爭論焦點和集團(tuán)重組?

【內(nèi)容提要】 聯(lián)合國大會第62/557號決定標(biāo)志著安理會改革由“不限成員名額工作組”模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎g談判模式。在政府間談判階段，各種改革力量圍繞談判框架和談判原則展開了激烈交鋒。成員國主導(dǎo)原則得到了中國以及“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)的積極支持。同時，改革中的一些主要集團(tuán)也發(fā)生著分化和重組。在原有的四國集團(tuán)、“團(tuán)結(jié)謀共識”、非洲聯(lián)盟等國家集團(tuán)之外，L69集團(tuán)、小島國家聯(lián)盟等新的集團(tuán)也日益活躍起來。印度等國家領(lǐng)導(dǎo)的L69集團(tuán)試圖扮演協(xié)調(diào)各方立場的角色。非洲聯(lián)盟內(nèi)部的立場分歧有加劇的趨勢，成為影響改革進(jìn)展的一大變數(shù)。美國在這一階段調(diào)整了對印度“入常”的態(tài)度，拉攏印度制衡中國的意圖更加明顯。為此，中國在政府間談判中宜采取“低介入”的策略，防止安理會改革成為離間中印和中非關(guān)系的工具。

【關(guān)鍵詞】 聯(lián)合國 安理會改革 政府間談判 成員國主導(dǎo)原則 集團(tuán)重組

【作者簡介】 毛瑞鵬，上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院副教授

【中圖分類號】 D813.4

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2017）01-0070-20

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201701005

在四國集團(tuán)以及印度等國家領(lǐng)導(dǎo)的L69集團(tuán)的推動下，安理會改革在2009年以后正式進(jìn)入了政府間談判（intergovernmental negotiation）階段。新的時期，各集團(tuán)圍繞政府間談判的框架和原則展開了交鋒。2015年7月，在慶祝聯(lián)合國成立七十周年之際，第69屆聯(lián)合國大會主席、來自烏干達(dá)的薩姆·庫泰薩（Sam Kahamba Kutesa）推動制定了所謂的政府間談判的案文，再次引發(fā)有關(guān)安理會改革的激烈爭論。2016年1月30日，非洲聯(lián)盟首腦會議呼吁加快聯(lián)合國安理會改革。而在此前舉行的外務(wù)局長級會議上，日本、德國、印度和巴西組成的四國集團(tuán)一致同意與非盟進(jìn)行磋商，制定改革安理會的聯(lián)合決議案。在政府間談判階段，一些新的國家集團(tuán)也活躍起來，各集團(tuán)間立場協(xié)調(diào)也加速展開，使改革前景充滿變數(shù)。梳理自2009年以來安理會改革的政府間談判，厘清其中的焦點問題和主要國家集團(tuán)的立場，有助于把握改革的發(fā)展方向。

一、冷戰(zhàn)結(jié)束后安理會改革的階段性演變

冷戰(zhàn)結(jié)束后的安理會改革是20世紀(jì)70年代末改革動議的延續(xù)。1965年安理會首次成功實現(xiàn)擴(kuò)容增加四個非常任理事國之后，在發(fā)展中國家的要求下，1979年第34屆聯(lián)大通過第34/431號決定，將題為“安理會的公平代表權(quán)和增加成員國數(shù)量問題”列入臨時議程。然而在東西方陣營的聯(lián)合抵制下這次改革未能取得進(jìn)展。在1981年至1991年期間，該議題每年均被推遲到下一年度審議。 冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國安理會改革問題更加迫切，迄今共經(jīng)歷了三個階段的演變。

（一）1992—1998年：確保公平時期

這是安理會改革議題在冷戰(zhàn)后的第一個階段，其基本特點是：改革力量相對分散，各方圍繞公平代表性展開斗爭。1992年9月，印度及其他35個不結(jié)盟運動組織成員建議聯(lián)大將安理會改革列入當(dāng)年的聯(lián)大議程。同年11月，這些國家又聯(lián)合日本和德國向聯(lián)大提交了要求審議這一問題的決議草案，并于12月11日獲得通過，即為A/RES/47/62。聯(lián)合國大會在1993年12月3日第48/26號決議中決定設(shè)立一個“不限成員名額工作組”（Open-ended Working Group），審議安理會成員數(shù)目的增加及與安理會有關(guān)的其他事項。冷戰(zhàn)后安理會改革的序幕正式拉開。

由于各方對冷戰(zhàn)結(jié)束后的國際體系轉(zhuǎn)型方向意見不一，因此對安理會改革的構(gòu)想也爭議重重：美國曾試圖推動日本和德國“入?！钡摹翱焖傩拚桨浮?，發(fā)展中國家則要求改革遵循均衡代表性原則，反對排斥發(fā)展中國家的做法。這一階段的高潮發(fā)生在1997年。當(dāng)年3月20日，聯(lián)大主席、安理會改革不限成員名額工作組主席拉扎利·伊斯梅爾（Razali Ismail）提出了一份將安理會擴(kuò)大至24個席位的方案（簡稱“拉扎利方案”）。在新增的九個席位中，五個為不擁有否決權(quán)的常任理事國、四個為任期兩年的非常任理事國。這一方案還規(guī)定，其中的兩個常任理事國席位將從發(fā)達(dá)國家中選出，其余的三個常任席位將分別從非洲、亞洲、拉丁美洲和加勒比的發(fā)展中國家中產(chǎn)生。四個非常任理事國席位分配給非洲、亞洲、東歐，以及拉丁美洲和加勒比國家。

拉扎利方案一度被認(rèn)為體現(xiàn)了各方權(quán)力訴求的平衡，是冷戰(zhàn)后最接近成功的一次改革動議。 然而這一方案卻遭到了發(fā)展中國家及意大利等國的極力反對。 不結(jié)盟運動組織在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。它提出，由于其成員在安理會擴(kuò)大問題上存在嚴(yán)重分歧，擴(kuò)大將會造成不結(jié)盟國家之間的分裂和削弱該組織的內(nèi)部團(tuán)結(jié)。

這次爭論的一個直接結(jié)果是，在意大利和不結(jié)盟運動組織成員的推動下，聯(lián)大于1998年11月23日通過了A/RES/53/30號決議。這一決議規(guī)定：“如無大會會員至少三分之二的贊成票，不就安全理事會席位公平分配和成員數(shù)目增加的問題及有關(guān)事項做出任何決議或決定?！?這份決議否定了拉扎利方案中關(guān)于僅需出席并參加聯(lián)大投票的會員國的三分之二多數(shù)便可通過安理會改革框架的做法，起到抑制強(qiáng)力推動改革的效果。伴隨著激烈的爭論，拉扎利方案最終被束之高閣，安理會改革一度進(jìn)入沉寂。

（二）2003—2007年：集團(tuán)性競爭時期

在沉寂5年后，安理會改革于2003年進(jìn)入冷戰(zhàn)后的第二階段，其突出特點是：各改革力量組建集團(tuán)相互競爭，其中日本、德國、印度和巴西結(jié)成的四國集團(tuán)充當(dāng)改革的主要推動者。在拉扎利方案失敗后，日本和德國等潛在的常任理事國候選國開始尋求聯(lián)合。2003年，聯(lián)合國秘書長科菲·安南任命“威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組”研究改革問題。2004年12月2日，高級別小組公布報告《一個更加安全的世界：我們共同的責(zé)任》。 報告就安理會擴(kuò)大推出了兩套方案，標(biāo)志著新一輪改革正式啟動。

這一時期，改革力量形成了三個相互競爭的國家集團(tuán)：四國集團(tuán)、非洲聯(lián)盟、“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)。2004年9月，日本、德國、印度和巴西發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布結(jié)成四國集團(tuán)，相互支持共同謀取常任理事國席位。2005年7月6日，四國集團(tuán)向聯(lián)合國大會正式提交了一份關(guān)于安理會改革的框架性決議草案，要求將理事國總數(shù)擴(kuò)大到25個，包括新增六個常任理事國席位和四個非常任理事國席位。關(guān)于否決權(quán)問題，草案一方面要求新增常任理事國與現(xiàn)有常任理事國具有相同的權(quán)利，另一方面又規(guī)定，在《憲章》修正案生效15年后再通過審查這些修正案產(chǎn)生的情況，決定是否給予新常任理事國否決權(quán)，在此之前，新常任理事國不得行使否決權(quán)。

面對四國集團(tuán)的攻勢，2005年2月16日，意大利、韓國、巴基斯坦等國家聯(lián)合對外公布了一份題為“團(tuán)結(jié)謀共識”（Uniting for Consensus）的文件，反對增加常任理事國席位?！皥F(tuán)結(jié)謀共識”也成為這一集團(tuán)（之前稱“咖啡俱樂部”）的正式名稱。為了對抗四國集團(tuán)的提案，同年7月21日，意大利、阿根廷、加拿大等12個國家聯(lián)合向大會提交了一份決議草案。 草案要求新增10個任期兩年的非常任理事國席位，從而使非常任理事國的數(shù)量增加至20個。

同一時期，聯(lián)合國大會最大的地區(qū)集團(tuán)非洲聯(lián)盟也形成了統(tǒng)一的立場，向聯(lián)大提交了非盟提案。根據(jù)2005年3月非盟執(zhí)行理事會第七屆特別會議達(dá)成的《關(guān)于聯(lián)合國改革的共同立場：埃祖爾韋尼共識》，非盟要求：第一，非洲地區(qū)至少應(yīng)獲得兩個常任理事國席位。第二，應(yīng)由非洲聯(lián)盟負(fù)責(zé)按照它所確定的標(biāo)準(zhǔn)，并在慮及所選代表的代表性和能力的情況下，選擇其在安全理事會的代表。第三，只要存在否決權(quán)，就應(yīng)當(dāng)一視同仁地將它賦予所有安理會常任理事國。第四，非洲反對只增加非常任理事國席位的改革。

四國集團(tuán)是這一階段改革的主要推動者，其改革方案也一度被認(rèn)為將有希望在聯(lián)合國大會獲得通過。然而，這次改革動議最終以失敗告終。究其原因，四國集團(tuán)的提案遭到中等發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的普遍反對，沒有獲得足夠多的支持，且非洲聯(lián)盟和四國集團(tuán)陷入相互競爭之中。此外，中國和美國對四國集團(tuán)方案的聯(lián)合抵制也是該集團(tuán)提案受挫的重要原因。

（三）2009年至今：政府間談判時期

2007年9月11日，印度、巴西、尼日利亞和南非等20個國家聯(lián)合提交了決議草案A/61/L.69，并要求第六十二屆聯(lián)大主席立即著手進(jìn)行政府間談判。 在此基礎(chǔ)上，一個新的改革集團(tuán)L69集團(tuán)（以決議草案文號命名） 誕生了。對于政府間談判模式，意大利、韓國、墨西哥和巴基斯坦領(lǐng)導(dǎo)的“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)則加以抵制。 然而在2008年9月15日即第62屆聯(lián)大的最后一天，大會主席、來自馬其頓的斯?fàn)栒病た死锬罚⊿rgjan Kerim）提出了一項妥協(xié)方案，建議在2009年1月31日前結(jié)束不限成員名額工作組的磋商，并在2009年2月28日前開始政府間談判。最終，聯(lián)大以協(xié)商一致的方式于9月15日通過了第62/557號決定。從2009年起，安理會改革正式進(jìn)入了政府間談判的階段。下面將具體考慮政府間談判時期的相關(guān)爭論及其對中國參與聯(lián)合國安理會改革的政策意義。

二、關(guān)于政府間談判原則的爭論

盡管四國集團(tuán)對政府間談判寄予厚望，然而談判并沒有縮小成員國的分歧。各種力量就政府間談判的框架和原則展開了持續(xù)的爭論。

（一）政府間談判應(yīng)遵循的原則

聯(lián)合國大會第62/557號決定被普遍認(rèn)為是政府間談判模式的基礎(chǔ)。它的核心內(nèi)容包括：“以大會非正式全體會議的形式……以會員國的建議為基礎(chǔ)……進(jìn)行開放、包容各方和透明的政府間談判，力求找到能贏得會員國最廣泛政治接受的解決辦法”[（d））段]；“使會員國在審議與安全理事會席位公平分配……相關(guān)的所有問題時達(dá)成普遍一致意見”[（f）段]。此外，該決定還指出，“會員國、區(qū)域集團(tuán)和其他會員國集團(tuán)的立場和建議”構(gòu)成了政府間談判的基礎(chǔ)[（e）段（i）]。 此外，第62/557號決定的e段（二）項還確定了政府間談判的五個關(guān)鍵問題，即成員類別、否決權(quán)問題、區(qū)域席位分配、擴(kuò)大后的安全理事會的規(guī)模和工作方法，及安理會同聯(lián)合國大會的關(guān)系。

依據(jù)聯(lián)大第62/557號決定，政府間談判應(yīng)遵守如下的規(guī)則：第一，安理會改革應(yīng)堅持全面性以及它的五個關(guān)鍵議題之間的密不可分的關(guān)聯(lián)性，為此，談判必須包括這五個方面，并且不排斥其中任何一個問題或使之居于不重要的地位。第二，談判必須具有公開、透明和包容各方的性質(zhì)，不得漏掉任何的代表團(tuán)或者排除任何的提案。第三，談判應(yīng)由會員國推動，所有倡議必須來自會員國或者得到會員國的完全贊同。

2008年12月，在最后一屆不限成員名額工作組會議上，“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)主張在政府間談判開始之前應(yīng)首先就談判的框架和形式達(dá)成一致，但四國集團(tuán)卻主張將聯(lián)合國大會的程序規(guī)則作為談判的框架。為此，12月5日，阿根廷和西班牙聯(lián)合提交了一份建議案，并得到土耳其、意大利、加拿大和巴基斯坦等國家的支持。該建議案包含了“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)關(guān)于政府間談判的主要觀點，并體現(xiàn)了該集團(tuán)在政府間談判階段反擊四國集團(tuán)和L69集團(tuán)的主要策略。

該建議案的主要內(nèi)容包括：首先，政府間談判的目標(biāo)是對安理會的所有方面進(jìn)行全面改革，以形成一個更加民主、包容、體現(xiàn)公平代表性、透明、有效和負(fù)責(zé)任的安全理事會。其次，政府間談判應(yīng)遵循以下原則：尊重成員國的主權(quán)平等；確保公平地域分配；加強(qiáng)安理會的民主特性，以使其對會員國更加負(fù)責(zé)；在改革中通過包容所有的、尤其是那些傳統(tǒng)上代表性不足的會員國以及地區(qū)和其他集團(tuán)的利益，加強(qiáng)會員國對安理會的所有權(quán)；增加會員國尤其是傳統(tǒng)上代表不足的國家在安理會任職的機(jī)會。

最后也最重要的是政府間談判的規(guī)則，該建議案主張：第一，談判過程應(yīng)公開、包容和透明；第二，制定清晰的規(guī)則和程序以確保所有各方均公平地參與談判；第三，根據(jù)聯(lián)合國大會非正式會議的通行做法：會議不做記錄，不做正式?jīng)Q定，不適用投票；第四，安理會改革的所有方面均納入談判；第五，堅持“要么在所有問題上達(dá)成協(xié)議，要么不達(dá)成任何協(xié)議”的原則；第六，不人為設(shè)置最后期限；第七，秉持善意和相互尊重所有各方的原則：不采取單方面的或超前的行動，包括提交決議草案；不在談判過程的任何階段要求進(jìn)行投票；第八，談判得到的解決方案必須獲得會員國最廣泛的政治接受，即遠(yuǎn)高于會員國2/3的多數(shù)。

2009年2月18日，聯(lián)大主席米格爾·德斯科托·布羅克曼（Miguel DEscoto Brockmann）分發(fā)了一份關(guān)于政府間談判的工作計劃，明確了該談判非正式會議的性質(zhì)，這也意味著接受了“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)的要求，承認(rèn)聯(lián)大的程序規(guī)則不適用于政府間談判。印度、德國和日本等國雖對此工作計劃表達(dá)了支持，但仍然堅持若談判陷于停滯，將會利用表決推動進(jìn)程。

（二）確定明確的談判文本的必要性

在支持者看來，制定談判文本是為了避免“機(jī)械地”重述同樣的立場，以防陷入不限成員名額工作組那種“無休無止的”模式。 2009年11月，德國代表就呼吁：“合乎邏輯的下一步是形成一份文本，以此作為談判的基礎(chǔ)?！彼岢?，政府間談判的主席應(yīng)被賦予幫助會員國縮小選擇范圍的權(quán)力，即有權(quán)提交談判文本，因為這將使成員國能夠聚焦于主要的選擇。

這一主張遭到“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)以及中國和俄羅斯等常任理事國的反對。在這些國家看來，四國集團(tuán)的要求是為了強(qiáng)制推動改革進(jìn)程，違背了成員國主導(dǎo)原則。相反，它們主張談判不設(shè)定任何人為的最后期限，不過早地將重點聚焦于最后選項。 在政府間談判階段，成員國主導(dǎo)原則成為“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)及其支持者抵制四國集團(tuán)和L69集團(tuán)強(qiáng)行推動改革的主要依據(jù)。根據(jù)埃及代表馬吉德·阿卜杜拉齊茲（Maged Abdelaziz）2009年11月在聯(lián)合國大會的發(fā)言，“所謂的成員國主導(dǎo)原則是指聯(lián)大第62/557號決定（d）段中的規(guī)定，即政府間談判應(yīng)僅以會員國提出的建議為基礎(chǔ)，而且各國應(yīng)明確行使國家自主權(quán)并對所提建議充分負(fù)責(zé)；這些建議應(yīng)當(dāng)完全反映會員國政府的意見，從而使談判成為真正的政府間談判”。

在此基礎(chǔ)上，“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)在聯(lián)合國大會上就以會員國主導(dǎo)原則明確反駁了要求確定談判文本的主張。在這些國家看來，剔除得到支持較少的方案從而提出一份范圍縮小的談判文件，既違反了62/557號決定所確立的原則，也難以操作。意大利代表提出：“第一，我們的談判是政府間談判，也就是說，談判是基于會員國的立場和提案。第二，（要求確立談判文本的）提案謀求認(rèn)可一個建立在少數(shù)服從多數(shù)邏輯基礎(chǔ)上的進(jìn)程，而這種多數(shù)和少數(shù)難以認(rèn)定，又實在有違談判的性質(zhì)。計算大會的投票是一回事，談判和尋求妥協(xié)則完全是另一回事?！?這樣，“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)就主張應(yīng)繼續(xù)聽取各成員國的意見，展開充分協(xié)商。然而對于那些急切希望擴(kuò)大安理會的國家而言，這只是試圖拖延和阻撓改革的一種借口。

2009年12月，四國集團(tuán)和南非等國動員聯(lián)合國會員國簽名支持確定一份文本作為談判的基礎(chǔ)，并得到了134個國家的支持，其中包括30個非洲國家。法國和英國也簽了名。在這種情況下，2010年5月10日，第四輪政府間談判主席查希爾·塔寧（Zahir Tanin）根據(jù)成員國提交的改革建議向各國發(fā)放了一份“談判文本”。長達(dá)29頁的附件中包含了來自會員國及國家集團(tuán)的30份建議。隨后，在2010年10月舉行的第五輪談判中，四國集團(tuán)又要求縮減文本，并希望聯(lián)大主席在談判中提供指導(dǎo)和進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。然而，非洲國家則抵制這一要求。它們表示，只要改革的關(guān)鍵原則不首先達(dá)成一致，任何試圖制定縮短版本的努力都將是浪費時間?！皥F(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)強(qiáng)調(diào)需要確保最廣泛的一致，且一并考慮所有的五個關(guān)鍵問題。最終，這輪談判沒有就談判文本做出進(jìn)一步的決定。

（三）聯(lián)大第69/560號決定引發(fā)的爭論

關(guān)于談判文本的爭論在2014年底發(fā)生了轉(zhuǎn)變。2009至2014年間，政府間談判共舉行了十輪。然而，談判并未按照推動者的設(shè)想實現(xiàn)突破。2014年11月，日本就表示：“討論仍然陷于僵局?！?隨著一些非洲國家立場的轉(zhuǎn)變，確立一份縮減的談判文本似乎成為一個難以忽視的要求。在第69屆大會上，一些非洲國家批評2009年以來進(jìn)行的多輪政府間談判是在沒有案文、有違多邊外交邏輯的真空中進(jìn)行的。布隆迪甚至將對待談判案文的立場與對待整個改革進(jìn)程的立場相聯(lián)系，稱“任何表示不可能推進(jìn)基于案文談判的人實際上都是在對進(jìn)展說‘不。沒有一份基礎(chǔ)案文，怎么可能進(jìn)行談判？我們應(yīng)該從哪里入手呢？”

2015年7月31日，聯(lián)大主席庫泰薩向成員國分發(fā)了一份改革案文。盡管受到一些國家的抵制，在當(dāng)年9月14日第69屆大會臨近結(jié)束時，聯(lián)大仍以協(xié)商一致的方式通過了第69/560號決定。該文件決定以聯(lián)大主席所發(fā)案文及附件作為政府間談判的基礎(chǔ)。“這是在政府間談判進(jìn)程中首次以大會官方和正式文件的形式，通過一項有關(guān)安全理事會改革的決定?！?安理會改革的政府間談判被認(rèn)為走上了基于案文的談判軌道。

在2015年9月14日的大會上，“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)與四國集團(tuán)、L69集團(tuán)之間，圍繞確立談判案文的合理性以及第69/560號決定的性質(zhì)發(fā)生了尖銳的對立?！皥F(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)批評聯(lián)大主席的案文，在分發(fā)之前和分發(fā)之后，都未充分征求會員國的意見。該集團(tuán)進(jìn)而批評聯(lián)大主席的做法違反了安理會改革的會員國主導(dǎo)原則，造成了聯(lián)合國內(nèi)部的巨大分歧。 相反，四國集團(tuán)、L69集團(tuán)的成員及大多數(shù)非洲國家，則贊揚這是安理會改革進(jìn)程中的一大進(jìn)步。

此外，在9月14日的會議上，各國圍繞聯(lián)大第69/560號決定的性質(zhì)也展開了激烈的交鋒。與四國集團(tuán)、L69集團(tuán)將其評價為“一項具有里程碑意義的歷史性決定” 不同，“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)及其支持者則認(rèn)為，這一決定是“一項純技術(shù)性決定”， 目的在于“需要它以便結(jié)束當(dāng)前在大會第六十九屆會議上進(jìn)行的有關(guān)安全理事會改革問題的辯論或討論”， 以及“把關(guān)于安全理事會的議程項目技術(shù)性地順延到大會下屆會議”。 因此，這一決定并不具有特別的意義，它僅僅“復(fù)述我們過去所做的工作，只是確保將安全理事會改革問題推展到大會的下一屆會議”。

“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)的立場得到中國和俄羅斯的支持。中國主張政府間談判必須堅持團(tuán)結(jié)一致原則、會員國主導(dǎo)原則和民主協(xié)商原則。2014年11月，中國常駐聯(lián)合國副代表王民就指出：安理會改革涉及每一個會員國的切身利益。改革進(jìn)程應(yīng)該、也必須由會員國主導(dǎo)。政府間談判只能以會員國立場和主張作為基礎(chǔ)，并同等對待各方主張、照顧各方關(guān)切，尋求最廣泛一致，這是確保談判進(jìn)程保持正確方向的前提，也是推動改革健康發(fā)展的保障。沒有會員國的共識，自行縮減談判選項、倉促進(jìn)入案文談判，只會激化矛盾和分歧，讓改革進(jìn)程更為艱難，與各方期待背道而馳。

為此，2015年9月，中國常駐聯(lián)合國代表劉結(jié)一批評聯(lián)大主席分發(fā)的框架文件“沒有會員國授權(quán)，割裂了會員國立場的完整性，違背了會員國主導(dǎo)原則和聯(lián)大第62/557號決定精神”。他還指出，第69/560號決定僅僅是把安理會改革問題技術(shù)性過渡到下屆聯(lián)大的決定，是一種慣例性做法。 2015年10月30日，劉結(jié)一再次呼吁政府間談判重返會員國主導(dǎo)的正確軌道，尋求“一攬子”解決方案，達(dá)成最廣泛共識，不應(yīng)為改革人為設(shè)定時限，也不應(yīng)強(qiáng)推不成熟的改革方案。 俄羅斯也持相似立場。它的代表維塔利·丘爾金（Vitaly Churkin）表示，案文的起草“絕不應(yīng)通過談判協(xié)調(diào)人、大會主席或者一些封閉的小團(tuán)體來進(jìn)行”；“試圖強(qiáng)加談判案文，特別是未體現(xiàn)所有會員國立場的案文，只會破壞談判進(jìn)程，甚至使其倒退。”

三、主要改革集團(tuán)的重組

在政府間談判階段，各改革集團(tuán)一方面圍繞談判原則和框架進(jìn)行著爭論，另一方面又圍繞著具體的改革方案展開了協(xié)調(diào)和重組。其中，非盟集團(tuán)的分化以及L69集團(tuán)的組建最為關(guān)鍵。

（一）非盟集團(tuán)的變化

這一時期，非洲聯(lián)盟內(nèi)部圍繞安理會改革展開了一系列競爭，統(tǒng)一立場受到了挑戰(zhàn)。由于非洲國家在聯(lián)合國大會中具有巨大的數(shù)量優(yōu)勢，其立場走向及與其他國家集團(tuán)的協(xié)調(diào)將極大影響安理會改革前景，至少會改變這一問題的審議氛圍。

非盟集團(tuán)的變化主要表現(xiàn)在：第一，出于國家利益的考慮，非洲國家內(nèi)部陷入了相互競爭。尼日利亞、南非、埃及、塞內(nèi)加爾及利比亞等國競相爭取非洲潛在的常任席位， 尼日利亞和南非更是志在必得。尼日利亞副總統(tǒng)耶米·奧辛巴喬（Yemi Osinbajo）2015年9月就公開宣稱，如果非洲在安理會只能獲得一個永久的國家席位，這個席位應(yīng)當(dāng)屬于尼日利亞。他列舉了尼日利亞在聯(lián)合國維和行動中扮演的角色、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、在非洲大陸擁有最多人口等優(yōu)勢。南非則利用“印度巴西南非對話論壇”（IBSA Dialogue Forum）與巴西和印度進(jìn)行緊密合作。兩國還同時成為L69集團(tuán)的成員。然而，尼日利亞和南非的常任理事國資格都受到一些非洲國家的質(zhì)疑。在2015年6月的非盟峰會上，津巴布韋總統(tǒng)穆加貝（Robert Gabriel Mugabe）甚至呼吁非洲國家永遠(yuǎn)不要支持南非和尼日利亞成為常任理事國，因為它們背叛了非洲大陸，投票支持武力推翻利比亞領(lǐng)導(dǎo)人卡扎菲的安理會決議。

埃及、利比亞等非洲國家則與其他地區(qū)的伊斯蘭國家一道要求滿足伊斯蘭世界的代表權(quán)。2010年在利比亞蘇爾特舉行的阿拉伯國家首腦會議的決議規(guī)定，任何安理會改革方案都必須包括給予阿拉伯集團(tuán)一個常任席位。同年11月，埃及代表在聯(lián)合國大會就強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大后的安理會應(yīng)適當(dāng)代表伊斯蘭世界。

第二，非盟的統(tǒng)一立場“埃祖爾韋尼共識”受到挑戰(zhàn)。2005年確定的共識要求非洲國家獲得兩個擁有否決權(quán)的常任理事國席位。考慮到美國等常任理事國反對新增否決權(quán)，尼日利亞和南非等國希望在否決權(quán)問題上采取更加靈活的政策，并得到至少12個非洲國家的支持。 在政府間談判階段，尼日利亞、南非及其支持者就重申了它們關(guān)于否決權(quán)的靈活立場。 2009年11月，斯威士蘭在聯(lián)合國大會上就表示：“‘埃祖爾韋尼共識明確要求，非洲至少要有兩個常任理事席位。至于這些席位是否享有否決權(quán)，有待進(jìn)一步考慮，要看談判伙伴愿不愿意在否決權(quán)問題上做出讓步?！?這一立場與四國集團(tuán)的主張相近。

第三，非洲國家在區(qū)域代表權(quán)問題上也出現(xiàn)不同意見。區(qū)域代表權(quán)對于非洲的立場具有至關(guān)重要的意義。然而，如何落實區(qū)域代表權(quán)仍然是一個具有爭議的問題。例如，塞內(nèi)加爾總統(tǒng)阿卜杜拉耶·瓦德（Abdoulaye Wade）就主張非洲獲得的具有否決權(quán)的常任席位應(yīng)由非洲聯(lián)盟的輪值主席擔(dān)任。 這種以區(qū)域集團(tuán)的身份擔(dān)任常任理事國被認(rèn)為可以確保所有國家、包括小國在安理會享有代表權(quán)，同時又不擁有與民主原則相違背的專屬否決權(quán)。 然而斯威士蘭否定了所謂的“集體執(zhí)政”的想法，將區(qū)域代表權(quán)解釋為，由非洲來決定選舉哪個國家獲得常任理事國席位。2009年11月，其代表喬爾·恩赫萊科（Joel M. Nhleko）稱：“我們要明確指出，非洲不要一個區(qū)域席位，而要一個純粹是國家和主權(quán)性質(zhì)的席位。唯一不同的是，選舉哪個國家占據(jù)這一席位則由非洲說了算。至于如何利用這一席位來有效處理影響非洲和世界其他地方的相關(guān)問題，那是非洲的事情。認(rèn)為非洲想在安全理事會內(nèi)集體執(zhí)政，那是誤導(dǎo)的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)打消這種念頭?！?/p>

（二）L69集團(tuán)和小島國家聯(lián)盟

在四國集團(tuán)、“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)及非洲聯(lián)盟外，這一時期還活躍著兩個國家集團(tuán)：L69集團(tuán)，小島國家聯(lián)盟。

L69集團(tuán)主要由發(fā)展中國家組成，主張增加安理會常任理事國席位。第61屆大會上，印度、巴西、尼日利亞和南非等25個國家提交了該決議草案，要求就安理會改革問題開展政府間談判。由于印度在其中扮演關(guān)鍵角色，該決議草案也被稱為“印度提案”。A/61/L.69決議草案要求：同時擴(kuò)大常任和非常任理事國席位；增加發(fā)展中國家的代表權(quán)；發(fā)達(dá)國家及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的代表權(quán)應(yīng)反映當(dāng)今世界現(xiàn)實情況；全面改進(jìn)安理會工作方法，包括確保島國和小國更多地參與安理會工作。 這一提案被認(rèn)為是發(fā)展中國家中爭取常任理事國席位的國家（巴西、印度、尼日利亞、南非）試圖通過提供更大的代表權(quán)來吸引發(fā)展中世界中的小國和島國支持的一種做法。從2008年開始，L69集團(tuán)逐漸演變?yōu)橐粋€發(fā)展中國家的聯(lián)盟，印度、圣文森特和格林納丁斯成為這一集團(tuán)的核心。

同時，來自加勒比共同體、太平洋、印度洋等地區(qū)的小島國家結(jié)成聯(lián)盟，呼吁增加小國特別是小島嶼發(fā)展中國家參加安理會工作的機(jī)會。牙買加常駐聯(lián)合國代表2009年9月2日在聯(lián)合國大會非正式全體會議上代表加共體發(fā)言時就提出：“在任何情況下，任何尋求排斥或把我們邊緣化的提案都不會得到我們的支持。”

小島國家聯(lián)盟與L69集團(tuán)的立場相協(xié)調(diào)，主張在新增的非常任理事國席位中安排一個跨地區(qū)的席位，專門代表小島嶼發(fā)展中國家，以換取這些國家對增加常任理事國席位的支持。L69集團(tuán)的主張滿足了小島國家的這一訴求。作為回應(yīng)，小島國家支持增加常任理事國席位。

（三）L69集團(tuán)與非盟的立場協(xié)調(diào)

為了滿足非洲國家擴(kuò)大否決權(quán)的要求，L69集團(tuán)承諾新的常任理事國將獲得否決權(quán)。在2012年的一份改革方案中，L69集團(tuán)主張，聯(lián)大選舉產(chǎn)生如下新增席位：非洲國家兩個常任理事國席位和兩個非常任理事國席位，非洲集團(tuán)負(fù)責(zé)指定非洲的代表；亞洲國家兩個常任理事國席位和一個非常任理事國席位；東歐國家一個非常任理事國席位；拉美和加勒比國家一個常任理事國席位和一個非常任理事國席位；西歐和其他國家一個常任理事國席位；跨區(qū)域的小島嶼發(fā)展中國家一個非常任理事國席位。

由此，L69集團(tuán)和非洲國家的立場不斷趨近。2007年，南非、貝寧、布隆迪、佛得角、利比亞、毛里求斯、尼日利亞、盧旺達(dá)、塞舌爾等九個非洲國家就表示支持A/61/L.69提案。2012年2月在L69集團(tuán)提出賦予新常任理事國否決權(quán)后，非洲集團(tuán)和L69集團(tuán)之間的立場趨同變得更加明顯。當(dāng)年3月13日，非盟“十國委員會”在聯(lián)合國總部的協(xié)調(diào)人塞拉利昂的謝科·圖雷（Shekou Touray）大使表示：“我們與L69集團(tuán)的接觸和磋商具有走向共同平臺的潛力?！?014年11月，塞拉利昂代表非洲國家發(fā)言時又指出，非洲國家集團(tuán)已經(jīng)與L69集團(tuán)、加勒比共同體和太平洋論壇等進(jìn)行了“令人鼓舞的協(xié)商”。 在同一次聯(lián)大會議上，L69集團(tuán)成員、來自加勒比地區(qū)的圣盧西亞也給與呼應(yīng)：L69集團(tuán)認(rèn)可并支持在《埃祖爾韋尼共識》中闡明的非洲共同立場。這種加強(qiáng)共識的做法有助于幫助有關(guān)安全理事會改革進(jìn)程政府間談判向前推進(jìn)，或許在談判案文中也可以對此予以肯定。

同時，由于成員相互交織以及立場更加寬泛，L69集團(tuán)試圖成為聯(lián)結(jié)非洲聯(lián)盟、四國集團(tuán)以及小島國家聯(lián)盟的紐帶。2012年2月，L69集團(tuán)提交提案時稱該集團(tuán)有41個成員國。其中有14個國家來自非洲。同年3月13日，牙買加在代表L69集團(tuán)解釋其提案時稱這一提案獲得了80個國家的支持。然而，L69集團(tuán)從未對外公布它的成員國，該集團(tuán)唯一一次明確顯示其成員是2007年9月14日A/61/L.69/Rev.1決議草案中的25個聯(lián)合提案國。進(jìn)入政府間談判以來，L69集團(tuán)公布的信件只由印度大使和牙買加大使簽署。為此，2012年3月13日，埃及常駐聯(lián)合國副代表奧薩馬·阿布德克哈利克（Osama Abdelkhalek）在第八輪政府間談判會議上就公開質(zhì)疑L69集團(tuán)所獲支持?jǐn)?shù)目的真實性。

（四）印度扮演的角色

在各集團(tuán)的立場協(xié)調(diào)過程中，印度試圖扮演“協(xié)調(diào)人”的角色。它既是四國集團(tuán)的成員，又是L69集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)國，同時它還積極調(diào)和這些力量與非洲國家及小島嶼發(fā)展中國家的關(guān)系。2010年，印度以四國集團(tuán)和L69集團(tuán)共同成員的身份，表達(dá)了對改革方案的立場。綜合起來，其核心主張包括：第一，贊成增加安理會常任和非常任兩類成員；第二，將安理會的成員數(shù)目由目前的15個增加到25個左右；第三，愿意在否決權(quán)問題上同有關(guān)各方進(jìn)一步磋商；第四，支持按照《憲章》分配席位，解決非洲、拉丁美洲和加勒比國家代表性不足的問題，亞洲國家在常任理事國中沒有充分代表性的問題，及發(fā)展中國家（包括最不發(fā)達(dá)國家、內(nèi)陸國家和小島嶼國家）在非常任理事國中沒有充分代表性的問題。

2015年10月底舉行的第三屆印非首腦峰會，確認(rèn)了雙方均要求獲得擁有否決權(quán)的常任理事國席位的立場。從峰會發(fā)表的宣言來看，“埃祖爾韋尼共識”繼續(xù)得到了非洲國家的堅持。宣言表示：印度注意到非洲的共同立場，以及非洲國家期望在一個擴(kuò)大后的安理會中獲得合理地位，即“埃祖爾韋尼共識”和《蘇爾特宣言》（Sirte Declaration）所稱的擁有完全權(quán)利的新常任理事國；非洲注意到印度的立場和它期望成為擴(kuò)大后的聯(lián)合國安理會中擁有完全權(quán)利的常任理事國。

當(dāng)然，鑒于美國等常任理事國反對新增擁有否決權(quán)的常任席位，以及南非和尼日利亞等國致力于推動加強(qiáng)與四國集團(tuán)立場的協(xié)調(diào)，軟化在否決權(quán)問題上的立場，L69集團(tuán)和非洲國家在安理會改革問題上的政策協(xié)調(diào)仍面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

值得注意的是，不結(jié)盟運動組織的立場與印度存在著很大的區(qū)別。2012年8月，第16屆不結(jié)盟運動峰會最后文件就安理會改革提出了如下原則立場：聯(lián)大第62/557號決定將繼續(xù)是政府間關(guān)于安理會改革談判的基礎(chǔ)；根據(jù)憲章條款和相關(guān)的大會決定，尤其是聯(lián)大第62/557號決定，安理會改革應(yīng)當(dāng)是全面的，解決所有的實質(zhì)問題的，并應(yīng)獲得聯(lián)合國成員國最廣泛可能的政治接受；安理會改革不應(yīng)人為設(shè)置最后期限；安理會擴(kuò)大和工作方法的改革應(yīng)當(dāng)將該機(jī)構(gòu)引向一個“民主的、更具代表性的、更負(fù)責(zé)任的和更加有效力的”安理會。

四、中國應(yīng)對

政府間談判是目前聯(lián)合國安理會改革的主要平臺。中國與“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)一道主張堅持成員國主導(dǎo)原則和達(dá)成包含各項議題的一攬子解決方案，反對人為地設(shè)置時限。然而，隨著非洲國家對改革進(jìn)展緩慢的不滿情緒加劇，安理會改革也面臨著越來越大的壓力。結(jié)合《聯(lián)合國憲章》第108條關(guān)于憲章修正案生效條件的規(guī)定，下一階段聯(lián)合國安理會改革存在以下三個趨勢，要求中國前瞻性地思考相應(yīng)對策：一是美國與L69集團(tuán)、四國集團(tuán)及非洲聯(lián)盟在否決權(quán)擴(kuò)大方面存在著根本的矛盾，安理會改革短期內(nèi)實現(xiàn)突破的可能性很??；二是安理會改革有淪為個別國家施展離間計謀的工具的傾向，特別是美國拉攏印度的意圖明顯；三是非洲國家對改革停滯日益不滿，希望推動談判進(jìn)程。

（一）否決權(quán)擴(kuò)大可能性極低，中國宜采取“低介入”策略

L69集團(tuán)和非盟合作的基礎(chǔ)是支持新增常任理事國擁有否決權(quán)。雖然四國集團(tuán)愿意在否決權(quán)問題上采取靈活立場，但實際上并不同意完全放棄否決權(quán)。然而，出于維護(hù)在安理會中的主導(dǎo)地位的需要，以及對發(fā)展中國家的不信任，美國不會輕易接受安理會擴(kuò)大，尤其是不會允許否決權(quán)擴(kuò)展到新的常任理事國。2015年美國常駐聯(lián)合國代表薩曼莎·鮑爾（Samantha Power）就明確表示，美國盡管“在原則上”對適度擴(kuò)大安理會席位持開放立場，但是反對擴(kuò)大否決權(quán)。 這與四國集團(tuán)、L69集團(tuán)及非盟集團(tuán)的立場形成了鮮明的對比。此外，美國國會對安理會改革的消極立場也不應(yīng)忽視?！堵?lián)合國憲章》的修訂方案需要得到美國參議院三分之二多數(shù)的支持才能最終生效。發(fā)展中國家“入?！?、新增否決權(quán)都將是影響參議院表決的重要障礙。

長期以來，四國集團(tuán)常常聲稱它們的訴求獲得了英國和法國的完全支持，但真實的情況明顯更加復(fù)雜。在否決權(quán)問題上，英國確立了與美國一致的立場，即反對擴(kuò)大否決權(quán)。2014年11月，英國代表在聯(lián)合國大會就明確表示：“聯(lián)合王國不支持?jǐn)U大否決權(quán)并將其賦予新的常任理事國。” 2015年2月，英國再次表示不希望否決權(quán)擴(kuò)展到新的常任理事國。 俄羅斯同樣反對將否決權(quán)賦予新增的常任理事國。俄羅斯外交部副部長加提諾夫（Gennady Gatilov）就表示，否決權(quán)應(yīng)當(dāng)只留給目前的五個常任理事國。 由此可以判斷，在反對擴(kuò)大否決權(quán)的問題上，常任理事國形成了一定的共識。無論是四國集團(tuán)的提案還是L69集團(tuán)、非盟的提案都將很難獲得現(xiàn)有常任理事國的支持。

有鑒于此，中國應(yīng)當(dāng)采取“低介入”策略。該策略意味著避免與擴(kuò)大安理會的支持者發(fā)生直接對抗，以留下“阻礙”改革的印象。聯(lián)合國成員國對安理會改革進(jìn)程緩慢普遍不滿，2015年聯(lián)大第69/560號決定在某種程度上就反映了成員國的這種情緒。在政府間談判及聯(lián)大辯論中，中國宜減少明確表態(tài)，弱化對所謂的“談判文本”的抵制，選擇超然于爭論之外的做法。

（二）美國拉攏印度的意圖明顯，中國可考慮公開支持印度“入常”

自奧巴馬政府上臺以來，美國在安理會改革問題上立場的一個顯著變化是，它開始公開地支持印度“入?！薄?005年，在英國、法國和俄羅斯公開支持印度之際，美國卻始終不愿意認(rèn)可印度的“入?！辟Y格。 2005年7月18日印度總理曼莫漢·辛格（Manmohan Singh）訪問美國時，小布什（George Walker Bush）總統(tǒng)明確拒絕支持印度“入?！?。 然而伴隨著美國對中國國際地位上升的戒備感越來越強(qiáng)，美國國內(nèi)一些人企圖用提升美印關(guān)系來制衡中國。 為此，印度在美國的全球和地區(qū)戰(zhàn)略中的地位顯著上升。美國總統(tǒng)奧巴馬2010年11月對印度進(jìn)行國事訪問時就首次表示：“今后，我期待聯(lián)合國安理會進(jìn)行改革，它將吸納印度作為常任理事國”；“對于印度準(zhǔn)備獲得聯(lián)合國安理會席位，我們表示歡迎”。 2015年1月27日，奧巴馬再次訪問印度時又一次確認(rèn)了對印度“入?！钡闹С?。 隨著兩國關(guān)系的持續(xù)升溫，美國未來將會持續(xù)公開支持印度“入?！薄Ｃ绹柚《葘Π怖頃母锏年P(guān)切拉攏印度和挑撥中印關(guān)系的意圖明顯。

為粉碎美國將安理會改革當(dāng)作自身拉攏其他國家的手段，中國可考慮公開支持印度“入常”。針對美國利用安理會改革拉攏印度和離間中印關(guān)系的意圖，且英、法、俄已公開支持印度“入常”，中國宜從提高發(fā)展中國家在安理會的代表性出發(fā)明確支持印度成為常任理事國。這既有利于向印度方面?zhèn)鬟f積極信號，爭取印度在中美、中日關(guān)系及南海問題等方面保持對華友好或中立，也有利于轉(zhuǎn)變印度國內(nèi)民眾形成的中國阻礙印度崛起為大國的認(rèn)識，進(jìn)而加強(qiáng)中印兩國在推進(jìn)全球治理機(jī)制改革方面的協(xié)調(diào)。同時，由于美國、英國等常任理事國反對否決權(quán)擴(kuò)大的立場短期內(nèi)不會改變，印度真正“入?！比杂泻荛L的路要走。

（三）非盟統(tǒng)一立場日益崩潰，中國應(yīng)避免介入其內(nèi)部爭論

在政府間談判階段，非盟呈現(xiàn)出更加明顯的分化。在第69屆聯(lián)合國大會上，作為非盟處理安理會改革的核心決策機(jī)構(gòu)“十國委員會”的協(xié)調(diào)國，塞拉利昂在代表非洲國家集團(tuán)發(fā)言時呼吁設(shè)法訂立談判時間表，表示期待著就一項文本進(jìn)行談判，并稱目前的危險是這一進(jìn)程可能會停滯不前、半途而廢。同時，塞拉利昂還表示：“非洲集團(tuán)重申，它決心繼續(xù)力求建立聯(lián)盟和縮小分歧。” 與此同時，埃及等國家則顯示出與“團(tuán)結(jié)謀共識”集團(tuán)的立場趨同。2015年9月，埃及代表明確表示：“埃及堅定不移地支持由會員國驅(qū)動的進(jìn)程?！?/p>

考慮到非洲立場日益分化的潛在發(fā)展，中國應(yīng)避免直接介入非洲國家間的爭論。鑒于非盟在聯(lián)合國大會及安理會改革上具有重要影響，中國應(yīng)繼續(xù)明確支持非洲國家擴(kuò)大在安理會中的代表權(quán)，闡明發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在改革議題上的立場區(qū)別。同時，考慮到安理會改革談判很可能將長期處于僵持狀態(tài)，及非洲國家內(nèi)部的分裂有加劇的趨勢，中國應(yīng)一方面鼓勵非盟保持內(nèi)部團(tuán)結(jié)，維護(hù)“埃祖爾韋尼共識”確立的統(tǒng)一立場，另一方面要避免直接介入非洲國家間的爭論之中，防止中非關(guān)系受到破壞。

[收稿日期：2016-10-30]

[修回日期：2016-12-10]

[責(zé)任編輯：石晨霞]