地，通常是指農(nóng)村村民個人取得合法手續(xù)以修建住宅的集體土地。包括主要建筑物和附屬建筑以及房屋周圍為獨家使用的院落用地。

我國現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)法律制度主要經(jīng)歷了四個階段。

（一）宅基地私有階段

宅基地私有階段主要存在于1949～1962年之間。1950年中央人民政府頒布的《中華人民共和國土地改革法》在全國大部分范圍內(nèi)，國家將依法沒收或征收得來的土地分給無地或者少地的農(nóng)民，建立了農(nóng)民私人所有的土地制度。

（二）宅基地使用權(quán)確立階段

1962年中共中央下發(fā)了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱人民公社六十條）。1963年，中共中央補發(fā)了《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》。草案和補充通知明確規(guī)定人民公社公社中的基本核算單位。生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。自此，農(nóng)村的宅基地所有權(quán)屬于集體所有。

（三）宅基地使用權(quán)嚴(yán)格管理階段

20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)逐漸建立和完善，同時隨著改革開放的進行，農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)濟收入和生活水平有了明顯的提高，農(nóng)村出現(xiàn)建房熱。1981年和1982年，國務(wù)院先后制定和頒布了《關(guān)于制止農(nóng)村建房占耕地的緊急通知》和《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，加強對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理和限制。

（四）宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)階段

從1986年開始，國家開始了對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革。1986年，《土地管理法》的頒布和國家土地管理局的成立，開始了對這一改革的探索?！段餀?quán)法》對宅基地使用權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、登記、滅失制度作出了規(guī)定。

二、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度暴露出的問題

我國現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度，因其和我國宅基地使用權(quán)現(xiàn)狀不相協(xié)調(diào)，導(dǎo)致宅基地利用問題嚴(yán)重。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）宅基地隱形市場禁而不止，國家無力監(jiān)督宅基地的私自交易

在城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于城鄉(xiāng)交流廣泛，城鄉(xiāng)土地供求結(jié)構(gòu)、價格不同，農(nóng)村土地隱形市場發(fā)達，房屋和宅基地出租出售的現(xiàn)象十分普遍。

（二）宅基地使用權(quán)退出機制不健全，缺乏可操作性

現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度下，對于收回的范圍、收回的標(biāo)準(zhǔn)、收回的程序、有無相應(yīng)的補償?shù)葐栴}既缺乏具體規(guī)定，又不具有可操作性。同時，強行收回宅基地又可能會引發(fā)群體性事件，造成農(nóng)村的社會不穩(wěn)定，因此在現(xiàn)行的背景和制度下，農(nóng)村經(jīng)濟組織很難收回宅基地。

（三）宅基地總量逐年擴大，不利于耕地的保護

現(xiàn)行宅基地分配體制中，宅基地的來源途徑比較單一，主要是通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。人口增長是既定事實，而且宅基地分配是法定制度，故需向集體新增人口分配宅基地。但是宅基地退出機制的不完善，導(dǎo)致宅基地的來源只能是通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，且宅基地面積不斷增加，這就在一定程度上減少了耕地面積，不利于耕地的保護。

（四）兩棲占地問題逐漸嚴(yán)重

兩棲占地是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動過程中，在城鎮(zhèn)由于正常的城市活動占用了城市的建設(shè)用地，在鄉(xiāng)村又不能退出農(nóng)村宅基地，形成雙重占地。

（五）宅基地閑置問題突出，空心村十分普遍

在農(nóng)村地區(qū)，宅基地私有觀念盛行。村民因為繼承或分戶，很容易就可以獲得兩處或兩處以上的宅基地，形成“一戶多宅”。由于村莊規(guī)劃無序，村內(nèi)配套設(shè)施的不健全，村落蔓延，導(dǎo)致村落中心很多房屋開始閑置，形成空心村。

三、相關(guān)制度借鑒

（一）香港丁屋政策的設(shè)立和演變

二戰(zhàn)后，港府將新界鄉(xiāng)村的土地分為農(nóng)地和屋地，農(nóng)地只能用于耕種，屋地可減住宅。新界鄉(xiāng)村居民興建住宅，只需要向政府繳納一筆小數(shù)目的地價。

對大陸農(nóng)村住房制度的借鑒：正式制度要與非正式制度相結(jié)合，規(guī)范宅基地申請資格；承認(rèn)宅基地及其住房的繼承權(quán)；保持宅基地取得制度的公平與保障性，慎重對待宅基地有償使用問題；進一步完善宅基地申請和房屋建造規(guī)范，其實保障農(nóng)民的合法權(quán)益和住宅安全，建立符合國情民情的農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)制度。

（二）美國農(nóng)村住宅的管理

美國采取的管理農(nóng)村住宅用地發(fā)展的具體措施主要有：規(guī)定農(nóng)地地塊的最小面積、購買發(fā)展權(quán)、轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)、分區(qū)疊加和保護小地塊等，這些措施在一定程度上從不同角度起到了保護農(nóng)地的作用。②

借鑒：加強規(guī)劃管理，明確房屋建造規(guī)范；用基礎(chǔ)設(shè)施和住房貸款引導(dǎo)農(nóng)村住宅建設(shè)；用經(jīng)濟手段保護耕地。

（三）韓國的“新村運動”與土地管理

韓國的“新村運用”的主要內(nèi)容包括：農(nóng)村環(huán)境改造，美化鄉(xiāng)村環(huán)境；進行土地整理和土地利用規(guī)劃；開發(fā)區(qū)域特產(chǎn)品，開展“一村一品”運動；建設(shè)弄粗公共設(shè)施等等。韓國農(nóng)村過去均為自然村，雖然土地空間多，但道路又窄又彎，不便使用機械，給生活和生產(chǎn)帶來很多不便。因此，從1977年開始進行了農(nóng)村聚落結(jié)構(gòu)的重新布局和改善事業(yè)。③

借鑒：韓國是土地私有制國家，但是國家對住宅建設(shè)進行全面、綜合管理，同時國家開展的村莊改造建設(shè)，尊重農(nóng)民自主性，尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，國家提供補貼貸款。

四、完善我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

（一）健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)機制

當(dāng)前農(nóng)村宅基地屬于集體所有，農(nóng)民只享有特定的使用權(quán)，并且這種使用權(quán)只是一種特定的福利性待遇，不能自由對外流轉(zhuǎn)。而且，宅基地的管理比較混亂，沒有完成對宅基地使用權(quán)的登記造冊工作，宅基地使用證并沒有發(fā)放到戶。因此要做好宅基地的確權(quán)登記，明確宅基地權(quán)屬，明晰主體資格身份，這樣才能建立起以后宅基地交易的合法權(quán)屬基礎(chǔ)。

（二）完善宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

根據(jù)實際情況制定相關(guān)的法律法規(guī)，對流轉(zhuǎn)的條件，方法，流轉(zhuǎn)的范圍，流轉(zhuǎn)的期限，是否有償?shù)葐栴}進行具體的規(guī)定。在法律的規(guī)范和制約下，可以改變現(xiàn)行流轉(zhuǎn)無序的狀態(tài)，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有法可依，有章可循。

（三）建立規(guī)范有序的宅基地使用權(quán)市場體系

農(nóng)村宅基地市場目前還是很混亂的，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，通過市場機制，自由形成合理的價格體系；并根據(jù)效率優(yōu)先、兼顧公平的原則對宅基地的流轉(zhuǎn)就行監(jiān)管和宏觀調(diào)控，建立起公開公平健康有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場，促使宅基地流轉(zhuǎn)制度化、規(guī)范化、法律化。

（四）建立并完善農(nóng)村的社會保障體系

一直以來農(nóng)村居民的保障一直是自我保障，國家長期缺位，因此當(dāng)農(nóng)民的耕地宅基地被征收征用以后，因為征收補償?shù)牟缓侠恚鞯睾蟮氖I(yè)安置不健全，致使許多村民生活無依。因此，建立并完善農(nóng)村社會保障體系有利于實現(xiàn)全社會的公平正義，保障農(nóng)民的基本生存，有利于農(nóng)村的穩(wěn)定。

注釋：

陳順增.農(nóng)村宅基地管理手冊.第1版.北京：中國勞動出版社，1993：1.

②郭文華.美國如何抑制農(nóng)村住過快增長.河南國土資源，2006，6.

③劉黎明.韓國的土地利用規(guī)劃體系和農(nóng)村綜合開發(fā)規(guī)劃.經(jīng)濟地理，2004，3.

作者簡介：劉大培，男，河南夏邑人，1991年10月，新疆大學(xué)法律碩士研究生。