卡特政府應(yīng)對石油危機的對策

齊秀麗

(洛陽師范學(xué)院 歷史文化學(xué)院， 河南 洛陽 471934)

吉米·卡特入主白宮時美國的能源短缺嚴(yán)重。 為改善能源狀況， 卡特政府創(chuàng)建能源部以加強能源管理， 推出國家能源計劃以促進能源保護效率和開發(fā)。 伊朗伊斯蘭革命期間， 伊朗石油生產(chǎn)銳減， 對外出口中斷。 世界石油市場供應(yīng)嚴(yán)重縮減， 油價攀升， 新一輪石油危機爆發(fā)。 美國作為世界第一大石油進口國， 深受危機威脅。 卡特政府采取了一系列舉措應(yīng)對危機。 學(xué)界對美國能源問題的研究成果頗多， 然而系統(tǒng)研究卡特政府應(yīng)對此次能源危機政策的成果并不多見。 本文以《美國總統(tǒng)經(jīng)濟報告》《美國總統(tǒng)公開文件》《美國外交文件》等一手資料為依據(jù)， 系統(tǒng)考察卡特政府應(yīng)對能源危機的國內(nèi)外政策， 以詳實的數(shù)據(jù)分析這些政策的效果和影響， 期望能夠為研究卡特政府時期的內(nèi)政外交和能源政策提供參考。

一、 1979年石油危機及影響

伊朗沙阿穆罕默德·禮薩·巴列維為鞏固統(tǒng)治， 在1963—1971年間推行了“白色革命”， 試圖利用石油出口收入和美國援助， 促進伊朗現(xiàn)代化。 這一變革引起貧富差距擴大等問題， 社會矛盾激化。 1977—1979年間， 伊朗發(fā)生伊斯蘭革命運動。 其間， 反對國王及其君主制的示威和罷工活動此起彼伏。 “1978年9月9日， 德黑蘭石油冶煉廠工人舉行罷工， 要求提高工資， 抗議戒嚴(yán)法?！盵1]526石油領(lǐng)域的罷工隨著霍梅尼10月31日的號召愈演愈烈。 “伊朗的罷工與混亂導(dǎo)致石油生產(chǎn)銳減， 所有出口于12月27日中止， 石油生產(chǎn)于次日停止。”[1]578伊朗作為當(dāng)時世界第二大石油出口國， 其石油生產(chǎn)和出口中斷造成的不僅僅是本國的損失，還對世界石油市場和國際經(jīng)濟造成深遠(yuǎn)影響。

美國能源部長施萊辛格于1979年1月4日向卡特總統(tǒng)提交備忘錄。 他指出： “由于運輸?shù)臏笮裕?伊朗石油停產(chǎn)目前對世界石油市場影響有限……如果伊朗的石油停產(chǎn)不止3個月， 就將產(chǎn)生嚴(yán)重問題， 如油價上漲和可能的石油投機等?！盵1]580施萊辛格分析： “如果伊朗的石油生產(chǎn)保持在日產(chǎn)0—100萬桶， 沙特阿拉伯即使產(chǎn)量增加， 下個冬天依然會發(fā)生嚴(yán)重的石油短缺。 另外， 到晚秋之時， 石油現(xiàn)價會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于OPEC官價， 從而促使OPEC國家在1979年末到1980年初再次大幅度提高油價……如果伊朗石油和出口中斷在幾個月后仍然繼續(xù)， 將會使原本供應(yīng)緊張的石油市場到夏季短缺更加嚴(yán)重?！盵1]581伊朗石油生產(chǎn)停滯及其潛在的連鎖反應(yīng)使卡特政府面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1978年12月16日， OPEC成員國阿布扎比會議一致決定大幅度提高油價， “1979年按季度進行石油漲價， 年均漲幅為10%左右”[1]567。 會議召開前一天， 美國白宮電報駐沙特阿拉伯、 利比里亞、 伊朗和委內(nèi)瑞拉使館轉(zhuǎn)達卡特總統(tǒng)給各國首腦的信函。 信中指出： “我聽到很多關(guān)于OPEC國家將于周六在阿布扎比召開的會議要把1979年的石油價格提升10%的報告。 我對這些報告深感不安， 因為我認(rèn)為如此大幅度的漲價將對世界經(jīng)濟造成嚴(yán)重破壞， 它不僅影響我穩(wěn)定美國經(jīng)濟和加強美元的努力， 也會影響你們的國家利益……我要強調(diào)目前是國際貨幣體系的脆弱時期， 美國與其他工業(yè)國努力利用國際外匯資源和國內(nèi)措施恢復(fù)國際貨幣秩序， 這一努力也會使你們從中獲益。 大幅度的油價上漲將會嚴(yán)重破壞這一努力?！盵1]566-567盡管卡特總統(tǒng)在信中建議各國盡量減小油價上漲幅度， 但OPEC阿布扎比會議的最終決定依然是漲價10%， 這使美國備感失望。 12月17日， 白宮發(fā)布對OPEC提升油價的聲明。 聲明指出： “非常遺憾OPEC的決定， 希望其能在采取下一步行動前再三考慮。 目前的市場并不具備如此大幅度漲價的條件， 因為目前的世界石油市場供應(yīng)緊張只是暫時的， 并不反應(yīng)深層的需求能力。 這樣大幅度的漲價將有損于世界經(jīng)濟恢復(fù)和降低通貨膨脹的計劃。 推動這些計劃成功也是石油生產(chǎn)國的責(zé)任?！盵2]2271上述聲明明確表達了美國對OPEC決議的立場。 美國國務(wù)院還于12月29日電報駐相關(guān)國家使館在合適的機會向OPEC成員國政府高級官員表達美國的觀點。 電報中除指出OPEC的漲價決定的不利影響外， 還指出： “OPEC成員國自身在世界經(jīng)濟中有著重要利益， 因而必須分擔(dān)改善國際收支、 維持經(jīng)濟增長和降低通貨膨脹的責(zé)任。 我們非常失望OPEC決議做出至今仍沒有對世界經(jīng)濟形勢和基本的石油市場形勢給予充分考慮?！盵1]571盡管美國極力阻止OPEC國家的漲價決定， 但依然無法左右其最終行動。

伊朗革命引起世界石油供應(yīng)銳減， 從而引起OPEC國家再次啟動石油漲價模式。 世界石油市場的供應(yīng)緊張和價格大幅度上漲趨勢使美國和其他能源消費國面臨著巨大壓力。 第一次石油危機打擊下， 美國的國際收支逆差惡化、 美元國際信用嚴(yán)重危機、 通貨膨脹加劇。 美國尚未完全擺脫上一次石油危機的陰影， 新一輪石油危機又至。 卡特政府意識到新一輪石油危機將會帶來的災(zāi)難， 從而積極探索應(yīng)對危機的國內(nèi)外政策。

二、 卡特政府的能源政策與措施

由于此輪石油危機在OPEC成員國伊朗發(fā)生伊斯蘭革命的背景下發(fā)生， 在兩伊戰(zhàn)爭爆發(fā)后加劇， 其持續(xù)的時間和影響具有諸多的不確定性。 面對新一輪石油危機， 卡特政府推出一系列新的能源政策及措施， 從節(jié)能、 應(yīng)急、 增產(chǎn)、 擴大進口來源等方面緩解危機。

(一)以節(jié)能降低消耗和需求

在能源供應(yīng)有限的背景下， 節(jié)能是最有效的降低消耗、 減少需求的途徑。 卡特總統(tǒng)于1979年2月2日發(fā)布聯(lián)邦政府能源備忘錄。 文件指出： “鑒于伊朗形勢導(dǎo)致的世界石油產(chǎn)量下降， 我指示行政部門和機構(gòu)立即采取行動， 降低石油燃料的使用?！盵3]216備忘錄要求各部門想方設(shè)法降低能耗， 如控制室內(nèi)溫度、 減少不必要的燃料和高能耗設(shè)備的使用等等。 上述要求表明美國決策人要從聯(lián)邦政府做起， 要在美國社會形成節(jié)儉之風(fēng)以降低能源消耗。 4月10日， 卡特總統(tǒng)向行政部門和機構(gòu)負(fù)責(zé)人提交備忘錄， 要求各單位將能源消耗降低5%。 為實現(xiàn)上述目標(biāo)， 備忘錄中規(guī)定：第一， 限定聯(lián)邦政府所轄建筑物恒溫器溫度， 冬季的工作時間不高于65華氏度， 非工作時間不超過55華氏度， 夏季不低于80華氏度。 第二， 汽車燃料消耗降低10%。[3]647上述兩個備忘錄為美國政府部門下達了節(jié)能目標(biāo)并提出具體規(guī)定， 為美國實現(xiàn)大幅度的能源節(jié)約做出典范。

8月17日， 卡特總統(tǒng)致函全國各市市長， 呼吁全社會參與節(jié)能， 號召每個國民為國家能源目標(biāo)的實現(xiàn)做出貢獻。 9月10日， 卡特總統(tǒng)發(fā)布第4681號公告(Proclamation 4681)， 宣布10月為“國際節(jié)能月”， 呼吁： “所有公民、 公司、 組織、 工會、 同行公會、 媒體、 集團和各種組織都參與國際節(jié)能計劃， 在工作中、 在出行時、 在所有日常行為中節(jié)約能源?！盵2]1622-1623“國際節(jié)能月”為美國展開節(jié)能計劃提供了契機， 有利于進一步深入推廣節(jié)能計劃。

1979年11月5日， 《1979年緊急節(jié)能法》(Public Law 96-102, Emergency Energy Conservation Act of 1979)得到批準(zhǔn)。 該法的宗旨是“為節(jié)約能源而制定應(yīng)急計劃， 為汽車燃料提供備用配給方案”[4]749。該法的通過是美國能源政策推進的重要步驟。 1980年3月20日， 卡特總統(tǒng)簽署第4738號總統(tǒng)公告， 將3月21日定為“全國節(jié)能教育日”。 “全國節(jié)能教育日”是美國推行節(jié)能教育的有力措施， 對于教育年輕人參與節(jié)能具有重要意義。

卡特總統(tǒng)不失時機地在各種場合進行國家能源形勢和節(jié)能宣傳， 以備忘錄、 總統(tǒng)公告和信函的形式推動政府機構(gòu)和工作人員實施和參與節(jié)能行動， 以“國際節(jié)能月”“國家節(jié)能教育日”等形式增強大眾的能源意識， 以《1979年緊急節(jié)能法》促進節(jié)能的落實。 多種形式的節(jié)能措施使美國社會逐漸形成能源短期的危機意識和能源保護氛圍， 有利于推動全國范圍的節(jié)能實踐， 從而降低能源消耗， 進而降低能源需求， 這種良性循環(huán)有利于美國逐漸降低對國外石油的依賴。

(二)以應(yīng)急計劃應(yīng)對能源嚴(yán)重短缺

能源應(yīng)急計劃是在能源供應(yīng)嚴(yán)重告急的情況下進行能源使用和分配上的統(tǒng)籌安排。 1979年3月1日， 卡特總統(tǒng)向國會提交《節(jié)能應(yīng)急計劃咨文》和《備用汽油配給計劃咨文》。 《節(jié)能應(yīng)急計劃》、 《應(yīng)急建筑溫度限制計劃》和《廣告照明限制計劃》三項應(yīng)急計劃的目的在于一旦發(fā)生嚴(yán)重的能源供應(yīng)緊張， 采取相應(yīng)的措施降低能源消耗。 “備用汽油配給計劃”是要在能源供應(yīng)嚴(yán)重告急時公平地進行汽油配給， 使經(jīng)濟困難最小化。 上述兩個咨文所建議的應(yīng)急計劃宗旨在于， “一旦發(fā)生嚴(yán)重的能源供應(yīng)中斷， 將其影響最小化”[3]370。 4月25日， 卡特總統(tǒng)發(fā)表聲明， 敦促國會批準(zhǔn)3月1日咨文中提出的應(yīng)急計劃。 在卡特總統(tǒng)的敦促下， 美國參議院于5月2日、 眾議院于5月10日分別以決議的形式通過了應(yīng)急計劃。 美國一旦出現(xiàn)能源供應(yīng)嚴(yán)重短缺的情況， 便可動用應(yīng)急計劃以緩解壓力。

1979年7月10日， 卡特總統(tǒng)發(fā)布國家能源短缺公告(Proclamation 4667)。 文件指出： “國家能源供應(yīng)短缺造成嚴(yán)重的能源供應(yīng)中斷， 無論從涉及范圍還是持續(xù)時間上都很嚴(yán)重， 將會對國家安全和國民經(jīng)濟造成嚴(yán)重的負(fù)面影響?！盵2]1227鑒于能源供應(yīng)形勢嚴(yán)峻， 卡特總統(tǒng)發(fā)表聲明：第一， 就進口石油和石油產(chǎn)品的供應(yīng)而言， 存在著嚴(yán)重的能源供應(yīng)中斷； 第二， 這一發(fā)現(xiàn)將立即向國會匯報； 第三， 應(yīng)急建筑溫度限制規(guī)定和節(jié)能應(yīng)急計劃2號將自1979年7月16日起施行； 第四， 按照計劃規(guī)定， 授權(quán)能源部長制定相關(guān)規(guī)章制度， 以實施節(jié)能應(yīng)急計劃2號， 并負(fù)責(zé)全面管理。 卡特總統(tǒng)還在當(dāng)天向國會提交“國家能源供應(yīng)短缺， 實施節(jié)能應(yīng)急計劃2號”的咨文。 文件指出： “鑒于原油和石油產(chǎn)品供應(yīng)上表現(xiàn)出來的嚴(yán)重的能源供應(yīng)中斷， 我動用憲法授予我的權(quán)力， 根據(jù)備用節(jié)能應(yīng)急計劃2號， 實施建筑物溫度限制應(yīng)急計劃。 本計劃從7月16日開始生效?！盵2]1228這是卡特動用總統(tǒng)權(quán)力采取的果斷措施， 在美國能源供應(yīng)嚴(yán)重緊張的背景下， 有利于通過適當(dāng)?shù)哪茉凑{(diào)配維持正常的生產(chǎn)生活秩序。

(三)以第二個能源計劃推動能源安全

卡特政府曾在1977年4月推出國家能源計劃， 在該計劃的指導(dǎo)下， 出臺了一系列改善美國能源狀況的措施和立法。 新一輪的能源危機使卡特政府著手新的能源計劃， 因而這一階段的能源計劃又被稱作第二個能源計劃。

1979年4月5日， 卡特總統(tǒng)發(fā)表全國能源講話。 他在講話中提出如下建議：第一， 分階段解除石油價格管制， 以增加國內(nèi)石油生產(chǎn)。 第二， 征收“暴利稅”以避免放開油價后石油公司可能獲得的暴利。 第三， 開展節(jié)能和新能源技術(shù)開發(fā)。 第四， 增進環(huán)境保護。 “在國內(nèi)外‘必須有所作為’的壓力之下， 卡特提出新的能源政策建議?！盵5]121卡特能源講話中的建議成為第二個能源計劃的基礎(chǔ)。

1979年4月26日， 卡特總統(tǒng)向國會提交關(guān)于“暴利稅”和能源安全信托基金的咨文。 文件指出： “為避免放開政府對石油的管制后造成石油公司不勞而獲的超額利潤和將來OPEC油價的上漲可能， 我建議實施‘暴利稅’， 并進一步建議成立能源安全信托基金?！盵3]7211980年4月2日， 《1980年原油暴利稅法》經(jīng)簽字生效。 卡特總統(tǒng)在簽字當(dāng)天的講話中指出： “爭取暴利稅成為法律的斗爭最終取得了勝利……美國和其他國家面臨的通貨膨脹壓力主要源于美國在前些年沒有充分的能源政策。 如今， 美國既有動力和手段生產(chǎn)更多的石油節(jié)約更多的石油， 也有更多石油的替代品?！盵6]584-585《原油暴利稅法》是對《1954年國內(nèi)所得稅法》內(nèi)容的增補， 它詳細(xì)規(guī)定了暴利稅的征收、 使用方向， 這是卡特政府全面的能源政策的重要內(nèi)容， 也是實施國家能源計劃的堅實基礎(chǔ)。

5月7日， 卡特總統(tǒng)向國會提交第二個國家能源計劃咨文。 卡特總統(tǒng)在文件中指出： “我今天提交的計劃涉及我國面臨的整體能源問題， 以及必須進行的其他政策和計劃。 本能源計劃充分認(rèn)識到我們所面臨的地質(zhì)的、 技術(shù)的、 經(jīng)濟的、 政治的、 環(huán)境的諸多不確定性， 并為勇敢應(yīng)對這些不確定性和威脅提出戰(zhàn)略建議?！盵3]816-817第二個能源計劃核心在于充分利用美國國內(nèi)的各種能源， 促進能源生產(chǎn)。

1979年7月15日， 卡特總統(tǒng)發(fā)表“能源與國家目標(biāo)”全國講話， 這次講話又被人們稱作“萎靡講話”。 卡特總統(tǒng)在講話中指出： “我今晚首先要說的是一個比能源和通貨膨脹更為嚴(yán)重的問題， 這是對美國民主的根本威脅……這種威脅就是信心危機……美國的精神危機隨處可見?！盵2]1235-1236講罷信心問題后， 卡特總統(tǒng)回到能源問題上。 他指出: “對OPEC國家的嚴(yán)重依賴使我國經(jīng)濟和人民損失慘重。 這種依賴也是我們所面臨的通貨膨脹加劇和失業(yè)率上升的原因之一。 這種令人無法容忍的對國外石油的依賴威脅著我們的經(jīng)濟獨立和國家安全?！盵2]1239鑒于能源領(lǐng)域的上述困境， 卡特總統(tǒng)指出美國新能源政策的目標(biāo)： 國外能源的使用不超過1977年水平， 十年后的石油進口減半， 擺脫對外國石油的依賴。 如此宏偉的目標(biāo)需要具體計劃的支撐， 卡特總統(tǒng)提出如下計劃：第一， 實行石油進口限額； 第二， 充分調(diào)動財力物力開發(fā)美國的可替代能源； 第三， 使電力公司在未來十年內(nèi)將石油使用減半； 第四， 敦促國會成立能源動員委員會以促進能源計劃實施。

卡特總統(tǒng)的4月5日講話、 4月26日“暴利稅”和能源安全信托基金咨文、 5月7日第二個國家能源計劃咨文、 7月15日“能源與國家目標(biāo)”全國講話中所提及建議與計劃共同構(gòu)成卡特政府第二階段的能源計劃。

(四)以《能源安全法》保障能源安全

卡特政府第二階段能源計劃最終以《能源安全法》的形式得到確認(rèn)。 如果說1978年美國《國家能源法》是在能源領(lǐng)域“節(jié)流”的話， 那么1980年的《能源安全法》則是“開源”。 1979年的能源形勢使美國決策者認(rèn)識到穩(wěn)定的能源供應(yīng)的重要性， 卡特政府積極促進美國國內(nèi)的能源生產(chǎn)和節(jié)能， 推出《能源安全法》。

1980年6月30日， 卡特總統(tǒng)簽署《能源安全法》。 卡特總統(tǒng)在當(dāng)天的講話中指出： “對國外石油的嚴(yán)重依賴既威脅我們的經(jīng)濟安全， 也威脅我們的國家安全。 能源安全是經(jīng)濟安全和國家安全的基礎(chǔ)……正如外國石油驅(qū)動我們的汽車一樣， 外國高油價導(dǎo)致美國的通貨膨脹， 與通貨膨脹伴生的就是失業(yè)和生產(chǎn)能力的下降以及蕭條和貧窮……《能源安全法》是我們努力制定和實施的全面能源政策的重中之重?！盵7]1252《能源安全法》的核心宗旨在于“改善美國的國際收支平衡狀況， 降低石油供應(yīng)中斷給美國經(jīng)濟造成的經(jīng)濟損失， 通過降低對進口石油的依賴增進美國國家安全?！盵8]616能源安全是美國經(jīng)濟健康、 人民福祉和國家安全的前提， 《能源安全法》的推出為美國國家安全提供了保障。

《能源安全法》由下列單項法構(gòu)成：《美國合成燃料公司法》《生物能源和酒精燃料法》《可再生能源法》《太陽能和能源保護法》《太陽能和能源保護銀行法案》《地?zé)崮芊ā贰逗Ｑ鬅崮苻D(zhuǎn)化法》。 上述法律使美國可以從多渠道進行能源生產(chǎn)， 通過將合成燃料、 生物質(zhì)能、 太陽能、 地?zé)崮堋?海洋能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)生活需要的能源， 使美國的能源供應(yīng)多元化， 確保能源安全。

1980年《能源安全法》側(cè)重于對各種形式的能源轉(zhuǎn)化、 開發(fā)與利用， 這些能源往往是可再生資源。 在該法框架下， 美國的能源生產(chǎn)相對于依賴石油、 天然氣、 煤等化石能源而言具有可持續(xù)發(fā)展的前景， 也更能為美國提供可靠的能源保障， 從而更加有利于國家安全。 美國對國外進口石油的依賴使經(jīng)濟極易受到供應(yīng)中斷的破壞， 70年代的美元危機都是在OPEC國家實行石油管控引起石油危機的情況下發(fā)生的， 《能源安全法》可以使美國能源逐漸擺脫對國外能源的依賴， 使美國經(jīng)濟發(fā)展的軟肋不再暴露無遺。

(五)以外交攻堅推動能源供應(yīng)多元化

在推行系列國內(nèi)能源政策和措施的同時， 卡特政府還展開外交攻堅， 增進海外石油供應(yīng)安全。 1969年7月22日的一份美國國務(wù)院文件中曾提及美國進口石油計劃的目標(biāo)， 即“美國必須足以以本國或可靠的外國石油資源應(yīng)對一些緊急情況， 如有限戰(zhàn)爭、 外國革命、 外國供應(yīng)的中斷或政治原因引起的抵制等”[1]543-544。 石油危機使卡特政府更加認(rèn)識到能源供應(yīng)安全的重要性。 卡特政府通過與OPEC成員國進行雙邊或多邊交涉， 達成更多諒解； 通過加強與墨西哥、 加拿大、 委內(nèi)瑞拉的石油貿(mào)易與合作， 拓展美國的海外石油供應(yīng)渠道； 通過國際能源署(簡稱IEA)平臺進行能源領(lǐng)域的集體防衛(wèi)。

美國在伊朗石油供應(yīng)中斷后多次與OPEC成員國， 尤其是其中最大的石油出口國沙特阿拉伯進行溝通， 力促其擴大石油生產(chǎn)。 1979年1月15日， 負(fù)責(zé)經(jīng)濟和商務(wù)事務(wù)的助理國務(wù)卿卡茨·朱利葉斯(Katz Julius)在向負(fù)責(zé)經(jīng)濟事務(wù)的副國務(wù)卿庫珀·理查德(Cooper Richard)提交的行動備忘錄中指出： “我們的近期目標(biāo)是：使沙特全力生產(chǎn)， 以彌補因伊朗形勢造成的缺口?！盵1]584美國國務(wù)院多次指示駐沙特大使約翰·韋斯特(John West)向沙特阿拉伯政府表達美國期待其保持高產(chǎn)量以滿足市場需求。 鑒于美國方面的多次努力和東京峰會將要達成的共識， 沙特阿拉伯政府于7月3日宣布提高石油產(chǎn)量。 沙特阿拉伯的增產(chǎn)決定是美國堅持不懈努力的重大成果， 有利于緩和世界石油市場供應(yīng)緊張的局面。

卡特政府積極謀劃與墨西哥的能源戰(zhàn)略關(guān)系。 美國國家安全委員會1978年11月22日文件指出： “美國的石油進口主要來自中東， 其比例不斷上升， 從1975年的21%提高到如今的40%?！盵1]545如此高的對中東石油的依存度使美國容易受到中東石油供應(yīng)中斷的威脅。 墨西哥總統(tǒng)洛佩斯·波蒂略(Lopez Portillo)在1978年的國情咨文中宣稱墨西哥新探明的石油儲量達200億桶。 鑒于墨西哥能源對于美國的重要性， 卡特政府更加注重與墨西哥的關(guān)系， 尤其是能源關(guān)系。 1979年2月14至16日， 卡特總統(tǒng)出訪墨西哥。 美墨雙方首腦會晤后的聯(lián)合公報指出： “兩位總統(tǒng)決定根據(jù)各自的國家政策， 立即展開能源領(lǐng)域的規(guī)劃……同意共同對墨西哥向美國出售石油和石油產(chǎn)品的前景進行研究?！盵2]291同年9月28—29日， 墨西哥總統(tǒng)波蒂略訪問美國。 雙方首腦會談中， 卡特總統(tǒng)表示美國將成為可信賴的顧客和友好的貿(mào)易伙伴。[1]759美墨兩國的積極互動使美國與墨西哥能源合作走向良性循環(huán)。 美國以同樣的策略加強與加拿大和韋內(nèi)瑞拉的能源合作， 使美國的能源供應(yīng)多元化。

卡特政府以國際能源署為平臺， 積極推動能源消費國的集體防衛(wèi)。 伊朗伊斯蘭革命及其導(dǎo)致的石油市場不穩(wěn)定引起國際能源署各成員國的關(guān)注。 1979年3月至1980年12月間， 國際能源署多次召開理事會， 就能源問題進行磋商并達成多個共識， 如降低石油需求、 積極節(jié)能、 增加煤的使用以降低對進口石油的依賴、 促進燃料轉(zhuǎn)換等等。 卡特政府通過IEA平臺使OECD國家在能源供應(yīng)危急的情況下不斷推出各種措施節(jié)約能源、 抑制需求， 從而降低石油進口， 這些舉措在能源供應(yīng)有限的情況下， 有利于克服困難， 渡過難關(guān)。

三、 效果和影響評估

第二次石油危機發(fā)生后， 卡特政府積極采取行動。 節(jié)能行動的推出使美國逐漸形成節(jié)儉之風(fēng)， 大大降低了生產(chǎn)生活中的能源浪費現(xiàn)象， 能源使用效率明顯提高； 能源應(yīng)急計劃的推出使美國在能源供應(yīng)告急的特殊情況下仍能保證基本需求； 第二個能源計劃從能源的生產(chǎn)、 管理、 能源轉(zhuǎn)換等方面推動美國的能源安全； 《能源安全法》對能源安全給予法律上的保障； 能源領(lǐng)域的外交攻堅使美國的海外石油供應(yīng)多元化， 打破對中東石油的過度依賴。 卡特政府的能源舉措從不同層面緩解了第二次石油危機期間美國所面臨的能源壓力。 到卡特任期結(jié)束之時， 美國的能源狀態(tài)有了一定程度的好轉(zhuǎn)。 (參見表1)

表1中1973—1980年間美國能源相關(guān)數(shù)據(jù)顯示， 美國的能源生產(chǎn)在1979—1980年間得到明顯提高。 1973—1974年石油危機期間， 美國的能源生產(chǎn)總量分別為62.060、 60.835千萬億英制熱量單位(Quadrillion British Thermal Unit， 簡稱QBTU)， 1975—1978年間， 美國的能源生產(chǎn)總量年均60.2685 QBTU。 1973—1978年間， 美國的年均能源產(chǎn)量為60.6615 QBTU。 第二次石油危機發(fā)生后， 卡特政府推行促進國內(nèi)能源生產(chǎn)的政策和措施， 1979年的能源生產(chǎn)總量達63.801 QBTU， 比1973—1978年間平均產(chǎn)量提高了5.2%； 1980年的能源生產(chǎn)總量達64.761 QBTU， 比1973—1978年間平均產(chǎn)量提高了6.8%。 如此高的漲幅主要得益于煤的產(chǎn)量大幅度提高。 1973—1978年間， 美國的煤產(chǎn)量年均14.896QBTU， 1979年， 美國的煤產(chǎn)量為17.539QBTU， 比1973—1978年間平均產(chǎn)量提高了17.7%， 1980年， 美國的煤產(chǎn)量為18.597QBTU， 比1973—1978年間平均產(chǎn)量提高了24.8%。 煤的產(chǎn)量大幅度提高使得美國的能源總產(chǎn)量有大幅度提升。

表1 美國的能源生產(chǎn)、 消耗及進口 (1973—1980年， 單位：千萬億英制熱量單位， Quadrillion BTU)

(數(shù)據(jù)來源：Energy Information Administration/Annual Energy Review 1995,pp.7,11.)

根據(jù)上表數(shù)據(jù)， 美國的能源消耗在1980年明顯下降。 節(jié)能是卡特政府應(yīng)對能源問題的首要措施。 通過發(fā)表節(jié)能講話， 提交節(jié)能咨文， 推出“國際節(jié)能月”“國家節(jié)能教育日”等一系列活動， 卡特總統(tǒng)極力營造節(jié)能氛圍。 《1979年緊急節(jié)能法》使節(jié)能法治化。 節(jié)能政策與措施的實施產(chǎn)生了明顯效果。 盡管1979年的能源消耗仍高于1978年， 但漲幅僅為1%， 遠(yuǎn)低于1975—1978年的年均漲幅3.5%。 1980年， 美國的能源消耗為75.955QBTU， 比1979年降低了3.7%。 從美國的能源消耗構(gòu)成上講， 煤的消耗明顯增加， 由1978年的13.765QBTU上升到1979年的15.039QBTU， 1980年上升到15.423QBTU。 石油消耗則呈明顯下降趨勢， 1979年的石油消耗為37.123QBTU， 比1978年下降了0.842QBTU， 降幅為2.2%； 1980年的石油消耗為34.202QBTU， 比1979年下降了2.921QBTU， 降幅為7.9%。 石油消耗的下降為美國整體能源消耗的下降做出了重要貢獻。

美國能源生產(chǎn)的增加和消耗的降低使美國的能源缺口大幅度降低。 1979年美國的能源缺口比1978年下降1.889QBTU， 下降了11.1%。 1980年， 美國的能源缺口比1979年下降了3.903QBTU， 降幅為25.9%。 能源缺口的降低自然使能源進口需求下降。 1979年， 美國的石油進口比1978年降低0.13QBTU， 1980年美國的石油進口比1979年降低3.43QBTU。 1981年的《總統(tǒng)經(jīng)濟報告》指出： “1980年底， 美國石油進口比兩年前降低30%， 石油消耗比同一時期降低10%， 盡管能源消耗的減少在一定程度上可歸因于經(jīng)濟不景氣， 但更應(yīng)歸功于節(jié)能?！盵9]5卡特政府應(yīng)對能源危機的政策與措施產(chǎn)生了明顯效果， 使美國的能源狀況逐漸好轉(zhuǎn)。 當(dāng)然， 徹底改變美國的能源狀況需要長期持續(xù)的努力， 很多政策的效果顯現(xiàn)并非一日之功， 尤其是向可持續(xù)的再生能源轉(zhuǎn)化更需要投入大量的人力、 財力、 物力進行生產(chǎn)與生活設(shè)施的建設(shè)與改造， 這是一項宏大的系統(tǒng)工程， 需要長期努力。

卡特政府應(yīng)對能源危機之策是對該政府前期的能源政策與舉措的補充與完善， 是對美國能源戰(zhàn)略的進一步發(fā)展。 “能源獨立”是美國在能源危機發(fā)生后確立的戰(zhàn)略目標(biāo)， 美國經(jīng)濟之所以在OPEC國家動用石油武器時便受到重創(chuàng)， 根本原因在于過度依賴石油進口。 卡特上臺伊始， 便著手各種能源政策的制定與實施， 創(chuàng)建能源部， 實施國家能源計劃， 推出國家能源法。 在第二次石油危機發(fā)生后， 卡特政府加緊推進節(jié)能行動， 出臺第二個能源計劃， 展開能源外交， 朝著能源獨立的方向邁進。

卡特政府的能源政策對世界能源市場造成深遠(yuǎn)影響。 美國作為世界頭號能源消費國， 其能源需求為石油出口國提供了重要市場。 卡特政府在石油危機期間一方面增進國內(nèi)石油生產(chǎn)， 促進能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化， 提高美國的能源供應(yīng)總量； 另一方面， 提倡節(jié)能環(huán)保， 提高能源使用效率， 降低對海外的能源需求， 并以IEA為平臺展開國際能源合作， 增進能源領(lǐng)域的集體防衛(wèi)。 上述措施使美國和其他西方國家對石油出口國的依存度逐漸降低， 從而有利于擺脫能源上“被綁架”的困境。 一旦各國實現(xiàn)能源獨立， 必然形成對國外石油等能源需求的緊縮， 石油等能源出口國也就失去其在能源市場的主導(dǎo)權(quán)。 當(dāng)然， 美國所追求的“能源獨立”并非完全放棄能源進口， 畢竟各個國家的資源稟賦不同， “比較優(yōu)勢”的存在使互惠貿(mào)易無論對能源生產(chǎn)國還是消費國都是最佳選擇。

卡特政府的能源政策對其他能源消費國具有重要的借鑒意義。 卡特政府面臨的能源困境也是當(dāng)時和目前很多能源消費國面臨的難題。 石油是生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)， 被稱作現(xiàn)代工業(yè)的血液。 石油能源相對其他能源的絕對優(yōu)勢使其在各國的能源消費結(jié)構(gòu)中處于主導(dǎo)地位， 也使石油蘊藏量豐富的國家在20世紀(jì)70年代動輒以石油為武器進行威脅， 而石油消費國只能束手就擒。 卡特政府在促進能源生產(chǎn)、 降低能源消耗、 加強能源管理、 增進國際能源合作等方面都推出了創(chuàng)造性的政策和措施， 它們既產(chǎn)生了明顯的效果， 也具有強大的可持續(xù)性前景。 這些政策及措施對其他能源消費國具有巨大的啟發(fā)和借鑒意義。 中國作為經(jīng)濟高速發(fā)展的社會主義國家， 在能源領(lǐng)域面臨著“高能耗低能效”的難題。 我國政府早在10年前便已意識到能源問題的嚴(yán)峻性， 并在2006年通過的《中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃》中提出“節(jié)能減排”要求。 卡特政府的諸多節(jié)能措施為我國提供了參考。 在能源組織管理方面， 我國可以考慮成立部級主管部門。 卡特政府于1977年成立能源部， 對負(fù)責(zé)能源問題的機構(gòu)進行整合， 大大提高了管理效率。 中國涉及能源政策和管理的部門頗多， 分散管理能源問題往往造成職能交叉、 責(zé)任推諉， 從而導(dǎo)致辦事效率低下。 我國可以借鑒卡特政府的做法， 科學(xué)合理地整合所有能源管理機構(gòu)， 成立綜合性的能源管理部門， 細(xì)化分工， 從而使其既具高度的權(quán)威性、 凝聚力， 又有強大的執(zhí)行力， 提高能源管理效率。 在能源立法方面， 中國可以借鑒卡特政府的《國家能源法》《能源安全法》， 以建立健全能源法律體系。 卡特政府的能源政策在優(yōu)化能源管理、 促進能源生產(chǎn)、 提高能源效率、 增進能源合作等方面都具有建設(shè)性， 各國均可根據(jù)自身國情加以學(xué)習(xí)借鑒。

四、 結(jié)語

面對能源危機的困境， 卡特政府積極探尋應(yīng)對之策。 盡管卡特在美國歷史上并非政績卓著的總統(tǒng)， 甚至被評為最差的總統(tǒng)之一， 但其推行的能源政策卻為美國能源安全奠定了基礎(chǔ)。 卡特政府的能源政策收到明顯效果， 至1980年， 美國的能源生產(chǎn)大幅度提高， 能源消耗顯著降低， 石油進口比1978年下降30%。 卡特政府能源政策對于美國的更大貢獻在于為能源領(lǐng)域的長遠(yuǎn)發(fā)展定下了基調(diào)。 節(jié)能環(huán)保、 能源增產(chǎn)、 能源轉(zhuǎn)化、 能源可持續(xù)發(fā)展成為日后美國能源領(lǐng)域發(fā)展的重點和方向。 在卡特能源政策的推動下， 美國朝著能源獨立的方向發(fā)展， 為擺脫對進口能源的依賴提供了保障。 卡特政府的能源政策還對世界能源的產(chǎn)購銷產(chǎn)生重要影響。 目前的中國， 在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時也面臨諸多能源困境， 卡特政府的能源政策為我國創(chuàng)建節(jié)約型社會提供了諸多可借鑒之處。 我國要根據(jù)國情， 學(xué)習(xí)美國的成功經(jīng)驗， 探索中國特色的能源之路。

[1] Department of State. Foreign Relations of the United States 1969-1976, vol.XXXVII, Energy Crisis,1974-1980 (Hereafter sited as FRUS1969-1976, vol.37)[Z].Washington： United States Government Printing Office, 2012.

[2] CARTER J. Organization of Petroleum Exporting Countries White House Statement on the Organization’s Increase in Oil Prices. December 17, 1978, Public Papers of the Presidents of the United States, Jimmy Carter: 1978 [Book 2] [Z].Washington: United States Government Printing Office, 1979.

[3] CARTER J. Energy Use by the Federal Government Memorandum From the President, February 2, 1979. Public Papers of the Presidents of the United States, Jimmy Carter: 1979 [Book 1][Z]. Washington: United States Government Printing Office, 1980.

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[5] TUGWELL F. The Energy Crisis and the American Political Economy: Politics and Markets in the Management of Natural Resources[M].Palo Alto: Stanford University Press, 1988.

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[7] CARTER J. Energy Security Act Remarks on Signing S. 952 Into Law, June 30, 1980. Public Papers of the Presidents of the United States, Jimmy Carter: 1980-1981 [Book 2] [Z].Washington: United States Government Printing Office, 1982.

[8] Public Law 96-294- Energy Security Act, United States Statutes at Large, Volume 94[Z].Washington:U.S. Government Printing, 1980.

[9] Department of State. Economic Report of the President, 1981[R].Washington:U.S. Government Printing Office, 1981.