重大行政決策中的專家參與制度研究

何麗

（誠(chéng)達(dá)投資咨詢有限公司 咨詢部，陜西 安康 750008）

重大行政決策中的專家參與制度研究

何麗

（誠(chéng)達(dá)投資咨詢有限公司 咨詢部，陜西 安康 750008）

目前，在我國(guó)重大行政決策過(guò)程中，專家參與制度本身的局限性使其陷入實(shí)踐困境，一是專家“中立性”的相對(duì)性。二是專家知識(shí)的有限性。三是“專家僭越”的困局。四是“委托——代理”關(guān)系模型的局限性。因而，要對(duì)重大行政決策中專家角色重新解讀，將專家角色定位為一種兼?zhèn)涔娕c行政的雙重屬性，保持“中立性”和“獨(dú)立性”的參與主體。深入剖析了專家參與制度呈現(xiàn)的形態(tài)：直接咨詢模式、委托調(diào)研模式、公民運(yùn)動(dòng)模式和公益訴訟模式?；诖?，要從鼓勵(lì)民間咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展、保障咨詢專家獨(dú)立性、全面推行政府法律顧問(wèn)制度及建立專家責(zé)任追究制度等方面改進(jìn)和完善專家參與制度。

重大行政決策；專家參與；專家角色；類型化；責(zé)任追究制度

“在公共行政視野中，專家通常是指擁有專業(yè)化、技術(shù)化知識(shí)，掌握政策分析和咨詢方法及工具的個(gè)人或者集團(tuán)?！保?］參與重大行政決策的專家主體則應(yīng)具備專門(mén)性、技術(shù)性優(yōu)勢(shì)，并擁有一定獨(dú)立性和中立角色的個(gè)體或機(jī)構(gòu)?？v觀我國(guó)重大行政決策的整個(gè)程序，其中諸多環(huán)節(jié)都離不開(kāi)專家的參與。專家參與制度在加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行民主化、科學(xué)化、規(guī)范化方面具有積極的價(jià)值功能。另一方面，“專家失靈”、“專家越位”等現(xiàn)象，又成為專家參與制度能否有效實(shí)施的擔(dān)憂。為了解決專家參與制度在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，我們需要對(duì)重大行政決策中的專家參與制度做一個(gè)更為全面的考察，包括對(duì)重大行政決策中的專家角色進(jìn)行深入解讀，并對(duì)專家參與重大行政決策制度做出類型化的分析，進(jìn)而做出改進(jìn)和完善。

一、專家參與制度的局限性

專家參與制度被寄予提升政府決策理性的功能期待，但是，在實(shí)踐運(yùn)行中，專家往往因?yàn)閷I(yè)的知識(shí)局限性，以及與地方政府利益或集團(tuán)利益的糾葛而喪失公眾信任，甚至一些專家論證會(huì)淪為政府法治建設(shè)的“過(guò)場(chǎng)走秀”。于是，伴隨著專家咨詢的“空洞化”和“符號(hào)化”，公眾對(duì)專家的不信任感呈上升趨勢(shì)。與“政府失靈”、“市場(chǎng)失靈”一樣，“專家失靈”也成為專家參與制度能否有效實(shí)施的擔(dān)憂。“這些實(shí)踐中呈現(xiàn)出的問(wèn)題，從根本上恰好反映出專家參與制度中保障專家獨(dú)立性機(jī)制和抑制專家知識(shí)濫用雙重缺位?！保?］具體來(lái)說(shuō)，專家參與制度的局限性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）專家“中立性”的相對(duì)性

專家只是相對(duì)于行政官員更具有中立性，但在決策實(shí)踐過(guò)程中，專家卻容易偏離其中立立場(chǎng)。由于利益偏好無(wú)處不在，專家的中立性往往淪為一種假設(shè)。重大行政決策過(guò)程的本質(zhì)是一種利益競(jìng)爭(zhēng)與選擇的過(guò)程。在民主性缺乏及“官本位”的決策環(huán)境中，專家，即“知識(shí)精英”，容易與“決策精英”達(dá)成利益妥協(xié)，從而聯(lián)手形成“知識(shí)——權(quán)力”的壟斷性結(jié)構(gòu)。實(shí)踐表明，決策過(guò)程中，專家不僅可能被政府部門(mén)所雇用，還有可能被利益集團(tuán)所收買，個(gè)別專家甚至?xí)耆蔀槔婕瘓F(tuán)特定利益的代言人，喪失其作為專家學(xué)者基本的職業(yè)道德，從而淪為決策“理性化”的工具手段。專家這種客觀中立性的偏移，往往會(huì)借著“學(xué)術(shù)自由”、“表達(dá)自由”的合法化外殼，讓決策機(jī)關(guān)與公眾都難以判斷與辨析。

（二）專家知識(shí)的有限性

即使專家能以絕對(duì)的“中立性”立場(chǎng)對(duì)重大行政決策的技術(shù)性問(wèn)題提供知識(shí)支撐，專家個(gè)體知識(shí)的有限性以及理性分析工具的缺乏，也會(huì)影響專家意見(jiàn)的合理性。專家知識(shí)的這種有限性，也稱為“專家管見(jiàn)”，指“專家由于諸多因素的限制，使得其所提供的意見(jiàn)存在一定的局限性?！保?］這種局限性，第一，來(lái)源于科學(xué)自身的不確定性，沒(méi)有絕對(duì)正確的真理，科學(xué)的天然屬性就是相對(duì)的、可爭(zhēng)議的，科學(xué)知識(shí)的客觀性往往伴隨著價(jià)值判斷的主觀性，因此，專家意見(jiàn)不可避免地會(huì)有主觀認(rèn)識(shí)的判斷，更不可能成為顛撲不破的真理。第二，專家知識(shí)的局限性來(lái)源于專家本身不可能突破個(gè)體獲取知識(shí)的能力極限。所謂“專家”，只是指在某個(gè)知識(shí)領(lǐng)域處于優(yōu)勢(shì)地位的學(xué)者。任何一個(gè)專家都不可能占有全部知識(shí)，而不同的知識(shí)往往會(huì)形成不同的觀點(diǎn)，這就使專家意見(jiàn)往往會(huì)帶有其本身專業(yè)視野的局限性。當(dāng)然，我們也不能因?yàn)閷＜抑R(shí)的局限性而否認(rèn)專家參與制度的積極意義。相反，如果專家意見(jiàn)過(guò)于一致，專家參與制度本身也會(huì)失去存在意義，專家參與甚至可能會(huì)變異為“專家專制”。

（三）“專家僭越”的困局

“專家僭越”，也叫“專家越位”。專家僭越會(huì)導(dǎo)致專家不專，從而使重大行政決策的咨詢論證喪失專業(yè)性。專家的這種越位主要是指兩方面的越位：第一，每個(gè)專家都有自己的研究領(lǐng)域，如果專家出于利益考量的需要，或者因?yàn)樽陨硪延谐删团c地位產(chǎn)生的自我膨脹與霸道，對(duì)非自己專業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題指手畫(huà)腳、不懂裝懂，就會(huì)發(fā)生專家僭越的現(xiàn)象。第二，專家容易出于自身對(duì)價(jià)值問(wèn)題的偏好與選擇，僭越了專家應(yīng)該關(guān)注的事實(shí)判斷領(lǐng)域，而對(duì)行政決策的價(jià)值判斷領(lǐng)域作出判斷。

一般來(lái)說(shuō)，專家的知識(shí)優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在對(duì)事實(shí)問(wèn)題的認(rèn)定上。在價(jià)值選擇上，專家并不比普通民眾具備更強(qiáng)的理性。然而，實(shí)踐中，很多情況下，價(jià)值問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題很難區(qū)分，事實(shí)判斷往往以價(jià)值判斷作為基礎(chǔ)，或隱含預(yù)設(shè)價(jià)值判斷的結(jié)論。這就導(dǎo)致“過(guò)于自信”的專家容易“越界”，即過(guò)分介入價(jià)值問(wèn)題的判斷，從而讓參與重大行政決策的專家可能為特定團(tuán)體的利益需求找到貌似科學(xué)的正當(dāng)化依據(jù)。

（四）“委托——代理”關(guān)系模型的局限性

決策者和專家間的結(jié)構(gòu)關(guān)系被看作是一種委托——代理關(guān)系。這種關(guān)系的基本問(wèn)題是知識(shí)不平衡或信息不對(duì)稱。通常在委托——代理關(guān)系模型中，代理人相對(duì)委托人來(lái)說(shuō)具有優(yōu)勢(shì)。因此，決策者經(jīng)常無(wú)法判斷專家提出的意見(jiàn)是否是實(shí)現(xiàn)決策最大化的方案，即所謂委托——代理中的道德風(fēng)險(xiǎn)（moral hazard）問(wèn)題。同時(shí)，決策者在相互競(jìng)爭(zhēng)的專家觀點(diǎn)中，也很難做出最佳選擇，即所謂委托——代理中的逆向選擇（adverse selection） 問(wèn)題。但是，在決策者委托專家進(jìn)行決策咨詢的過(guò)程中，決策者作為委托方在聘請(qǐng)專家為自己提供專業(yè)知識(shí)和信息時(shí)，由于政策的偏好性等原因，可能不公開(kāi)或不完全公開(kāi)自己已經(jīng)掌握的決策信息，有時(shí)候也存在隱瞞決策信息的動(dòng)機(jī)。［4］因此，這種專家參與重大行政決策制度中的委托——代理的信息不對(duì)稱關(guān)系，也可能是雙向存在的。

二、重大行政決策中專家角色的重新解讀

專家作為連接政府與普通民眾的橋梁，其角色身份比較復(fù)雜。我國(guó)的決策專家?guī)в休^強(qiáng)的行政屬性，其本身也是公眾的一員，是公眾參與主體的重要組成部分，其角色身份兼?zhèn)涔娕c行政的雙重屬性，是一種特殊的保持“中立性”和“獨(dú)立性”的公眾參與主體。在重大行政決策的制度實(shí)踐中，專家可以借助這種中立、理性的身份、特點(diǎn)，把重大行政決策的“科學(xué)性”與“民主性”有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，在政府、利益集團(tuán)與普通民眾之間進(jìn)行有效溝通與交流，平衡各方在重大行政決策中的利益分配。

（一）專家角色的行政屬性

理想狀態(tài)的專家參與制度，應(yīng)當(dāng)是謀斷分離，行政機(jī)關(guān)與專家在組織、功能上相對(duì)隔離，以確保專家的獨(dú)立性以及介乎于政府與公眾之間的中立性。因此，在一般意義上來(lái)說(shuō)，專家原則上只是參謀而不決策。重大行政決策權(quán)最終歸屬于行政機(jī)關(guān)，無(wú)論是專家還是公眾都不能取代行政機(jī)關(guān)作出最終決策，決策機(jī)關(guān)也不能任意干涉專家參與的各項(xiàng)活動(dòng)。但在我國(guó)的行政實(shí)踐中，專家往往具備一定的行政屬性，這主要與我國(guó)特有的行政編制有關(guān)。我國(guó)的專家?guī)煲怨俜交虬牍俜降膶＜規(guī)鞛橹?。官方的專家?guī)熘刚畠?nèi)設(shè)的研究咨詢機(jī)構(gòu)，如政策研究室、發(fā)展研究中心、政府參事機(jī)構(gòu)等部門(mén)；半官方的專家?guī)熘饕笍闹醒氲降胤降母骷?jí)社科院、科學(xué)院以及一些公立高校及其內(nèi)部的研究所。這些研究機(jī)構(gòu)一般都具備官僚科層制，其行政化管理模式與運(yùn)行機(jī)制，不可避免地會(huì)使專家參與活動(dòng)帶有強(qiáng)烈的行政色彩。更何況，即便是那些與決策機(jī)關(guān)沒(méi)有行政依附關(guān)系的專家機(jī)構(gòu)，也容易與政府結(jié)成牢固的利益共同體。過(guò)于密切的“行政---專家”的聯(lián)系，往往會(huì)導(dǎo)致專家對(duì)行政機(jī)關(guān)的過(guò)于依附，以及行政機(jī)關(guān)對(duì)專家的操控，這就會(huì)使專家參與制度淪為“專家秀”的形式化擺設(shè)。于是，在普通公眾的認(rèn)知里，專家時(shí)常扮演的角色，就可能是地方政府意志的執(zhí)行者、官方意見(jiàn)的論證者，其主要存在價(jià)值似乎都只是在證明政府決策的正當(dāng)性，以及如何幫助政府規(guī)避責(zé)任，回避公眾批評(píng)。

那么，該如何減弱決策實(shí)踐中專家的行政屬性呢？最佳的渠道無(wú)疑是建立和發(fā)展獨(dú)立的、民間的專家機(jī)構(gòu)。在我國(guó)目前的行政管理體制下，完全獨(dú)立的專家機(jī)構(gòu)數(shù)量還很少，并且對(duì)我國(guó)重大行政決策的影響也比較微弱。即便是政府聘請(qǐng)外腦設(shè)立的專家咨詢委員會(huì)和顧問(wèn)委員會(huì)，也無(wú)法做到完全不依附于行政，畢竟咨詢委員會(huì)專家的選擇權(quán)完全是在行政機(jī)關(guān)一方，總是與政府唱“對(duì)臺(tái)戲”，就很可能意味著該專家連進(jìn)入專家?guī)斓臋C(jī)會(huì)也沒(méi)有，而專家委員會(huì)的頭銜卻是很多專家看中的名譽(yù)。完全保持獨(dú)立性的專家，或許也只有通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)或者有較大范圍影響的訴訟，才有可能影響決策層。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，隨著民間社會(huì)化、企業(yè)化的咨詢機(jī)構(gòu)的完善，以及高校管理的“去行政化”等改革進(jìn)程，專家屬性的“去行政化”將是必然的發(fā)展趨勢(shì)。

（二）專家角色的公眾屬性

“專家參與是現(xiàn)代行政的必然，是公共參與的重要形式?！保?］專家作為一種特殊的公眾群體，其本身也是公眾的一部分，或是可稱為公眾中的“精英”代表，這使得公眾參與與專家參與產(chǎn)生密切的聯(lián)系。這種聯(lián)系：第一，“專家在面對(duì)不那么復(fù)雜的公共決策事務(wù)時(shí)，可能放棄自己的專業(yè)背景和職業(yè)身份，在政府提供的制度框架內(nèi)以普通公民的身份發(fā)起或參與公民社會(huì)運(yùn)動(dòng)。”［5］第二，專家參與同公眾參與的價(jià)值功能有趨于一致的部分，都有利于防止行政決策權(quán)的獨(dú)斷專行，促進(jìn)重大行政決策民主化與理性化的內(nèi)涵。第三，專家參與和公眾參與都是重大行政決策民主化的一種制度選擇，專家參與作為“精英”決策，是一種典型的間接民主模式，而公眾參與有直接民主與間接民主之分。在微觀行政決策領(lǐng)域，公眾也可以通過(guò)直接參與方式參加到?jīng)Q策進(jìn)程中。因此，正是由于專家公眾屬性的存在，使得擴(kuò)大公民參與和提升專家理性在重大行政決策的運(yùn)行過(guò)程中并不必然矛盾，甚至可以做到相輔相成，其最根本的結(jié)合點(diǎn)在于確立一個(gè)能夠有效運(yùn)行的程序制度，并以“公共利益”作為行政決策行為追求的最根本價(jià)值目標(biāo)。

當(dāng)然，專家參與制度是具有獨(dú)立價(jià)值的程序制度，并不等同于公眾參與制度。在固有屬性上，專家與公眾的主體內(nèi)涵會(huì)有不同；在制度取向上，專家參與更關(guān)注重大行政決策的科學(xué)性與決策質(zhì)量，公眾參與則更注重決策帶來(lái)的實(shí)效與利益分配；在價(jià)值功能上，專家參與更注重決策的事實(shí)分析與合法性判斷，而公眾參與更注重決策的價(jià)值判斷與合理性分析。

在我國(guó)的行政決策實(shí)踐中，專家參與制度應(yīng)用的頻率相對(duì)更高，這是因?yàn)椋旱谝?，公眾參與制度能夠考慮到政治系統(tǒng)內(nèi)參與者更為多元化的需求，但會(huì)增加決策的成本，耗時(shí)也會(huì)更長(zhǎng)。第二，公眾直接參與式的民主容易受到時(shí)間與空間的多重限制。因此，在民主的實(shí)踐層面，公民對(duì)公共事務(wù)和政治生活的直接參與，并不為當(dāng)代主流民主理論所強(qiáng)調(diào)。當(dāng)代主導(dǎo)性的民主理論和實(shí)踐形式，是自由主義取向的代議制民主理論，其本質(zhì)上是試圖將精英決策和公眾參與進(jìn)行調(diào)和。

（三）專家角色的理性定位

在科技高速發(fā)展、信息爆炸的現(xiàn)代社會(huì)，專家知識(shí)的有限性問(wèn)題越來(lái)越突出。專家不可能通曉百科，即便是某一領(lǐng)域最權(quán)威的專家，也不一定能洞察到政府決策中現(xiàn)存和潛在的所有問(wèn)題，這使得政府在執(zhí)行專家的一些缺乏科學(xué)依據(jù)的決策方案時(shí)，往往會(huì)遭遇到專家知識(shí)的公信力危機(jī)。

例如，2011年3月，日本發(fā)生海嘯后，大洋彼岸的中國(guó)在個(gè)別“專家”和媒體的宣傳下，多地發(fā)生搶鹽潮，并造成鹽荒，這多少與有關(guān)專家沒(méi)有及時(shí)在網(wǎng)絡(luò)媒體上進(jìn)行權(quán)威的科學(xué)宣傳有關(guān)系，也證明我國(guó)政府與專家的公信力嚴(yán)重缺乏。由此，我們認(rèn)為要避免專家知識(shí)局限性所產(chǎn)生的公信力危機(jī)，專家角色的合理定位應(yīng)該建立在專家“獨(dú)立性”和“中立性”的基礎(chǔ)之上。

咨詢論證專家的“獨(dú)立性”和“中立性”有一定的關(guān)聯(lián)性。專家的“獨(dú)立性”強(qiáng)調(diào)當(dāng)行政機(jī)關(guān)與公眾持相反立場(chǎng)時(shí)，專家應(yīng)該獨(dú)立地作出自己專業(yè)的判斷。這種判斷是指專家可以按照專業(yè)化、科學(xué)化的決策要求擺明自己的立場(chǎng)。專家的“中立性”是指專家往往同時(shí)兼?zhèn)湫姓c公眾的雙重屬性，是一種獨(dú)立于行政決策機(jī)關(guān)之外的，保持其介乎行政機(jī)關(guān)與公眾之間“中立”立場(chǎng)的參與主體。專家的“中立性”并不是指專家總是要采取“不偏不倚”的立場(chǎng)，也不是指在兩者之間“和稀泥”，而是指只要是專家獨(dú)立作出的判斷，就合乎專家“中立”的立場(chǎng)。專家的這種“中立性”是不容易保持的，也是不容易判斷的。

事實(shí)上，在決策實(shí)踐過(guò)程中，由于價(jià)值偏好與利益沖突，專家群體容易依附于強(qiáng)大的行政權(quán)力，并借著“學(xué)術(shù)自由”“表達(dá)自由”等合法化外殼，偏離其中立立場(chǎng)，從而使專家的“中立性”往往淪為一種假設(shè)。因此，在這個(gè)意義上，專家的“中立性”是必須以其“獨(dú)立性”作為基礎(chǔ)的，專家的“獨(dú)立性”可以說(shuō)是對(duì)專家屬性更為精確的概括。

保持專家“獨(dú)立性”很重要的一個(gè)方面，就是保持咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，這就需要我們鼓勵(lì)與大力建設(shè)民間智庫(kù)。同時(shí)，要真正實(shí)現(xiàn)謀斷分離，避免“專家專制”現(xiàn)象的發(fā)生。我們能夠看到的是專家掌握的系統(tǒng)化的專業(yè)知識(shí)對(duì)決策保持理性是很重要的，這種在技術(shù)領(lǐng)域運(yùn)用知識(shí)的行為是中性的，是能夠?yàn)橹卮鬀Q策的民主價(jià)值服務(wù)的。然而，“專長(zhǎng)并不等于智慧。在一個(gè)社會(huì)中安排各種價(jià)值的先后次序，最終意義上是一個(gè)在可供選擇的方案之間作出選擇的問(wèn)題，而這種抉擇應(yīng)當(dāng)是在專家完成信息收集、描述以及各種有限度的預(yù)測(cè)工作之后，由公眾去完成的?！保?］這里我們不妨借鑒一下“陪審團(tuán)負(fù)責(zé)定罪而法官負(fù)責(zé)量刑”的美國(guó)陪審團(tuán)制度。在重大行政決策過(guò)程中，可以由專家負(fù)責(zé)事實(shí)判斷與合法性論證，而由公眾負(fù)責(zé)價(jià)值判斷。專家僅就決策涉及的專業(yè)知識(shí)和決策內(nèi)容進(jìn)行事實(shí)判斷的模式或許能更好地保障專家參與決策的理性化程度。不過(guò)，這需要決策部門(mén)將決策所涉及的事實(shí)問(wèn)題與價(jià)值問(wèn)題進(jìn)行有效區(qū)分，而這可能是專家理性模式在行政自由裁量權(quán)廣泛存在的背景下最大的問(wèn)題所在。

三、專家參與重大行政決策制度的模式選擇

專家作為重大行政決策的一種重要的參與主體，在行政決策的理念與制度誕生之初就參與到?jīng)Q策的制定與評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，并發(fā)揮出重要的作用。在重大行政決策的不同歷史發(fā)展階段以及決策過(guò)程本身的不同環(huán)節(jié)中，專家參與模式會(huì)呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形態(tài)。按照專家參與的方式與途徑，我們將專家參與分成以下四種模式詳細(xì)分析之，即直接咨詢模式、委托調(diào)研模式、公民運(yùn)動(dòng)模式和公益訴訟模式。也許這四種模式并不能窮盡專家參與的不同類型，但相信足以代表專家參與制度的典型樣態(tài)。

（一）直接咨詢模式

專家參與重大行政決策最傳統(tǒng)、最直接的模式，就是直接咨詢模式。直接咨詢模式包括兩種類型：

1.決策機(jī)關(guān)就某重大決策直接咨詢個(gè)別專家。這有點(diǎn)類似于公眾參與模式中的“關(guān)鍵公眾接觸”，我們姑且稱之為“關(guān)鍵專家接觸”。通常決策機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)范圍中的關(guān)鍵公眾往往是某領(lǐng)域公認(rèn)的、有影響力的專家。其形式往往是當(dāng)面或電話等深入交談，或者請(qǐng)求有關(guān)專家提供一份咨詢意見(jiàn)書(shū)等。這種模式被認(rèn)為是專家參與中最簡(jiǎn)單的一種形式，參與范圍小，專家容易與決策機(jī)關(guān)深入交流意見(jiàn)以達(dá)成共識(shí)，決策機(jī)關(guān)也能極大地節(jié)省行政成本，提高行政效率。但這種簡(jiǎn)單易行的專家參與模式也有其明顯的缺陷：第一，該模式的專家參與的主動(dòng)權(quán)完全掌握在行政機(jī)關(guān)手中，專家只是被動(dòng)參與。第二，專家參與的人數(shù)過(guò)少，決策機(jī)關(guān)難以充分考慮決策方案的各方面因素，不利于科學(xué)決策。第三，參與過(guò)程不公開(kāi)、不透明，不利于民主決策。因此，關(guān)鍵專家接觸與關(guān)鍵公眾接觸一樣，原則上只適用于爭(zhēng)議不大、影響范圍較小的一般行政決策。實(shí)踐中，此種類型的專家接觸并不能單獨(dú)適用于重大行政決策的制定。

2.重大行政決策的決策機(jī)關(guān)，通過(guò)政府內(nèi)設(shè)的或半官方的咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行決策。這種咨詢機(jī)構(gòu)包括各種形式的專家小組、專家咨詢委員會(huì)、行政復(fù)議委員會(huì)、規(guī)范性文件備案審查專家小組等等。這類咨詢機(jī)構(gòu)主要是政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，或者是政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)起組織的專家?guī)?。這種類型的專家參與制度的優(yōu)勢(shì)在于：專家成員比較穩(wěn)定，咨詢專家的工作責(zé)任心較強(qiáng)，有利于決策咨詢工作長(zhǎng)期、有序開(kāi)展。其劣勢(shì)則在于：專家與行政機(jī)關(guān)之間長(zhǎng)時(shí)間的合作與聯(lián)系，容易形成利益共同體。如若沒(méi)有輔之以完善的監(jiān)督機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制，專家咨詢制度就會(huì)喪失其咨詢本質(zhì)，成為對(duì)已經(jīng)成形的重大行政決策的正當(dāng)性論證而已。

（二）委托調(diào)研模式

委托調(diào)研模式是指專家接受政府部門(mén)委托參與到?jīng)Q策程序中來(lái)。這里的專家機(jī)構(gòu)，也被稱之為第三方機(jī)構(gòu)，通常是組織化專家?guī)欤缒硞€(gè)專項(xiàng)研究機(jī)構(gòu)的研究者或某個(gè)大學(xué)的研究機(jī)構(gòu)成員，其參與形式通常是由政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算的專門(mén)經(jīng)費(fèi)或一些縱向或橫向的課題形式，向?qū)＜姨峁┮欢ㄙY金，由智庫(kù)專家組完成調(diào)研論證、協(xié)助政府完成決策草案的模式。委托第三方專家組起草草案的，可以是重大行政決策的全部事項(xiàng)，也可以是其中部分事項(xiàng)。我國(guó)一些地方政府規(guī)定：重大行政決策都要委托第三方調(diào)研。這種委托調(diào)研體現(xiàn)在起草決策草案、決策績(jī)效評(píng)估、民意調(diào)查、重大行政決策實(shí)施情況后評(píng)價(jià)等程序中。

委托調(diào)研模式的專家參與，一般是發(fā)生在有較大影響、比較復(fù)雜敏感的重大行政決策中，往往決策機(jī)關(guān)會(huì)同時(shí)委托多家專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行較長(zhǎng)時(shí)間的研究論證，并最終拿出幾份研究方案。在這種模式下，專家雖然不是決策的決定者，卻參與了決策的論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與事后評(píng)估的決策全過(guò)程，專家意見(jiàn)對(duì)決策的制定與實(shí)施影響重大。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于：委托調(diào)研的專家組一般由行政決策機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)組織，因此，專家組與行政機(jī)關(guān)之間以及各專家課題組之間較容易達(dá)成共識(shí)，從而能極大地提高行政效率，加快政策的推行。這種模式的弊端則在于：行政色彩過(guò)于強(qiáng)烈，不同聲音的專家意見(jiàn)容易被淹沒(méi)在體制化的專家參與活動(dòng)中，同時(shí)也容易降低公眾對(duì)政府與專家的信任感。

（三）公民運(yùn)動(dòng)模式

這是一種游離于重大行政決策法定程序之外的專家參與模式。就是專家參與發(fā)動(dòng)，公民自下而上地反映重大決策的問(wèn)題。如果說(shuō)直接咨詢模式與委托調(diào)研模式都屬于專家受決策中樞委托，“自上而下”地參與決策進(jìn)程的話；公民運(yùn)動(dòng)模式則是專家作為特殊的公眾代表，以公民名義推動(dòng)的“自下而上”的民間參與模式。

孫志剛事件是專家參與決策的公民運(yùn)動(dòng)模式的最經(jīng)典案例。2003年3月，大學(xué)畢業(yè)生孫志剛在廣州被當(dāng)成“三無(wú)人員”送至收容所且被打致死的事件發(fā)生后，幾名法學(xué)專家挺身而出，發(fā)起了一場(chǎng)自下而上的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。孫志剛案開(kāi)創(chuàng)了以專家為代表的公眾、媒體和政府互動(dòng)的公民運(yùn)動(dòng)維權(quán)模式。事發(fā)后的短短幾個(gè)月時(shí)間里，廢除收容遣送制度的重大決策，就在專家發(fā)起引導(dǎo)的維權(quán)運(yùn)動(dòng)中以前所未有的高效率作出，國(guó)務(wù)院甚至在沒(méi)有走完法定的撤銷法規(guī)的程序情況下，就簽發(fā)了《城市流浪乞討人員救助管理辦法》，同時(shí)廢止了1982年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

“孫志剛事件”之后，中國(guó)的維權(quán)模式基本是以這種自下而上的路徑開(kāi)展的。盡管這種維權(quán)路徑有其明顯的弊端，如偶然性大、代價(jià)大、“法律易被民意綁架”等，［6］但不可否認(rèn)的是，民間力量已成為當(dāng)前改革的主要推動(dòng)力，并且，如果中國(guó)社會(huì)的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)和政治運(yùn)行機(jī)制一直保持不變的話，公民社會(huì)的民間維權(quán)依然會(huì)是推進(jìn)憲政發(fā)展的主要力量。

（四）公益訴訟模式

專家發(fā)起的公益訴訟，不僅促成了公益訴訟在司法實(shí)踐中的艱難破冰，還推進(jìn)了相關(guān)政策和立法的變遷。2005年11月，中石油公司所屬某廠爆炸失火，導(dǎo)致100噸苯類污染物進(jìn)入松花江水體，造成整個(gè)松花江流域生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞。北京大學(xué)法學(xué)院賀衛(wèi)方等三位法學(xué)教授及三位研究生向黑龍江高級(jí)人民法院提起了國(guó)內(nèi)第一起環(huán)境民事公益訴訟，盡管當(dāng)時(shí)被拒絕受理，然而，北京大學(xué)法學(xué)院師生的這番努力，開(kāi)啟了我國(guó)法學(xué)界與司法界專家們共同努力，推動(dòng)民事公益訴訟制度建立的征程。2012年，《民事訴訟法》終于正式確立了公益訴訟制度。民訴修正案中對(duì)公益訴訟僅有的一個(gè)簡(jiǎn)陋的條文，對(duì)我國(guó)公益訴訟制度卻具有標(biāo)桿性的意義。緊接著2013年修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，又對(duì)公益訴訟主體作出了具體規(guī)定。2015年1月，最高院發(fā)布了《環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》，詳盡規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟的主體、管轄、程序等；2015年2月，《民事訴訟法司法解釋》對(duì)公益訴訟的條件、管轄法院、告知程序、撤訴程序等做了較為詳細(xì)的規(guī)定。

民事公益訴訟制度的一步步推進(jìn)，是體現(xiàn)專家參與國(guó)家立法與司法政策變遷的最好例證。當(dāng)然，雖然行政法專家們已經(jīng)研究呼吁了多年，2014年《行政訴訟法》大修并沒(méi)有觸及行政公益訴訟，但行政公益訴訟的建立是必然趨勢(shì)，其反映了“現(xiàn)代民主參與和法制重心發(fā)展變化的方向，是更大的公共參與潮流的一部分?！保?］可以想象，如果行政公益訴訟的模式真正地確立起來(lái)，將來(lái)許多有關(guān)重大行政決策制定與實(shí)施程序中出現(xiàn)的問(wèn)題，都有可能通過(guò)行政公益訴訟的途徑得到解決。到那時(shí)，公益訴訟或許能夠真正成為專家和公眾參與重大行政決策的一個(gè)常態(tài)而有效的模式了。

四、我國(guó)重大行政決策專家參與制度的改進(jìn)和完善

專家參與制度在行政理論層面上已經(jīng)獲得了普遍認(rèn)可，在重大行政決策實(shí)踐層面，也已經(jīng)在我國(guó)許多地區(qū)貫徹實(shí)施，并逐步走向制度化與規(guī)范化。在肯定這些成就與進(jìn)步之時(shí)，我們也應(yīng)該看到專家參與重大行政決策制度在實(shí)踐中還是沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的效用，產(chǎn)生了“專家僭越”、“專家異化”、“專家越位”等諸多問(wèn)題。鑒于此，我國(guó)當(dāng)前應(yīng)該著力從以下幾個(gè)方面來(lái)改進(jìn)和完善專家參與重大行政決策制度。

（一）鼓勵(lì)民間咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展：搭建決策咨詢的市場(chǎng)化與社會(huì)化平臺(tái)

推進(jìn)重大行政決策咨詢的社會(huì)化和市場(chǎng)化，不僅有利于降低行政成本，也有利于保障決策研究的科學(xué)性，并在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)形成利益和意見(jiàn)的順暢交流渠道，從而推動(dòng)公民通過(guò)決策咨詢機(jī)構(gòu)有序地參與到公共決策的制度過(guò)程中。搭建決策咨詢社會(huì)化平臺(tái)的一個(gè)很重要的途徑，就是鼓勵(lì)民間咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展。各級(jí)政府決策者應(yīng)該努力肩負(fù)起培育、發(fā)展和扶植半官方和民間咨詢力量的責(zé)任，鼓勵(lì)和培植民間咨詢機(jī)構(gòu)的存在和發(fā)展，努力為其提供寬松的社會(huì)環(huán)境和政策待遇，并加強(qiáng)中央與地方之間，以及各區(qū)域之間民間咨詢機(jī)構(gòu)的交流與合作。目前，我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了一些比較有影響的民間學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)。此外，國(guó)內(nèi)眾多高校學(xué)院內(nèi)都有各類研究所，再加上從中央到地方各級(jí)政府設(shè)立的各級(jí)社科院及眾多的研究機(jī)構(gòu)，這些都為我國(guó)民間咨詢奠定了良好的基礎(chǔ)。

事實(shí)上，我國(guó)地方政府并不缺少高水平且有社會(huì)責(zé)任感的咨詢專家，關(guān)鍵是如何在制度上為這些研究咨詢機(jī)構(gòu)搭建社會(huì)化和市場(chǎng)化的平臺(tái)，推進(jìn)決策研究的自主性，使不同領(lǐng)域的專家能夠不受政治和行政因素的干預(yù)，獨(dú)立、自由地進(jìn)行智力整合和決策研究，客觀科學(xué)地進(jìn)行決策咨詢。2012年12月28日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》中，專條強(qiáng)調(diào)了“提高專家論證質(zhì)量”的問(wèn)題，提出要“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立行政決策咨詢論證專家?guī)?。?duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)組織專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證”。以此可見(jiàn)，中國(guó)特色新型智庫(kù)的建設(shè)，已經(jīng)正式納入了法治政府建設(shè)的任務(wù)表中，這為全國(guó)各級(jí)專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、各類高校的發(fā)展和專業(yè)人才培養(yǎng)提供了廣闊的前景和有力的政策支持。

（二）強(qiáng)化專家咨詢委員會(huì)的制度化：保障咨詢專家的“獨(dú)立性”

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》第16條在“提高專家論證質(zhì)量”中強(qiáng)調(diào)：“選擇論證專家要注重專業(yè)性、代表性、均衡性，支持其獨(dú)立開(kāi)展工作，逐步實(shí)行專家信息和論證意見(jiàn)公開(kāi)?！边@條原則落實(shí)在實(shí)踐中，就是要盡可能使決策咨詢的相關(guān)規(guī)定制度化。

1.要在相關(guān)的法律法規(guī)中規(guī)定市級(jí)以上的地方政府必須建立決策咨詢委員會(huì)。凡是地方政府的重大行政決策，必須參考專家的咨詢意見(jiàn)，遵循專家的論證結(jié)論進(jìn)行決策；對(duì)沒(méi)有采納專家咨詢意見(jiàn)和論證結(jié)論的決策應(yīng)視為無(wú)效，并追究決策者的責(zé)任。專家咨詢委員會(huì)（advisory committees） 是“在西方國(guó)家較為多見(jiàn)的、并有一定影響力的行政參與方式，是指對(duì)政府問(wèn)題進(jìn)行審議，并為行政機(jī)關(guān)提供見(jiàn)解或結(jié)論的若干個(gè)人組合?！保?］咨詢委員會(huì)較多適用于行政立法和行政決策領(lǐng)域，一般采取間接參與的形式，并嚴(yán)格限制參加人資格，這使得專家意見(jiàn)相對(duì)集中，從而能節(jié)省行政成本，提高行政效率。

專家咨詢委員會(huì)的參與過(guò)程，允許參加人充分、深度地表達(dá)意見(jiàn)和觀點(diǎn)，并設(shè)有較為完備的對(duì)話機(jī)制、第三方斡旋機(jī)制以及公眾、專家、政府共同參與的協(xié)商民主表達(dá)機(jī)制。在參與效果上，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)考慮咨詢委員會(huì)形成的意見(jiàn)，在最終決策時(shí)應(yīng)說(shuō)明決策作出的根據(jù)，并對(duì)不采納專家咨詢建議的理由作出解釋。

2.重點(diǎn)強(qiáng)化專家咨詢過(guò)程的信息公開(kāi)制度。信息公開(kāi)是提升專家理性的有效制度安排。第一，對(duì)于專家提供的咨詢意見(jiàn)及論證過(guò)程，都應(yīng)該向公眾公開(kāi)，相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)為公眾獲取、查閱這些信息提供便利條件，包括咨詢專家的背景介紹、遴選過(guò)程和咨詢過(guò)程的筆錄等。信息公開(kāi)能有效地遏制知識(shí)與權(quán)力的“秘密”勾結(jié)。第二，要為專家咨詢提供充分的背景信息，保證專家咨詢的針對(duì)性與科學(xué)性。第三，要求公開(kāi)政府決策部門(mén)對(duì)專家咨詢意見(jiàn)的反饋與回應(yīng)，政府最終決策是否采納專家意見(jiàn)，要說(shuō)明理由及處理方式，接受專家與公眾的檢驗(yàn)。

3.建立科學(xué)民主的專家遴選制度，盡可能保障咨詢專家的“獨(dú)立性”。在專家參與重大行政決策的實(shí)踐中，專家意見(jiàn)“獨(dú)立性”的缺失是導(dǎo)致專家角色變異的重要原因。而要保障專家“獨(dú)立性”角色，主要應(yīng)從完善專家遴選機(jī)制著手。幾乎所有的規(guī)范性文件都賦予了行政機(jī)關(guān)自由選擇專家的權(quán)利，行政機(jī)構(gòu)的這種不受任何拘束的自由裁量權(quán)，使決策者能夠很便利地挑選持特定利益傾向與偏好的專家進(jìn)行咨詢或論證。特定利益集團(tuán)依靠其在政府中的勢(shì)力與影響力，也可能通過(guò)選擇自己偏好的專家，為其特定利益訴求的合理性進(jìn)行專業(yè)論證。因此，咨詢專家的選擇必須有相應(yīng)的程序規(guī)范。第一，要建立從知識(shí)結(jié)構(gòu)角度和利益傾向角度雙重選擇的規(guī)則，盡可能防止知識(shí)傾向上的非中立性，并盡可能使決策影響的各方都有專家代表，從而通過(guò)專家專業(yè)知識(shí)的相互制約而獲得結(jié)構(gòu)平衡。第二，為了防止行政機(jī)關(guān)的暗箱操作，要賦予專家遴選規(guī)則以行政強(qiáng)制力，并規(guī)定由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)專家選擇的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督并提供救濟(jì)。

（三）全面推行政府法律顧問(wèn)制度：專家參與的新途徑

政府法律顧問(wèn)制度正在我國(guó)逐步推廣。我國(guó)的政府法律顧問(wèn)是指“以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍?！毕啾让绹?guó)、英國(guó)等國(guó)發(fā)展成熟的政府法律顧問(wèn)制度，我國(guó)的政府法律顧問(wèn)制度開(kāi)始得比較晚。從1988年最早成立的深圳市政府法律顧問(wèn)室，到1999年吉林省組建的全國(guó)首家省級(jí)政府法律顧問(wèn)團(tuán)；從1989年司法部發(fā)布的《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的若干規(guī)定》，到2014年黨的十八屆四中全會(huì)在《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出要積極推行政府法律顧問(wèn)制度，我國(guó)的政府法律顧問(wèn)制度經(jīng)歷了從試點(diǎn)到逐步全面推廣的過(guò)程。政府法律顧問(wèn)的功能從之前法律咨詢、審查文書(shū)以及代理訴訟等簡(jiǎn)單功能發(fā)展到在依法行政中扮演重要角色的復(fù)合功能。政府法律顧問(wèn)的工作范圍主要包括重大行政決策法律咨詢論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作、招商引資等重大投資項(xiàng)目的文書(shū)審核和爭(zhēng)議解決、國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易等法律事項(xiàng)、突發(fā)事件和涉法涉訴信訪處置、群體性糾紛解決、法制宣傳教育以及法律培訓(xùn)工作等等，幾乎涵蓋了政府工作的方方面面。

政府法律顧問(wèn)作為民眾與政府之間的橋梁，在地方立法、重大決策以及糾紛解決中體現(xiàn)出其積極價(jià)值，有效地緩解了公眾與政府之間天然的緊張關(guān)系，增強(qiáng)了政府公信力。雖然法治政府建設(shè)過(guò)程中給予了政府法律顧問(wèn)制度越來(lái)越多的重視，但現(xiàn)階段我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度還存在不少問(wèn)題，諸如由于政府決策和執(zhí)法并不真正重視法律顧問(wèn)的意見(jiàn)，法律顧問(wèn)制度形式化，淪為法治政府建設(shè)的面子工程；政府法律顧問(wèn)制度重事后救濟(jì)，輕事前評(píng)估，服務(wù)功能單一化；政府與法律顧問(wèn)之間溝通機(jī)制不完善等等。

為了保障政府法律顧問(wèn)真正能在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極有效的作用，我們應(yīng)該從以下3個(gè)方面構(gòu)建我國(guó)的政府法律顧問(wèn)制度。第一，要真正把政府法律顧問(wèn)的意見(jiàn)納入到重大行政決策的程序中，即要允許法律顧問(wèn)充分參與到重大行政決策的專家論證以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序環(huán)節(jié)中，充分尊重法律顧問(wèn)的意見(jiàn)，如沒(méi)有采納意見(jiàn)，決策方要說(shuō)明理由。第二，要建立有效的法律顧問(wèn)工作機(jī)制，出臺(tái)相應(yīng)的工作規(guī)范，建立信息公開(kāi)、文件轉(zhuǎn)發(fā)與定期會(huì)議制度，并對(duì)政府法律顧問(wèn)進(jìn)行定期考核與更換。第三，要明確政府法律顧問(wèn)的權(quán)利與義務(wù)，授予其一定的閱卷與詢問(wèn)權(quán)，并要求做到不濫用職權(quán)，不泄露國(guó)家秘密，明確責(zé)任承擔(dān)方式及限度。

（四）對(duì)專家意見(jiàn)的行政問(wèn)責(zé)與司法審查：建立專家責(zé)任追究制度

“法治國(guó)意味著對(duì)行政盡可能的司法化。”［9］對(duì)行政機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)的專家是否可以建立司法追究制度？對(duì)由于采納了咨詢專家的意見(jiàn)而導(dǎo)致的重大決策失誤該如何追究責(zé)任？我們認(rèn)為重大行政決策的責(zé)任追究機(jī)制，不僅應(yīng)該包括追究行政機(jī)關(guān)及主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，出具決定性咨詢意見(jiàn)的咨詢機(jī)構(gòu)及相關(guān)專家也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

對(duì)專家進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)和司法審查需要復(fù)雜的制度建構(gòu)，應(yīng)考慮以下多重因素：第一，看專家的具體身份，即專家與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。專家發(fā)表咨詢意見(jiàn)是受政府委托，還是經(jīng)相關(guān)行政部門(mén)授權(quán)，專家的意見(jiàn)在多大程度上可以代表政府的立場(chǎng)。第二，專家咨詢意見(jiàn)的失誤是故意還是過(guò)失導(dǎo)致，抑或是由于專家本身知識(shí)的局限性，還是由于決策意見(jiàn)本身的難以判斷。第三，政府在選擇專家的過(guò)程中是否有失誤與不當(dāng)之處，等等。

對(duì)專家意見(jiàn)的司法審查和責(zé)任追究制度，中國(guó)并沒(méi)有先例可循。誠(chéng)然，專家之間對(duì)重大決策的許多問(wèn)題不可避免地會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議，甚至進(jìn)行激烈的辯論，這本是學(xué)術(shù)研究“百花齊放”的正?，F(xiàn)象，司法審查不應(yīng)，也不能介入學(xué)術(shù)自由的領(lǐng)域。但是，如果專家是受政府授權(quán)或委托，代表政府立場(chǎng)發(fā)表咨詢意見(jiàn)或建議，就需要對(duì)專家咨詢意見(jiàn)建立一套可依法追責(zé)的程序規(guī)范體系。

總之，無(wú)可否認(rèn)的事實(shí)是，專家參與制度作為重大行政決策的一條重要的技術(shù)路線，對(duì)于保證重大行政決策的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和民主性具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。在重大行政決策法治化的過(guò)程中，專家參與制度引入的廣度與深度，已日益成為考量重大行政決策科學(xué)性、民主性與正當(dāng)性的標(biāo)尺。專家參與制度積極的價(jià)值功能，不僅在學(xué)理上有了眾多充分又細(xì)致的闡釋，在國(guó)家政策層面上也有了一系列積極的宣示。然而，當(dāng)前行政實(shí)踐中，我國(guó)重大行政決策程序中的專家參與制度并沒(méi)有被真正重視，其制度有效性也大打折扣，這就需要我們?cè)谛碌难芯糠妒较轮匦聦徱曋卮笮姓Q策的專家參與制度，并對(duì)專家在重大行政決策過(guò)程中的復(fù)雜角色進(jìn)行重新定位和類型化分析。因此，可以說(shuō)，對(duì)重大行政決策中專家參與制度的學(xué)理思考與制度改進(jìn)，已成為我國(guó)行政法治改革亟須關(guān)注的課題。這既需要我們?cè)诶碚撋仙罨芯浚枰覀冊(cè)趯?shí)踐中持之不懈地探索。

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責(zé)任編輯：萬(wàn)泳延

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2016-08-24

何 麗（1986-），女，陜西安康人，誠(chéng)達(dá)投資咨詢有限公司咨詢部研究員，博士。研究方向：行政決策行為。