中歐多層氣候合作探析?

【內(nèi)容提要】 英國脫歐及更為宏大的逆全球化浪潮表明，再國家化正獲得新的動力，歐盟研究似應(yīng)更加關(guān)注其成員國甚至地方政府的能動性。在歐盟多層治理體系中，成員國始終發(fā)揮著決定性作用，而歐盟超國家機構(gòu)與成員國地方政府的直接聯(lián)系又使得后者在歐盟治理中的作用提升。對中歐合作而言，歐盟多層治理體系可能導致雙方在治理目標、治理能力及治理機制上的嚴重非對稱性，進而為合作設(shè)置諸多無形障礙。這在中歐氣候合作中體現(xiàn)得相當明顯，并在2009年丹麥哥本哈根舉辦的聯(lián)合國氣候變化大會上集中爆發(fā)出來。為應(yīng)對歐盟多層結(jié)構(gòu)與中國單一制國家結(jié)構(gòu)在雙方氣候合作中造成的問題，應(yīng)該探索一種以多層對多層的中歐氣候合作關(guān)系。中國與歐盟目前在氣候合作領(lǐng)域已初步具備多層次合作框架，這些合作分別在中國與歐盟超國家機構(gòu)、成員國和社會主體三個層面展開。展望未來，中歐雙方應(yīng)推動具有相似特征的城市建立中歐城市氣候伙伴關(guān)系，維持長期穩(wěn)定合作，破解彼此間氣候合作的非對稱性難題。

【關(guān)鍵詞】 中歐合作 氣候變化 多層治理 地方政府 城市氣候伙伴關(guān)系

【作者簡介】 康曉，北京外國語大學國際關(guān)系學院副教授

【中圖分類號】 P467/D815

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2017）01-0090-19

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201701006

英國公投決定退出歐盟和蘇格蘭威脅退出英國以及更大范圍的全球性逆全球化浪潮很大程度上證明，一股“再國家化”浪潮正在席卷全球；主權(quán)國家乃至更小的地方政府的能動性應(yīng)該成為未來國際關(guān)系研究的重點，歐盟研究也不例外。目前，關(guān)于歐盟多層治理的研究多集中在歐盟內(nèi)部。但歐盟本質(zhì)上是一個國家聯(lián)合體，不具有主權(quán)國家屬性，尤其在國際合作領(lǐng)域；在成員國中，法國、德國等大國及其能力較強的地方政府在歐盟對外決策中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因此，應(yīng)該同時關(guān)注歐盟內(nèi)部多層治理體系在國際合作中如何運行及其面臨的問題。有鑒于此，作為促進雙方四大伙伴關(guān)系 建設(shè)的重要領(lǐng)域之一，中歐氣候合作不能只從歐盟層面考察，必須深入歐盟與成員國的互動關(guān)系中，并繼續(xù)向下延伸，將地方政府和社會主體納入研究框架。中國是一個單一制國家，盡管內(nèi)部存在發(fā)達、發(fā)展中和欠發(fā)達地區(qū)的不平衡性，但在國際合作中是以一個整體的發(fā)展中國家身份參與。相比之下，歐盟則是一個在發(fā)展程度上由現(xiàn)代、后現(xiàn)代以及部分發(fā)展中國家組成的國家聯(lián)合體，但其在氣候政策領(lǐng)域則主要反映了積極減排成員國和社會主體的訴求。這導致作為單一國家行為體的中國與歐盟多層行為體氣候合作之間的非對稱性，并由此產(chǎn)生了在治理目標、能力和機制上的嚴重摩擦。要縮小甚至消除這種非對稱性，中歐雙方應(yīng)當大力推進多層氣候合作，特別是從地方政府合作層面探索應(yīng)對這種非對稱性的途徑。

一、中歐氣候合作困境與非對稱性分析

在2009年哥本哈根氣候大會上，歐盟就減排的量化指標和談判機制問題持續(xù)向中國施壓。 會后，時任英國氣候變化大臣米利班德（Edward Miliband）更是指責中國阻礙了大會達成在2050年前將全球溫室氣體減排50%的目標。 需要指出的是，中歐在哥本哈根氣候大會上的矛盾只是雙方氣候合作總體矛盾的集中反映，其根源在于表面上宏大、全面、精巧，實際上卻復雜、脆弱，且具有非對稱性的中歐多層氣候合作架構(gòu)，而這種合作架構(gòu)根本上是由歐盟的多層治理結(jié)構(gòu)所形成的。

多層治理是歐洲一體化實踐中主權(quán)國家行為體與非國家行為體在決策權(quán)博弈過程中形成的制度結(jié)果，本質(zhì)上是現(xiàn)代國家治理體系在國際層面的延伸。歐盟作為當今世界一體化程度最高的區(qū)域性國際組織，已經(jīng)形成諸多超國家機構(gòu)，這與各成員國中央政府、地方政府和社會行為體形成了至少三個層次的多層治理結(jié)構(gòu)。馬克斯（Gary Marks）和胡格（Liesbet Hooghe）等學者認為，多層治理不同于國家中心的治理結(jié)構(gòu)，而是在超國家機構(gòu)、政府間機構(gòu)、民族國家的中央政府、地方政府和各種非政府組織在多個層次上形成了相互依賴、功能互補及能力重疊的獨特決策機制。其具有以下幾個特點：第一，決策能力被不同層次的行為體分享，而非被主權(quán)國家壟斷；第二，集體決策使單個國家在很大程度上喪失了對決策權(quán)的控制；第三，多層治理在政治領(lǐng)域是相互聯(lián)系的，而非嵌套的。 這一結(jié)構(gòu)是歐盟在一體化的同一性與各成員國多樣性之間的平衡，目的是在獲得一體化收益的同時，利用各種治理手段應(yīng)對一體化過程中出現(xiàn)的新問題和新挑戰(zhàn)。這些問題和挑戰(zhàn)不是傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治方式可以解決的，必須在政府和社會行為體間建立一種協(xié)商機制，平等聽取各方意見，特別是使某些領(lǐng)域具有專業(yè)知識和能力的行為體參與到治理過程中。

比如在歐盟氣候治理過程中，技術(shù)專家始終是氣候變化治理的權(quán)威來源。在歐盟氣候決策機制中，“國際環(huán)境問題工作組—氣候變化小組”（Working Party on International Environment Issues， Climate Change， WPIEI-CC）就扮演了這樣的角色，這個由成員國氣候官員與專家組成的機構(gòu)在歐盟對外氣候決策中起到基礎(chǔ)性的作用，并表現(xiàn)出一定的政治性。首先，成員國環(huán)境部長們將WPIEI-CC作為協(xié)調(diào)成員國利益的預熱平臺，避免直接在部長理事會上的正面沖突。其次，WPIEI-CC本質(zhì)上是一個在歐盟內(nèi)部凝聚氣候政策共識的機構(gòu)，參與其中的官員和專家都具有使歐盟成為國際氣候談判領(lǐng)導者的共同意愿，因此是歐盟共同氣候政策制定的主要推動者。 WPIEI-CC的意見最終將交由歐盟環(huán)境部長理事會進行決策，這一機制起到連接成員國與超國家機構(gòu)的作用，將成員國利益訴求反映到歐盟理事會的決策中。根據(jù)自由政府間主義理論，歐盟決策基于成員國的國家偏好，它是成員國內(nèi)部各利益集團博弈的結(jié)果，具有確定性和動態(tài)性， 即利益集團通過國家平臺間接影響歐盟決策。穆拉弗切克（Andrew Moravcsik）認為，這一過程中單邊選擇能力、建立替代聯(lián)盟能力、議程聯(lián)系能力更強的國家將更可能影響歐盟決策方向。 因此，歐盟對外氣候政策首先是成員國內(nèi)部各利益集團在成員國政府層面的利益整合，然后由WPIEI-CC反映到歐盟層面，實現(xiàn)各成員國利益的第二次整合。但歐盟層面的最終決策是由在氣候問題上較為積極且影響決策力量較強的國家主導。

具體來看，歐盟成員國關(guān)于氣候問題的態(tài)度基本可分成三類：第一類包括丹麥、荷蘭、德國、芬蘭和瑞典等，這些國家都倡導積極的環(huán)保政策，國內(nèi)綠黨和環(huán)保利益集團強大，并且經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上已經(jīng)具備向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的良好基礎(chǔ)；第二類包括愛爾蘭、比利時、西班牙、葡萄牙、意大利和希臘，這些國家在氣候政策的制定上較為被動，國內(nèi)缺少應(yīng)對氣候變化的能源和環(huán)境立法，大多被動接受歐盟層面的相關(guān)政策和立法；第三類國家以法國為代表，對以核能等新能源應(yīng)對氣候變化表現(xiàn)積極，但本質(zhì)上屬于現(xiàn)代國家，相對于接近后現(xiàn)代發(fā)展水平的北歐等國在低碳轉(zhuǎn)型的態(tài)度和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)上都顯得遜色，因此居于上述兩類國家之間。 可見，法國、德國是應(yīng)對氣候變化較為積極的成員國。同時，按照穆拉弗切克影響歐盟決策能力的單邊選擇、建立替代聯(lián)盟、議程聯(lián)系三個變量，這兩國由于人口、經(jīng)濟總量位居歐盟前兩位，所以不依賴聯(lián)盟單邊行動的能力、建立符合自身偏好的替代聯(lián)盟的能力和聯(lián)系其他議程討價還價的能力都較強，因此也是影響歐盟決策能力較強的成員國，這使得歐盟最終的氣候政策更容易反映這兩國的偏好。

除成員國層面以外，歐盟多層氣候治理機制還直接將綠黨、環(huán)境利益集團等非國家行為體的利益訴求直接納入歐盟決策程序的參考中。比如，1989年綠黨所做的歐盟晴雨表調(diào)查在議會中得到前所未有的支持，并成為第四大黨。長期以來，歐盟還特別注重引導利益集團和非政府環(huán)境組織參與氣候治理。比如，歐洲環(huán)境局、世界自然基金、交通與環(huán)境、國際鳥類保護組織、綠色和平組織、歐洲地球之友、歐洲氣候網(wǎng)絡(luò)等影響力較大的環(huán)境組織，常常通過倡議、聚焦公眾注意力、游說與抗議等方式培育并傳播生態(tài)價值與規(guī)范，逐步成為地方民眾實現(xiàn)環(huán)境治理的一股黏合劑。 同時，歐盟內(nèi)部多樣化的環(huán)境組織還可以通過參與專家委員會的方式直接影響歐盟決策。 在這一治理結(jié)構(gòu)下，丹麥、荷蘭、芬蘭和瑞典等北歐國家雖然人口和經(jīng)濟總量在歐盟成員國中并不靠前，但由于綠黨和環(huán)境組織勢力強大，同樣可以直接影響歐盟氣候政策的制定。最后，歐盟層面的氣候政策必然主要反映這些要求積極應(yīng)對氣候變化，同時又能夠且愿意承擔應(yīng)對成本的國家的偏好，表現(xiàn)在國際氣候談判領(lǐng)域就是過于超前的減排目標。

中國與歐盟多層氣候合作的非對稱性，表現(xiàn)在中國參與國際合作時是作為一個單一制國家的整體參與，而且仍然是發(fā)展中國家，能源結(jié)構(gòu)中煤炭占據(jù)絕對優(yōu)勢。而歐盟是一個多層治理結(jié)構(gòu)，決策的主導權(quán)主要依賴成員國博弈。因此歐盟內(nèi)部雖然也有發(fā)展中成員國，但作為一個整體，其氣候政策卻更多代表了經(jīng)濟水平接近或者已經(jīng)進入后現(xiàn)代階段的成員國利益，這些國家無論是能源結(jié)構(gòu)、消費習慣，還是低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的條件都遠遠優(yōu)于中國。從能源結(jié)構(gòu)看，2014年，歐盟積極應(yīng)對氣候變化的主要成員國的煤炭消費量占世界消費量的比重都低于2%，而中國則占到50.6%。從目標看，根據(jù)《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》和《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014—2020）》，中國應(yīng)對氣候變化的目標是到2020年可再生能源占能源消費總量比重為15%， 單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%，非化石能源占一次能源消費的比重達到15%左右。 而歐盟制定的2020年應(yīng)對氣候變化目標是可再生能源占能源消費總量比重達到20%，單位GDP能效提升20%，溫室氣體在1990年基礎(chǔ)上減排20%。在此背景下，歐盟積極應(yīng)對氣候變化主要成員國的可再生能源占比在20%上下浮動，除荷蘭外其他國家都高于中國（見表1）。在2014年《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中，中國公布的2030年應(yīng)對目標是在2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰，并計劃到2030年非化石能源占一次能源消費的比重提高到20%左右。 而2015年歐盟制定的2030年目標是溫室氣體排放量要在1990年基礎(chǔ)上減少40%，可再生能源占總能源消費的比重達到27%。 可見，無論是碳減排目標，還是可再生能源目標，中國都遠低于歐盟，更低于歐盟積極應(yīng)對氣候變化的主要成員國。

盡管如此，中國仍為實現(xiàn)能源體系轉(zhuǎn)型付出了不小代價。例如，在中國整體經(jīng)濟增長減速的背景下，以煤炭產(chǎn)業(yè)為主的山西省經(jīng)濟增速連續(xù)兩年處于全國各省區(qū)市的最后幾位。2015年，山西省五大煤炭集團負債率達到81.79%，全省煤炭行業(yè)虧損94.25億元。與煤炭緊密相關(guān)的焦炭、冶金、電力工業(yè)增速明顯回落，進而導致山西省工業(yè)經(jīng)濟增長疲軟，2015年規(guī)模以上工業(yè)增加值下降2.8%。 由此可見，中國由于后發(fā)國家的性質(zhì)，需要在短期內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟總量的快速擴大，必須保持較高增長速度，因而以煤炭為代表的廉價能源就占據(jù)了能源消費結(jié)構(gòu)的主體。這一客觀條件決定的發(fā)展方式長期存在，一方面帶來了煤炭生產(chǎn)大省的短期富裕，但另一方面也導致中國對煤炭產(chǎn)業(yè)的高度路徑依賴。山西目前的經(jīng)濟狀況正是中國經(jīng)濟在向低碳經(jīng)濟艱難轉(zhuǎn)型過程中的一個縮影。一方面，中國從整體上需要盡快跨越中等收入陷阱，這就必須保持一定的增長速度。但另一方面，低碳化的過程又必須淘汰高污染和高排放的落后產(chǎn)能，這又必然降低某些行業(yè)和省份的經(jīng)濟增速。更重要的是，培育一個新產(chǎn)業(yè)的難度遠遠大于維持一個舊產(chǎn)業(yè)的難度。后者在人才、需求、市場主體的培育等各個方面都需要一個漫長過程。如果在此過程中無法保持淘汰落后產(chǎn)業(yè)與保持必要增速之間的平衡，那么中國有可能陷入新老產(chǎn)業(yè)更替青黃不接的困境。

表1 歐盟積極應(yīng)對氣候變化主要成員國與中國能源結(jié)構(gòu)比較

行為體 煤炭消費占世界比重（2014年） 可再生能源占總能源比例的目標（2020年）

丹麥 0.1% 30%

芬蘭 0.1% 38%

法國 0.2% 23%

德國 2.0% 18%

荷蘭 0.2% 14%

瑞典 0.1% 50%

中國 50.6% 15%

資料來源：《BP世界能源統(tǒng)計年鑒》，2015年6月，http：//www.bp.com/ content/dam/bp-country/zhcn/Publications/2015SR/Statistical%20Review%20of%20World%20Energy%202015%20CN%20Final%2020150617.pdf， 第32-33頁；European Commission， “EU Climate Action， National Action Plans，” http：//ec.europa.eu/energy/node/71。

山西在能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和保持經(jīng)濟增速方面的兩難困境，進一步反映出中歐雙方在減排目標和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整目標上的差異，也是中歐多層氣候合作非對稱性的寫照。如果不能有效應(yīng)對這種非對稱性，哥本哈根氣候大會上的嚴重分歧還會出現(xiàn)在未來的中歐氣候合作中。比如，在2015年6月中歐領(lǐng)導人峰會上達成的《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》中，再次強調(diào)了中國和歐盟及其成員國各自在減排方面的自主貢獻，以及這些貢獻對全球低碳和綠色發(fā)展的重要意義。 這實際上是對雙方根據(jù)自身情況獨立設(shè)置減排目標的共識，體現(xiàn)了中歐對各自發(fā)展主權(quán)的尊重，將減排目標和政策的制定權(quán)交還給減排主體，避免了國際機制強制性為其設(shè)定目標的模式，因此將從根本上激發(fā)中國和歐盟進一步減排的動力。但也是在這次會議上，歐盟仍然不滿足對于中國來說已經(jīng)非常高的減排目標，還希望中國進一步提高目標。歐盟委員會主席容克就明確表示，“我們的減排目標是比1990年減少40%，我非常歡迎中國能夠?qū)ν瑯拥哪繕顺袚鹭熑?。?從根本上看，這是在用歐盟內(nèi)部已經(jīng)進入后現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展水平的成員國標準來要求中國這樣一個正在高速現(xiàn)代化的發(fā)展中國家。

二、中歐多層氣候合作的進展

中歐應(yīng)對氣候變化的目標和能力的非對稱性，根本上源于中歐制度的非對稱性，即歐盟以多層結(jié)構(gòu)與中國的單層結(jié)構(gòu)合作。因此，中國應(yīng)促進中歐氣候變化合作向多層次合作方向發(fā)展，特別是將氣候合作的主體充分向下延伸，提升地方政府在中歐氣候合作中的地位。需要指出的是，這一多層次合作已經(jīng)具備了相當扎實的現(xiàn)實基礎(chǔ)，中歐氣候合作早已超越了中國與歐盟的單一層次合作。具體而言，中歐多層氣候合作主要在中國與歐盟、中國與歐盟成員國及雙方社會層面三個層次展開。

第一，中國與歐盟氣候合作。這一層面的氣候合作主要體現(xiàn)在幾份重要的雙邊文件中。2005年的《中歐氣候變化聯(lián)合宣言》確立了中國與歐盟氣候伙伴關(guān)系，標志著氣候變化成為中歐關(guān)系的重要內(nèi)容，“雙方合作也逐漸突破單向援助，演變?yōu)榄h(huán)境、能源、低碳經(jīng)濟等多領(lǐng)域的雙向合作”。 因此，該宣言可以被認為是中國與歐盟氣候合作的正式開端。2010年的《中歐氣候變化對話與合作聯(lián)合聲明》建立了中歐氣候變化部長級對話以推進務(wù)實合作并交流意見， 意味著中國與歐盟氣候合作進入機制化階段，為合作提供了制度保障。2013年的《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》是中歐面向未來戰(zhàn)略合作規(guī)劃的重要文件，其中在“氣候變化與環(huán)境保護”部分指出，中歐要“合作建立綠色低碳發(fā)展的戰(zhàn)略政策框架，以積極應(yīng)對全球氣候變化，改善環(huán)境質(zhì)量和促進綠色產(chǎn)業(yè)合作。通過開展中歐碳排放交易能力建設(shè)合作項目，推動中國碳排放交易市場建設(shè)，運用市場機制應(yīng)對氣候變化”。 可見，中國與歐盟氣候伙伴關(guān)系經(jīng)過近十年的發(fā)展，氣候變化議題已被納入中歐長期關(guān)系的戰(zhàn)略規(guī)劃之中，成為雙方戰(zhàn)略層面合作的重要內(nèi)容。2015年正值中歐建立氣候伙伴關(guān)系十周年，雙方又發(fā)表了《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》，這既是對雙方十年氣候合作的總結(jié)，也是面向未來氣候合作的新規(guī)劃。聲明中不僅提出要提升氣候變化在中歐關(guān)系中的地位，而且在保持傳統(tǒng)合作內(nèi)容的基礎(chǔ)上，增加了建立低碳城市伙伴關(guān)系，并在二十國集團（G20）、經(jīng)濟大國能源與氣候論壇、《蒙特利爾議定書》、國際民航組織、國際海事組織等相關(guān)機制方面協(xié)調(diào)氣候立場，加強雙方國內(nèi)氣候政策協(xié)調(diào)等新內(nèi)容， 由此使得中國與歐盟層面的氣候合作內(nèi)容更加充實。

總體來看，中國與歐盟層面的氣候合作開始較早，在發(fā)展過程中建立了比較完善的制度框架，合作領(lǐng)域也不斷拓展，這得益于雙方在冷戰(zhàn)后建立的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。但在多層治理結(jié)構(gòu)下，推進中國與歐盟的氣候治理合作，最終還必須依靠歐盟成員國。

第二，中國與歐盟主要成員國的氣候合作。在中歐氣候合作框架下，中國與法國、德國兩個歐盟主要成員國也開展了積極的雙邊氣候合作?？傮w來看，雖然已建立起中法、中德雙邊氣候合作機制，但是在合作初期，由于氣候與能源體系轉(zhuǎn)型特別是發(fā)展方式轉(zhuǎn)型等重大戰(zhàn)略議題是相分離的，氣候合作只是環(huán)境合作的一部分，尚未上升到雙邊合作的戰(zhàn)略層面。以2015年聯(lián)合國巴黎氣候大會為標志，氣候合作在中國與法、德的雙邊關(guān)系中的地位大幅提升。中國與法、德先后發(fā)表最高級別的氣候變化聯(lián)合聲明或宣言，就推動巴黎氣候大會取得成果并最終落實表達了堅定的政治決心。由此，氣候合作已經(jīng)進入中國與法、德雙邊關(guān)系的戰(zhàn)略層面。

具體來看，中法在2007年建立氣候伙伴關(guān)系。2010年11月，《中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會和法蘭西共和國生態(tài)、能源、可持續(xù)發(fā)展和海洋部關(guān)于加強應(yīng)對氣候變化合作的協(xié)議》（以下簡稱“協(xié)議”）簽署，中法應(yīng)對氣候變化雙邊磋商機制正式啟動。《協(xié)議》規(guī)定雙方建立雙邊磋商機制，協(xié)調(diào)國內(nèi)相關(guān)部門就兩國國內(nèi)政策措施和氣候變化國際談判事宜進行溝通，確定在減緩和適應(yīng)氣候變化、加強應(yīng)對氣候變化能力和市場機制建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域開展的雙邊合作項目與活動等事宜。 這是中法氣候合作機制化的開始，但兩國真正將氣候合作提升到戰(zhàn)略高度還是在2015年巴黎氣候大會之后。因為這次事關(guān)后《京都議定書》時代全球減排機制的大會在法國召開，法國希望借此提升其在氣候變化全球治理中的地位，十分重視達成協(xié)議并得以落實。為此，2015年11月，奧朗德總統(tǒng)訪華時與習近平主席聯(lián)合發(fā)表了《中法元首氣候變化聯(lián)合聲明》，說明氣候合作在中法關(guān)系中的地位已上升到兩國元首級別。該聲明特別指出，“中法雙方強調(diào)《巴黎協(xié)定》必須發(fā)出全世界向綠色低碳、氣候適應(yīng)型和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型的明確信號。” 這體現(xiàn)出兩國對氣候變化《巴黎協(xié)定》具有非常高的期望，希望中法兩國在世界經(jīng)濟低碳轉(zhuǎn)型中處于引領(lǐng)者地位。另外，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點來看，法國是傳統(tǒng)核電大國，中國則是新興的核電大國，因此兩國未來可以在核電等新能源領(lǐng)域開展合作。

中德在1981年就簽訂了首個可再生能源合作協(xié)定——《中華人民共和國國家科學技術(shù)委員會和德意志聯(lián)邦共和國研究技術(shù)部關(guān)于利用再生能源供應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的太陽能示范項目的議定書》。 此后，可再生能源合作一直是中德科技和能源合作的重要內(nèi)容，但雙方始終沒有從整體上明確氣候合作在雙邊關(guān)系中的地位。2014年，兩國總理在第三輪中德磋商后共同發(fā)表《中德合作行動綱要：共塑創(chuàng)新》，全面提出了中德合作的戰(zhàn)略框架和具體內(nèi)容。在“環(huán)境與氣候”一節(jié)，雙方表示將在政治層面深化氣候合作，特別是確保2015年巴黎氣候大會達成一系列公約下適用所有締約方的法律文件，并強調(diào)了排放貿(mào)易試點、建筑、交通等領(lǐng)域的合作重點。 正如文件定位于“行動綱要”和“共塑創(chuàng)新”，該文件從戰(zhàn)略高度和長遠角度勾勒了中德未來合作的具體領(lǐng)域和行動方案。其中專門談到氣候合作議題，說明兩國已經(jīng)從戰(zhàn)略層面意識到該議題對于兩國整體關(guān)系的重要作用，是兩國以務(wù)實合作鞏固和加強全方位戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一。比如，中德都是制造業(yè)大國和貿(mào)易大國，在如何使傳統(tǒng)制造業(yè)實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型方面具有共同利益。其中，汽車產(chǎn)業(yè)在兩國經(jīng)濟發(fā)展中都具有支柱地位，而汽車尾氣排放又是全球溫室氣體排放的重要來源，如何成功實現(xiàn)該產(chǎn)業(yè)向低碳化方向轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為中德氣候合作的重點領(lǐng)域。

中國與法德兩國中央政府的氣候合作要在中國與歐盟氣候合作的整體框架下進行，在此基礎(chǔ)上體現(xiàn)法德兩國各自的產(chǎn)業(yè)特點和政策優(yōu)勢。在英國公投脫離歐盟的背景下，中國與法國和德國的氣候合作將成為中歐氣候合作的重要支撐。

第三，中歐社會層面的氣候合作。首先，雙方企業(yè)間為應(yīng)對氣候變化開展的低碳市場、貿(mào)易、投資和技術(shù)研發(fā)合作。例如，2015年11月，在法國總統(tǒng)奧朗德對中國進行國事訪問之際，在北京舉辦了中法氣候與綠色經(jīng)濟論壇，兩國眾多知名企業(yè)代表圍繞資金供應(yīng)、專業(yè)技術(shù)和科技創(chuàng)新等問題與應(yīng)對全球氣候變化的關(guān)系展開了充分交流。 以低碳經(jīng)濟應(yīng)對氣候變化的創(chuàng)新之處就在于，改變將環(huán)境與發(fā)展對立起來的傳統(tǒng)模式，而通過培育一種全新的低碳生產(chǎn)和生活方式實現(xiàn)低排放與高增長的結(jié)合。這里的關(guān)鍵就是企業(yè)如何能夠開發(fā)出適應(yīng)這種生產(chǎn)和生活方式的產(chǎn)品，真正成為環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的紐帶。因此，本次論壇的目的就是充分調(diào)動中法企業(yè)界人士，從市場角度將應(yīng)對氣候變化的環(huán)境效益和經(jīng)濟效益緊密結(jié)合起來，開拓兩國合作的新領(lǐng)域。

其次，科研和教育合作。例如，2009年11月，德國科隆大學、于利希研究中心、國際歐亞科學院中國科學中心、中科院大氣物理研究所、北京師范大學和北京大學簽署氣候變化與能源合作研究協(xié)議，意在促進雙方在氣候變化與能源研究領(lǐng)域最新發(fā)展態(tài)勢的交流，推動德國環(huán)境及能源先進技術(shù)在中國的轉(zhuǎn)化及應(yīng)用。另外，由中國氣象局國家氣候中心蘇布達副研究員與德國慕尼黑工業(yè)大學迪斯（Disse）教授共同牽頭，來自中德10所院校的60余位學者參與的創(chuàng)新團隊，共同研究氣候變化、土地利用和管理模式對水資源和水環(huán)境的影響，共同建設(shè)氣候變化適應(yīng)性策略研究合作平臺。 低碳經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)是技術(shù)創(chuàng)新，大學和科研機構(gòu)作為知識和技術(shù)生產(chǎn)的主體機構(gòu)責無旁貸。歐盟成員國在低碳技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展領(lǐng)先全球，中國大學和科研機構(gòu)的整體實力近年來也迅速上升，雙方圍繞應(yīng)對氣候變化的科研合作是中歐社會層面氣候合作的技術(shù)支撐。只有在技術(shù)創(chuàng)新這一源頭有所突破，中歐雙方才可能在產(chǎn)品、政策等其他領(lǐng)域開展更加富有成果的氣候合作。2012年10月，聯(lián)合歐盟成員國多所大學和科研機構(gòu)成立的中歐清潔與可再生能源學院在中國武漢的華中科技大學成立，形成了中國與歐盟通過科技合作應(yīng)對氣候變化的重要平臺。這種大學和科研機構(gòu)圍繞低碳技術(shù)開展的科技合作不僅開拓了中歐氣候合作的新領(lǐng)域，而且充實了中歐人文交流和文明伙伴關(guān)系的內(nèi)容。

總體來看，中歐氣候合作遠不止在中國與歐盟之間展開，而是形成了中國與歐盟超國家機構(gòu)、成員國和社會主體三個層次疊加的多層氣候合作架構(gòu)。其中，中國與歐盟層面的氣候合作主要發(fā)揮搭建框架、觀念引領(lǐng)和機制建設(shè)的作用，希望通過最高領(lǐng)導人的政治意愿著力推進氣候合作，特別注重在全球氣候談判中的立場協(xié)調(diào)，并促進雙邊氣候合作與全球氣候談判的良性互動。中國與歐盟成員國特別是與法、德兩國的氣候合作則兼顧了全球和雙邊層面，既表達了雙方致力于推進全球氣候談判達成有效協(xié)議的政治決心，又設(shè)置了雙邊合作的具體內(nèi)容，這是落實中國與歐盟氣候合作目標的具體層次。同時，中國與歐盟成員國氣候合作逐漸向下延伸，地方政府與社會層面的互動正日益活躍，這也是實現(xiàn)中國與歐盟成員國氣候合作目標的基礎(chǔ)?？梢?，中國與歐盟氣候合作的目標是多層次的，最終實現(xiàn)需要成員國政府與社會行為體的合作。2015年《巴黎協(xié)定》簽訂后，中國與歐盟上述三個層次行為體的合作也在密集展開。

需要指出的是，《巴黎協(xié)定》的成功并不能完全彌合自2009年以來中歐在氣候變化治理方面的分歧。盡管自2009年以來中歐氣候合作關(guān)系有所修復，但其背后深層制度根源仍然存在，這為中歐氣候合作的深化埋下了隱患。因此，需要在既有基礎(chǔ)上進一步深化中歐多層次氣候合作關(guān)系，特別是以更加公平、合理的方式，在中歐眾多城市之間建立氣候伙伴關(guān)系，大力挖掘地方政府在中歐多層氣候合作中的潛力，推動中歐氣候合作的深入與全面發(fā)展。

三、地方政府與中歐多層氣候合作的潛力

地方政府包括一國內(nèi)部的省、自治區(qū)、州和城市等行政單位，本文將重點討論城市在中歐氣候合作中的作用。地方政府特別是城市在中歐多層氣候合作中的潛力主要體現(xiàn)在兩個方面：一是城市外交對國家總體外交的補充作用；二是城市對于全球氣候治理的重要性。

從對外關(guān)系角度看，城市氣候合作基于城市外交的理論邏輯。作為一種特殊的外交形態(tài)，“城市外交是在中央政府的授權(quán)和指導下，某一具有合法身份和代表能力的城市當局及其附屬機構(gòu)，為執(zhí)行一國對外政策和謀求城市安全、繁榮和價值等利益，與其他國家的官方和非官方機構(gòu)圍繞非主權(quán)事務(wù)所開展的制度化的溝通活動?！?可見，城市外交的首要問題是城市在一國憲法規(guī)定的國家制度下獲得對外交往的行為能力。一般而言，聯(lián)邦制國家的城市對外交往能力比單一制國家的城市更大，但這并不妨礙單一制國家的城市特別是國際化程度較高的城市承擔部分對外交往的職能。城市外交的目的是彌補中央政府外交的某些不足，并非取代中央外交。特別是在全球治理中，許多問題繞過中央政府直接跨越國界形成了全球問題網(wǎng)絡(luò)，這時就需要城市外交的有益補充。

氣候變化是典型的全球性問題，全球變暖導致的海平面上升問題直接威脅的對象就是沿海城市。這一方面需要各國中央政府通過聯(lián)合國等機制商談全球減排協(xié)議，但由于全球談判達成實質(zhì)性減排協(xié)議并真正落實耗時太長，所以需要各國城市之間直接合作應(yīng)對威脅，以提高氣候治理的效率?！霸凇豆s》機制下，‘自上而下的氣候談判模式難以協(xié)調(diào)各國的不同訴求，尤其是自哥本哈根會議后，主權(quán)國家之外的諸多行為體（如跨國城市網(wǎng)絡(luò)）提出了許多對未來可持續(xù)發(fā)展具有重大影響的行動倡議，在實踐向度上詮釋了全球氣候治理的實驗主義轉(zhuǎn)向。隨著全球氣候治理參與主體的多元化，以城市為代表的一些重要的次國家行為體，在全球氣候治理體系中逐漸活躍，地位也逐漸上升”。 這種中央政府合作與城市合作并行的雙層氣候治理模式的一大優(yōu)點是，可以考慮不同國家、不同城市發(fā)展的非對稱性，讓具有相同特點的城市建立合作關(guān)系，更有針對性地制定減緩和適應(yīng)氣候變化政策，避免發(fā)展中國家和發(fā)達國家因發(fā)展階段不同導致的利益分歧。

中歐氣候合作的非對稱性就是發(fā)展中國家與發(fā)達國家因不同發(fā)展階段產(chǎn)生分歧的典型例子，為此中國應(yīng)該以多層對多層，將與歐盟氣候合作的權(quán)力更多向下延伸到城市，依據(jù)不同城市在應(yīng)對氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟中的特色與歐盟成員國相應(yīng)城市開展合作，以此彌補中國中央政府與歐盟多層結(jié)構(gòu)氣候合作中的不足。

另一方面，2015年氣候變化《巴黎協(xié)定》進一步凸顯了城市在全球氣候治理中的重要性。《巴黎協(xié)定》的一個主要成就是形成了自下而上的減排模式，即各國自主確定和執(zhí)行國別減排方案，定期接受國際社會監(jiān)督。這改變了《京都議定書》以來各國被動接受國際社會減排目標的邏輯，是對各國國情的尊重。既然是自下而上，那么最基礎(chǔ)的參與主體就應(yīng)該是城市。因為城市特別是特大城市人口多、車輛多、建筑多，這構(gòu)成了全球溫室氣體的主要排放源，城鎮(zhèn)化破壞的森林又減少了碳匯。正如聯(lián)合國人居署發(fā)布的《城市與氣候變化：政策方向》顯示，盡管城市只占全球陸地面積的2%，卻貢獻了全球75%的溫室氣體排放。 如果不能有效應(yīng)對城市溫室氣體排放，全球減排目標將無法達成。

歐盟在此方面已經(jīng)領(lǐng)先于全球，在1992年里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議之前，多數(shù)歐洲城市就已經(jīng)成立或加入了氣候聯(lián)盟（Climate Alliance）、氣候保護城市（Cities for Climate Protection）、能源城市（Energy Cities）等跨國城市網(wǎng)絡(luò)。這三大網(wǎng)絡(luò)通過成員城市的自愿承諾和促進其合作來提高城市在適應(yīng)氣候變化方面的能力，并在國家、歐盟和國際三個層面代表了成員的共同利益。這些城市網(wǎng)絡(luò)在歐盟氣候治理方面的作用包括內(nèi)部治理、資金保障、成員合作、確定網(wǎng)絡(luò)內(nèi)成員的行為標準和目標，并對成員的突出行為給予認證。 這三大網(wǎng)絡(luò)除在歐盟內(nèi)部加強了城市間氣候合作外，也在全球?qū)用嫱ㄟ^定期會議分享各自的氣候治理經(jīng)驗，并通過與商界人士的密切合作，發(fā)現(xiàn)并挖掘應(yīng)對氣候變化的商機，從而實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟的雙重收益。

由此，中歐完全可以在一些特定城市間建立氣候合作渠道，一方面可以讓中國城市學習歐洲城市治理氣候變化的經(jīng)驗，同時在合作中進一步尋找兼顧氣候與發(fā)展的機遇。但這種合作的前提是，合作城市之間應(yīng)該在城市規(guī)模、城市功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面具有相似特點，這樣才能有效避免中歐氣候合作中因為發(fā)展階段不同帶來的非對稱性。目前中國與歐盟成員國間已經(jīng)開展了一些地方政府的氣候合作，比如由中國國家發(fā)改委應(yīng)對氣候變化司與德國國際合作機構(gòu)2012年開始實施的中德應(yīng)對氣候變化地方能力建設(shè)項目，旨在加強中國應(yīng)對氣候變化的地方能力建設(shè)，涉及中國的江西、湖北、吉林、陜西等省份。但目前這種合作形式局限于為中國地方政府的相關(guān)人員進行培訓，且不具有長期性，難以深入。將來可以考慮的方式是參考友好城市的合作方式，即在中歐城市之間建立城市氣候伙伴關(guān)系，搭建長期穩(wěn)定的合作平臺，以產(chǎn)業(yè)為依托，在這些城市之間形成氣候命運共同體，攜手推進發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟方面的低碳合作。中歐城市氣候伙伴關(guān)系建立的關(guān)鍵是根據(jù)不同類型的城市找準合作對象，目前主要有中心城市、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型城市和小規(guī)模低碳城市三種類型。

第一類氣候伙伴城市是中心城市，比如中國的北京、上海，歐盟的巴黎、柏林等。這類城市的特點是第三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中比重較高，有著較好的低碳經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)，但是都屬于功能集中的大都市區(qū)。北京、上海、巴黎和柏林都具有中心城市的功能特征，同時面臨人口密集、交通堵塞、排放嚴重的大城市問題，也具有進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，疏解城市功能的共同需要，因此可以相互借鑒。大都市借鑒低碳發(fā)展經(jīng)驗的重點，應(yīng)該是如何使密集的資源得到更高效、集中的利用。同時，避免因為過于龐大的城市規(guī)模導致中心和邊遠地區(qū)發(fā)展嚴重失衡，而是形成中心和邊遠地區(qū)緊密的功能互補關(guān)系，提高資源和能源的利用效率。例如，在薩科奇任巴黎市長期間，實施了以低碳為理念的大巴黎計劃，包括踐行“緊湊性”“均衡性”相互補充的規(guī)劃理念，使巴黎能夠更有效率的利用土地，避免擴張型發(fā)展。 這些行動正是當前北京、上海疏解城市功能值得借鑒的經(jīng)驗。

第二類氣候伙伴城市是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型城市，比如中國的沈陽、武漢、成都、重慶，德國的多特蒙德、埃森、杜伊斯堡、波鴻等魯爾區(qū)城市。這些城市的共同特征是鋼鐵、石油化工、汽車、能源等傳統(tǒng)重化工業(yè)占據(jù)城市經(jīng)濟的主要部分，也是各自國家工業(yè)化過程中的主要動力，但造成了較為嚴重的工業(yè)排放污染。伴隨第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些城市逐漸衰落，需要實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造，并大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。在此過程中，一方面要保持經(jīng)濟增長，另一方面要減少污染。這一過程最簡單快速的辦法是通過行政命令將高排放企業(yè)整體搬遷或關(guān)閉，比如首鋼因北京奧運會整體搬遷，北京周邊河北省內(nèi)的鋼鐵、化工等企業(yè)大規(guī)模關(guān)停并轉(zhuǎn)，再比如武漢鋼鐵集團被上海寶山鋼鐵集團兼并重組后淘汰一批落后產(chǎn)能。但這種方式帶來的直接問題是原有地區(qū)產(chǎn)業(yè)的空心化。武漢作為傳統(tǒng)工業(yè)基地在轉(zhuǎn)型過程中的優(yōu)勢之一，是同時具備光電子、信息、新能源、環(huán)保、生物醫(yī)藥等較好的新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，所以能夠在鋼鐵等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)效益下滑的同時實現(xiàn)經(jīng)濟較為平穩(wěn)的過渡，努力向低碳與增長平衡目標邁進。但是，被稱為“東方魯爾區(qū)”的沈陽等東北老工業(yè)基地卻在轉(zhuǎn)型中陷入發(fā)展困境，出現(xiàn)低增長和高排放并行的局面。

對此，德國魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型方面的經(jīng)驗值得借鑒，傳統(tǒng)轉(zhuǎn)型：首先，在解構(gòu)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的同時，注意從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中內(nèi)生出相互關(guān)聯(lián)的新興產(chǎn)業(yè)。比如煤鋼復合體中發(fā)展起來的水供應(yīng)與處理、環(huán)境保護、物流等部門，逐漸成為區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生動力。其次，在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)內(nèi)的各主體間構(gòu)建互動網(wǎng)絡(luò)，形成密集的產(chǎn)業(yè)鏈。其中關(guān)鍵是如何有效促進區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)政府與非政府主體間的協(xié)調(diào)與合作。最后，最為直接的手段是在空間上以工業(yè)園形式引導優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集。 總之，發(fā)揮區(qū)域間城市協(xié)調(diào)合作在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)城市轉(zhuǎn)型過程中的集成效應(yīng)，而非單個城市獨立轉(zhuǎn)型是魯爾區(qū)的基本經(jīng)驗，這是中國的沈陽、武漢、成都、重慶等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型城市可以借鑒的。

第三類氣候伙伴城市是小規(guī)模低碳城市，如中國的鎮(zhèn)江，荷蘭的阿姆斯特丹和丹麥的哥本哈根等。這些城市的特征是在中國和歐盟范圍內(nèi)屬于人口規(guī)模較小，城市功能不太集中的非中心城市，但其小而精，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成本較低，而且在發(fā)展低碳經(jīng)濟方面已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗。這類城市可以相互借鑒的主要經(jīng)驗，是如何充分利用較小的城市規(guī)模實現(xiàn)有效的低碳管理。例如，哥本哈根面積為97平方公里，人口只有67萬，卻是世界著名的低碳城市，它提出到2025年將碳排放降低到零。為此哥本哈根制定了系統(tǒng)的低碳發(fā)展目標，其中包括到2015年實現(xiàn)50%的自行車出行， 這對于中國這樣的自行車大國來說頗具借鑒意義。哥本哈根正是看到了自身小規(guī)模城市的特點，才能有效推廣自行車出行，試想在北京、上?；蛘邆惗?、巴黎這樣的大都市，主要依靠自行車出行還是不太現(xiàn)實的。再比如，在中國經(jīng)濟最發(fā)達的長江三角洲地區(qū)，一些小規(guī)模城市也在發(fā)展低碳經(jīng)濟方面積累了很多經(jīng)驗，如江蘇省鎮(zhèn)江市，市區(qū)面積1 082平方公里，人口271萬，在中國只能算是小規(guī)模城市，卻率先在全國提出到2020年達到碳排放峰值的目標，“并為此首創(chuàng)‘生態(tài)云城市碳排放核算與管理平臺，整合多部門數(shù)據(jù)資源，全面、直觀地掌握溫室氣體排放狀況。自2012年以來，鎮(zhèn)江全面實施了優(yōu)化空間布局等九大低碳行動，并細化為126項目標任務(wù)，累計關(guān)閉化工企業(yè)347家，淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)161家。一大批企業(yè)因‘減排倒逼而轉(zhuǎn)型升級，卻因此獲得長足發(fā)展，2014年鎮(zhèn)江實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3 252.4億元，比上年增長10.9%。聯(lián)合國城市與氣候變化特使布隆博格表示，鎮(zhèn)江是應(yīng)對氣候變化的先鋒城市，如果其他城市都能像鎮(zhèn)江一樣做出努力，‘那么我們的未來將會完全不同”。 正是因為鎮(zhèn)江在中國屬于較小規(guī)模的城市，所以才能對低碳發(fā)展的目標進行較為細化的管理，并嚴格執(zhí)行，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。由于城市規(guī)模、功能定位和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)類似，中國和歐盟的小規(guī)模城市可以在發(fā)展低碳經(jīng)濟的先行先試方面加強對話，借鑒雙方有益經(jīng)驗，成為雙方率先邁向低碳經(jīng)濟的先鋒城市。

結(jié) 束 語

盡管中歐已形成緊密的氣候伙伴關(guān)系，但雙方治理機制的重大非對稱性日益凸顯并對進一步合作形成阻礙。一方面，作為單一的國家行為體，中國以發(fā)展為首要任務(wù)，向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的成本較高，無法設(shè)置過于激進的減排目標。另一方面，歐盟對外氣候政策受到內(nèi)部要求積極減排成員國及其地方政府和社會主體影響，減排目標過于超前。由于治理機制的非對稱性，中歐氣候合作中的目標、能力差異較大，并在2009年哥本哈根氣候大會全面激化，至今仍然沒有完全彌合。這也是中歐氣候合作較早啟動且中歐戰(zhàn)略矛盾較小，但合作深度和成效均不如中美氣候合作的重要原因之一。中歐氣候合作需要克服由于歐盟多層治理結(jié)構(gòu)帶來的非對稱性問題，一種可能的途徑就是以多層對多層，將中歐氣候伙伴關(guān)系向下延伸，在中國和歐盟成員國之間尋找更具相似性的城市，這種相似性主要包括城市規(guī)模、發(fā)展水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等；在城市類型方面，比如中心城市、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型城市、小規(guī)模低碳城市等，并在這些相似城市間建立氣候伙伴關(guān)系。這可促進相關(guān)城市更容易在應(yīng)對氣候變化方面交流互鑒，避免由于發(fā)展水平不同而造成的非對稱性。需要強調(diào)的是，中歐多層氣候合作應(yīng)是雙向的，雙方都應(yīng)將權(quán)力向下延伸，釋放地方政府以及社會主體參與合作的能量，由此中歐氣候伙伴關(guān)系才能保有持續(xù)動力。

[收稿日期：2016-11-01]

[修回日期：2016-12-25]

[責任編輯：石晨霞]