對(duì)一起案件行政處罰行為違法性的分析

●劉萬金

對(duì)一起案件行政處罰行為違法性的分析

●劉萬金

【要點(diǎn)】

1.行政處罰程序中，如果行政相對(duì)人曾提出陳述、申辯，但行政機(jī)關(guān)不能舉證證明其聽取了陳述、申辯，不能舉證證明對(duì)行政相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，則推定其未聽取陳述、申辯，未對(duì)行政相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，屬違反法定程序。

2.行政機(jī)關(guān)未收集、調(diào)取依法應(yīng)予收集、調(diào)取的證據(jù)材料，屬違反法定程序。

3.行政機(jī)關(guān)對(duì)于較輕違法行為予以較重處罰，屬明顯不當(dāng)。

【案情】

原告:徐某。

被告:山東省某縣公安局交通警察大隊(duì)。

2016年6月7日原告到車輛管理所審車時(shí)，被告知，應(yīng)先行處理道路交通違法信息管理系統(tǒng)中的以下違法行為：2016年5月12日17時(shí)13分，原告的魯××××××號(hào)重型普通貨車在被告轄區(qū)內(nèi)某縣道某路段運(yùn)輸貨物時(shí)，壓了黃線。

經(jīng)與被告工作人員共同查看電子監(jiān)控視頻及照片，原告申辯稱：當(dāng)時(shí)，為躲避因超越三輪車而突然出現(xiàn)在機(jī)動(dòng)車道上的二輪電動(dòng)車，避免發(fā)生交通事故，本能地左打方向，無奈被迫壓線，其行為屬緊急避險(xiǎn)。對(duì)此，監(jiān)控錄像可以證明得清清楚楚。故此，請(qǐng)求被告消除該違法記錄。被告則認(rèn)為，原告系在超越前方正在超車的電動(dòng)車時(shí)造成違法，不能認(rèn)定為緊急避險(xiǎn)，因此不能采納其申辯理由。

2016年6月13日，被告對(duì)原告作出《山東省公安交通管理簡(jiǎn)易程序處罰決定書》(以下簡(jiǎn)稱《處罰決定》)，以原告“實(shí)施機(jī)動(dòng)車違反禁止標(biāo)線指示違法行為(代碼13450)”為由，決定對(duì)其罰款200元，記3分。

原告對(duì)罰款不服，以被告不分青紅皂白，不聽取原告申辯，其行為事實(shí)不清、程序違法、處罰過重為由提起訴訟，請(qǐng)求判決撤銷《處罰決定》。

庭審前，被告除提交證明原告機(jī)動(dòng)車壓線的一張監(jiān)控照片外，未提交其他證據(jù)材料。該照片顯示：案發(fā)路段為雙向兩車道，路面中心線為一條黃色實(shí)線，兩邊各有一條由白色實(shí)線間隔開的非機(jī)動(dòng)車道；當(dāng)時(shí)，原告的魯××××××號(hào)重型普通貨車的左輪位于黃線上；在其右側(cè)的非機(jī)動(dòng)車道內(nèi)，一輛同向行駛的兩輪電動(dòng)車，正在一輛同樣同向行駛的三輪車的左前方緊貼白線行駛。

因《處罰決定》中未載明原告所違反的法律規(guī)范和被告據(jù)以作出處罰的法律規(guī)范，故被告在庭審中作出說明稱，原告行為違反了道路交通安全法第38條關(guān)于“車輛……應(yīng)當(dāng)按照交通信號(hào)通行”的規(guī)定，處罰依據(jù)是該法第90條關(guān)于“機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者二十元以上二百元以下罰款”的規(guī)定。

庭審后，被告又提交了山東省公安廳以魯公通〔2013〕377號(hào)文件印發(fā)的《山東省公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》，并稱，根據(jù)該基準(zhǔn)，其在本案中沒有行政裁量權(quán)，對(duì)原告罰款200元適當(dāng)，不存在處罰過重的問題。

【評(píng)析】

對(duì)于該交警行政處罰行為的合法性，存在兩種不同意見。

第一種意見認(rèn)為，根據(jù)被告提供的證據(jù)，能夠證明原告實(shí)施了駕駛機(jī)動(dòng)車壓線的行為，該行為違反了《道路交通安全法》第38條的規(guī)定。被告適用簡(jiǎn)易程序，依照道路交通安全法第九十條的規(guī)定，對(duì)原告罰款200元，證據(jù)充分、程序合法、處罰適當(dāng)，沒有違法之處。第二種意見認(rèn)為，《處罰決定》違反法定程序、主要證據(jù)不足、行為明顯不當(dāng)。筆者持第二種意見，評(píng)析如下。

隨著機(jī)動(dòng)車的不斷增多，我國(guó)每時(shí)每刻都發(fā)生著大量的道路交通違法行為?；谛姓实男枰痪块T往往適用簡(jiǎn)易程序處理道路交通違法行為。同時(shí)，由于交警部門對(duì)道路交通違法行為的處罰數(shù)額相對(duì)較小，即便發(fā)生爭(zhēng)議，絕大多數(shù)相對(duì)人和交警部門也都不愿意勞神費(fèi)力，訴諸法律，而是協(xié)調(diào)解決。這樣一來，交通執(zhí)法行為接受司法審查的幾率也就非常低，以致于產(chǎn)生了大量以違法行政處罰手段制裁交通行政違法行為的現(xiàn)象。該案雖然進(jìn)入訴訟程序并且經(jīng)過了法庭審理，但最終仍然協(xié)調(diào)解決。然而，該案所呈現(xiàn)的一些問題，卻非常值得深入研究。筆者認(rèn)為，本案《處罰決定》主要有以下違法之處：

一、違反法定程序

表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：

1.違反聽取行政相對(duì)人陳述、申辯，以及對(duì)相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核的程序

陳述權(quán)和申辯權(quán)是行政相對(duì)人的一項(xiàng)法定權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以保障。行政處罰法第32條第1款規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納”；《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第42條第2項(xiàng)亦規(guī)定：“適用簡(jiǎn)易程序處罰的……應(yīng)當(dāng)按照下列程序?qū)嵤骸?二)聽取違法行為人的陳述和申辯，違法行為人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)采納”。據(jù)此，行政處罰程序中，如果行政相對(duì)人曾提出陳述、申辯，但行政機(jī)關(guān)不能舉證證明其聽取了相對(duì)人的陳述、申辯，不能舉證證明對(duì)相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行了復(fù)核，則推定其未聽取相對(duì)人的陳述、申辯，未對(duì)相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，屬違反法定程序。

本案中，當(dāng)事人對(duì)原告駕駛機(jī)動(dòng)車壓線的事實(shí)沒有分歧，但是對(duì)于導(dǎo)致壓線行為發(fā)生的原因有不同意見。原告認(rèn)為，其為躲避前方突然出現(xiàn)的電動(dòng)車而無奈被迫壓線，屬緊急避險(xiǎn)；被告認(rèn)為，原告壓線是其在超越前方正在超車的電動(dòng)車時(shí)造成，不屬緊急避險(xiǎn)。原告在《處罰決定》作出前到被告處申辯時(shí)，已提出上述理由，并據(jù)此要求消除違法記錄。被告認(rèn)為原告的申辯理由不能成立，但其并未提交證明其當(dāng)時(shí)曾聽取原告申辯情況的筆錄或者視聽資料等證據(jù)，亦未提交證明其對(duì)原告提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核的證據(jù)，以至于原告認(rèn)為被告“不分青紅皂白，不聽取原告申辯”。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)推定被告未聽取原告申辯，未對(duì)原告提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，違反了行政處罰法第32條第1款，以及《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第42條第2項(xiàng)規(guī)定的程序。

2.違反全面收集、調(diào)取證據(jù)的程序

《行政處罰法》第36條規(guī)定：“除本法第33條規(guī)定的可以當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)……”；《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第37條亦規(guī)定：“對(duì)行政案件進(jìn)行調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)合法、及時(shí)、客觀、全面地收集、調(diào)取證據(jù)材料，并予以審查、核實(shí)”。其中所謂“全面”的證據(jù)材料，既包括對(duì)相對(duì)人不利的證據(jù)材料，也包括對(duì)相對(duì)人有利的證據(jù)材料。如果行政機(jī)關(guān)只收集、調(diào)取對(duì)相對(duì)人不利的證據(jù)材料，未收集、調(diào)取對(duì)相對(duì)人有利的證據(jù)材料，則屬違反法定全面收集、調(diào)取證據(jù)程序。

本案中，監(jiān)控視頻是證明原告壓線是否屬于緊急避險(xiǎn)的關(guān)鍵證據(jù)，以至于原告認(rèn)為監(jiān)控視頻是對(duì)其有利的證據(jù)材料，“監(jiān)控錄像可以證明得清清楚楚”。既然如此，被告理應(yīng)將其予以收集，并在訴訟程序中提交法庭，作為證明其行為合法的證據(jù)。被告未收集該依法應(yīng)予收集的證據(jù)材料，其收集的證據(jù)材料不全面，違反了行政處罰法第36條，以及《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第37條規(guī)定的全面收集、調(diào)取證據(jù)程序。

二、主要證據(jù)不足

筆者認(rèn)為，依據(jù)行政法學(xué)理論中的主觀歸責(zé)原則，行政相對(duì)人構(gòu)成應(yīng)受行政處罰行為應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備主體、客體、主觀方面和客觀方面四個(gè)要件：(1)主體——實(shí)施違法行為的行政相對(duì)人具備行政責(zé)任能力；(2)客體——行政相對(duì)人實(shí)施的違法行為侵害了行政法所保護(hù)的社會(huì)關(guān)系；(3)主觀方面——行政相對(duì)人具有主觀過錯(cuò)(包括故意和過失)；(4)客觀方面——行政相對(duì)人實(shí)施的行為違反了行政法律規(guī)范規(guī)定的禁止性義務(wù)。之所以要求行政相對(duì)人具備主觀方面要件，是因?yàn)樵诂F(xiàn)代文明社會(huì)，法律不懲罰無意志行為。如果法律要求沒有主觀過錯(cuò)的行為人承擔(dān)行政法律責(zé)任，顯然對(duì)其極不公平。《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第21條第3項(xiàng)關(guān)于“交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄或者錄入道路交通違法信息管理系統(tǒng)的違法行為信息”，有“有證據(jù)證明救助危難或者緊急避險(xiǎn)造成的”情形并經(jīng)核實(shí)的，“應(yīng)當(dāng)予以消除”的規(guī)定，即體現(xiàn)了無過錯(cuò)不處罰的原則。

本案中，被告提交的證據(jù)，雖然能夠證明原告駕駛機(jī)動(dòng)車壓線，其行為違反道路交通安全法第38條關(guān)于“車輛……應(yīng)當(dāng)按照交通信號(hào)通行”的規(guī)定，但不能證明導(dǎo)致壓線行為發(fā)生的原因，并非原告認(rèn)為的為躲避電動(dòng)車而導(dǎo)致，而是被告認(rèn)為的在超越前方正在超車的電動(dòng)車時(shí)所造成，進(jìn)而不能證明原告壓線行為不屬于緊急避險(xiǎn)，不能證明原告存在主觀過錯(cuò)，不能充分證明原告行為構(gòu)成應(yīng)受行政處罰的行為，可以認(rèn)為被告作出《處罰決定》事實(shí)不清、主要證據(jù)不足。

三、行為明顯不當(dāng)

《處罰決定》不僅在程序和事實(shí)方面存在問題，而且構(gòu)成了明顯不當(dāng)。2015年5月1日起施行的新修改的《行政訴訟法》第70條第6項(xiàng)規(guī)定，行政行為“明顯不當(dāng)?shù)摹保叭嗣穹ㄔ号袥Q撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為”?！安划?dāng)”即不合理，“明顯不當(dāng)”即明顯不合理。

《行政處罰法》第4條第2款規(guī)定：“……實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”；第五條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”。據(jù)此，實(shí)施行政處罰，應(yīng)當(dāng)根據(jù)過罰相當(dāng)、公平、公正、教育與處罰相結(jié)合的原則，從違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等方面綜合考量。既不能畸輕，也不能畸重；畸輕則不足以制止違法行為，畸重則侵害相對(duì)人合法權(quán)益，明顯不合理，違背公正原則。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)于較輕違法行為予以較重處罰，則屬明顯不當(dāng)。

本案中，涉案路段為通行車輛較少的縣道，原告只是駕駛機(jī)動(dòng)車左輪壓線，未超過黃線，被告亦未舉證證明當(dāng)時(shí)案發(fā)路段通行車輛較多，原告行為具有較大的社會(huì)危害性。因此，即使予以處罰，也應(yīng)當(dāng)在《道路交通安全法》第90條規(guī)定的“警告或者二十元以上二百元以下罰款”的處罰種類和處罰幅度內(nèi)處以較輕的處罰。然而，被告未按照過罰相當(dāng)原則具體考量原告違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、后果及危害程度等因素，怠于行使行政裁量權(quán)，予以頂格處罰，違反了《行政處罰法》第4條第2款的規(guī)定，處罰行為明顯不當(dāng)。

被告庭審后提出的關(guān)于根據(jù)《山東省公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》，其在本案中沒有行政裁量權(quán)，對(duì)原告罰款200元適當(dāng)，不存在過重問題的辯解理由不能成立。該基準(zhǔn)規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車違反禁令標(biāo)志、禁止標(biāo)線指示”的處罰依據(jù)是道路交通安全法第38條、第90條的規(guī)定，處罰標(biāo)準(zhǔn)是“處200元罰款”。但是，由于下列原因，該基準(zhǔn)不能作為本案定案依據(jù)：一是《處罰決定》中并未注明該基準(zhǔn)系其執(zhí)法依據(jù)；二是法庭審理程序中被告亦未提出該基準(zhǔn)系其執(zhí)法依據(jù)；三是該基準(zhǔn)系其他規(guī)范性文件，并非人民法院審理行政案件應(yīng)當(dāng)依據(jù)或者參照的法律文件；四是該基準(zhǔn)將《道路交通安全法》第90條規(guī)定的“警告或者二十元以上二百元以下罰款”一律規(guī)定為“200元罰款”，與《道路交通安全法》第90條的規(guī)定不一致。

(作者單位：東平縣人民法院)

責(zé)任編校：山瑩