改革開(kāi)放后中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策演進(jìn)分析

摘要：縱觀中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)政策，其基本思路經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)制度性變革下的大規(guī)模扶貧，開(kāi)發(fā)式扶貧和精確大扶貧三個(gè)基本階段，所達(dá)成的扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)也各有差異。新形勢(shì)下的政府扶貧，應(yīng)形成多元互助的開(kāi)發(fā)組織體系，重點(diǎn)增強(qiáng)扶貧瞄準(zhǔn)的針對(duì)性，繼續(xù)開(kāi)發(fā)式扶貧并引入?yún)⑴c式扶貧。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)；扶貧；分析

一、引言

國(guó)內(nèi)眾多扶貧問(wèn)題研究大都在扶貧資金管理，致貧成因以及扶貧的效率與效果方面的研究，在扶貧政策方面則重點(diǎn)分析了政策執(zhí)行模式及其績(jī)效評(píng)估。大多數(shù)研究忽視了政府政策自身演進(jìn)發(fā)展方面的研究。我國(guó)以政府為主導(dǎo)進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)，政府扶貧政策的變化、扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況以及調(diào)整，對(duì)我國(guó)扶貧目標(biāo)的確定和扶貧進(jìn)程的發(fā)展具有決定性的作用。同時(shí)，對(duì)政府扶貧方式的研究，會(huì)在評(píng)估扶貧開(kāi)發(fā)績(jī)效，改進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)方式提出針對(duì)性的意見(jiàn)。本文從政府政策入手，分析政府扶貧政策演進(jìn)思路，得出政府扶貧開(kāi)發(fā)方式的變化。

二、改革開(kāi)放后中國(guó)扶貧政策基本思路的演進(jìn)與分析

中國(guó)的扶貧政策具有明顯的階段性，在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下呈現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相一致的基本特征，不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為反貧困根本動(dòng)力。

（一）改革開(kāi)放后扶貧政策基本思路

1.1979—1985年：改革開(kāi)放后制度性變革大規(guī)模緩解貧困

改革開(kāi)放后，國(guó)家出臺(tái)專項(xiàng)扶貧政策，包括以工代賑、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)與18個(gè)集中連片貧困地區(qū)的建立。以工代賑是指通過(guò)利用農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，增加實(shí)物與現(xiàn)金投入，改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)自身增長(zhǎng)的能力；“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)在實(shí)施過(guò)程中制定了“興河西之利，濟(jì)中部之貧”的發(fā)展戰(zhàn)略，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，逐漸解決當(dāng)?shù)厝罕姕仫枂?wèn)題；國(guó)家依據(jù)老革命根據(jù)地確立了18個(gè)集中連片貧困地區(qū)，提出專項(xiàng)扶貧政策和優(yōu)惠政策。這三個(gè)專項(xiàng)扶貧政策在此后很長(zhǎng)時(shí)間都發(fā)揮了重要的作用，并成為此后很長(zhǎng)時(shí)間的重要指導(dǎo)性政策。

2.1986—2000年：經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展下的開(kāi)發(fā)式扶貧

隨著經(jīng)濟(jì)體制變革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家開(kāi)始大規(guī)模、有組織有計(jì)劃的扶貧開(kāi)發(fā)，明確提出專項(xiàng)扶貧工作目標(biāo)，制定了扶貧監(jiān)測(cè)指標(biāo)。中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變：道義性扶貧向制度性扶貧轉(zhuǎn)變，救濟(jì)式扶貧向開(kāi)發(fā)性扶貧轉(zhuǎn)變。

（1）貧困開(kāi)發(fā)：勞動(dòng)力流動(dòng)政策與企業(yè)發(fā)展政策

國(guó)家為改變上一時(shí)期勞動(dòng)力流動(dòng)政策松動(dòng)而造成無(wú)序流動(dòng)的問(wèn)題，逐漸開(kāi)始引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力的有序流動(dòng)和開(kāi)發(fā)式移民，引導(dǎo)貧困地區(qū)勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移。為鼓勵(lì)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，政府給予貧困戶適當(dāng)補(bǔ)貼，提供了扶貧信貸資金，放寬了貧困戶貸款條件。

（2）八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃

這一計(jì)劃是全國(guó)扶貧工作的綱領(lǐng)性文件，緊緊圍繞開(kāi)發(fā)式扶貧，鼓勵(lì)貧困地區(qū)發(fā)展投資少、見(jiàn)效快、成功率高的產(chǎn)業(yè)，并重點(diǎn)發(fā)展龍頭產(chǎn)業(yè)，把貧困戶脫貧致富與產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合。有效落實(shí)了開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略。

3.2001—2015年：全面建設(shè)小康社會(huì)中的大扶貧

貧困問(wèn)題體現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元化、農(nóng)村多元貧困、區(qū)域性群體貧困，國(guó)家出臺(tái)了惠農(nóng)政策，區(qū)域發(fā)展支持政策。

（1）惠農(nóng)政策與整村推動(dòng)扶貧

針對(duì)城鄉(xiāng)二元化以及多元貧困問(wèn)題，國(guó)家提出一系列惠農(nóng)政策，實(shí)行整村推動(dòng)扶貧，強(qiáng)調(diào)貧困人口的全面發(fā)展，提出“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”?；蒉r(nóng)政策提出廢除農(nóng)業(yè)稅、繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村教育、出臺(tái)新農(nóng)合政策，建立農(nóng)村最低生活保障。

（2）區(qū)域發(fā)展支持政策

重點(diǎn)扶貧區(qū)域是革命老區(qū)、特困地區(qū)、中西部少數(shù)民族聚居區(qū)與邊疆地區(qū)，因此出臺(tái)了西部大開(kāi)發(fā)、振興東北等區(qū)域發(fā)展支持政策，旨在改變區(qū)域發(fā)展不平衡的狀況。通過(guò)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧，擴(kuò)大龍頭產(chǎn)業(yè)規(guī)模，解決勞動(dòng)力剩余問(wèn)題，同時(shí)給予貧困區(qū)資金物資上的援助，綜合發(fā)展貧困地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)。

（二）扶貧開(kāi)發(fā)政策分析

中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策基本上符合貧困環(huán)境變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)與貧困救助并重的扶貧方式，以貧困開(kāi)發(fā)為主，輔以必要的貧困救助，激發(fā)貧困地區(qū)的發(fā)展活力；針對(duì)貧困地區(qū)人口，制定特定的扶貧政策。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸變?yōu)橐陨鐣?huì)保障政策的形式保障貧困地區(qū)人民生活，全方位提高貧困地區(qū)人民生活水平。

三、扶貧政策經(jīng)驗(yàn)與調(diào)試

從歷年政府扶貧政策的演變分析，政府政策制定越來(lái)越注重促進(jìn)農(nóng)村貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，并且扶貧針對(duì)性越來(lái)越強(qiáng)，下一階段必將繼續(xù)延續(xù)這一思想，在遵循的基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新。

（一）形成多元互助的開(kāi)發(fā)組織體系

充分支持各類市場(chǎng)主體參與扶貧，政府要扮演收入分配改革以及政策支持的角色，做好協(xié)助者，創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境、政策環(huán)境及投資環(huán)境；充分完善相關(guān)法律制度，加強(qiáng)與民間組織合作，并充分實(shí)施監(jiān)管，以保障其公開(kāi)透明；創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，發(fā)展小額信貸扶貧，發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，把資源交給最有效的企業(yè)。同時(shí)，政府可以積極吸引國(guó)際扶貧組織的參與，引入更多的扶貧資金和援助性扶貧項(xiàng)目，提高必要資金支持比例以及政府扶貧工作的整體效益和水平。

（二）開(kāi)發(fā)式扶貧與參與式扶貧并重，提高貧困群體的主動(dòng)性

讓貧困群體參與扶貧政策決策是反貧困后期必不可少的環(huán)節(jié)，這樣可以增強(qiáng)扶貧政策的準(zhǔn)確性和執(zhí)行過(guò)程參與度。將扶貧資金控制權(quán)決策權(quán)下放，讓農(nóng)民自己管理，實(shí)現(xiàn)資金的充分利用。通過(guò)教育直接提升人民的綜合素質(zhì)，同時(shí)針對(duì)不同職業(yè)工種，應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)教育培訓(xùn)。通過(guò)這兩種教育培訓(xùn)方式，增強(qiáng)貧困群體的參與度，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)式扶貧的作用。

（三）精準(zhǔn)扶貧：增強(qiáng)扶貧政策瞄準(zhǔn)的針對(duì)性

目前全面扶貧已經(jīng)完成，下一步扶貧將提高扶貧項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)精度。將扶貧資金直接用在貧困農(nóng)戶身上，同時(shí)完善貧困監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。另一方面，從消費(fèi)角度制定貧困人口，反應(yīng)貧困人民的消費(fèi)水平，也更加符合我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，其實(shí)行基礎(chǔ)就是要重視貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的修訂。增強(qiáng)扶貧的瞄準(zhǔn)精度，重視對(duì)項(xiàng)目資金投向的透明度和明細(xì)化，對(duì)扶貧資金的流向和金額進(jìn)行公示，接受監(jiān)督。

我國(guó)的扶貧以政府扶貧為主，發(fā)揮政府和多重扶貧機(jī)構(gòu)以及社會(huì)的力量，才能進(jìn)一步提高扶貧效率，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

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作者簡(jiǎn)介：岳童（1996-），女，山西晉中人，專業(yè)：經(jīng)濟(jì)學(xué)。