發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示

文敏文波

（民革昭通市委，云南 昭通 657000）

發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示

文敏文波

（民革昭通市委，云南 昭通 657000）

發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)制定有關(guān)法律法規(guī)、實(shí)行相對(duì)合理的財(cái)政制度、采取多元供給等一系列旨在保障人權(quán)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的舉措，公共服務(wù)均等化水平得以提高，公民廣泛受益。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化有賴于構(gòu)建完善的法律體系，建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度和形成多元供給模式，同時(shí)強(qiáng)化政府的主體責(zé)任為主導(dǎo)，以惠民生，調(diào)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步提高基本公共服務(wù)供給為抓手，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)相對(duì)均衡。

發(fā)達(dá)國(guó)家；公共服務(wù)均等化；法律體系；轉(zhuǎn)移支付；多元供給

一、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）健全和完善相關(guān)的法律法規(guī)政策

在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)達(dá)國(guó)家將向國(guó)民提供的基本公共服務(wù)確立為政府法定職責(zé)，普遍以“立法先行”原則推進(jìn)，即重視相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改完善。各國(guó)基本公共服務(wù)均等化推行的首要規(guī)律大致相同，即首先制定了基本公共服務(wù)均等化的有關(guān)法律和政策，之后才有促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化具體實(shí)踐。因此，工業(yè)化國(guó)家經(jīng)歷了大致相同的公共服務(wù)立法與制度建設(shè)路程，通過(guò)公共服務(wù)法律體系建構(gòu)確立相應(yīng)的制度，以此保障基本公共服務(wù)相對(duì)均等。

1.歐美國(guó)家的法規(guī)和政策。英國(guó)是世界上最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家。1601年，英國(guó)頒布《濟(jì)困法》，是發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)和社會(huì)保障制度的萌芽。二戰(zhàn)后，英國(guó)政府相繼制定了一系列推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的法律，《國(guó)民健康服務(wù)法》（1946）推動(dòng)英國(guó)基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)基本均衡，《國(guó)民補(bǔ)助法》（1947）進(jìn)一步提高了保障對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn)等。歷經(jīng)一系列改革，英國(guó)于1948建立了“福利國(guó)家”。

德國(guó)有著重視職業(yè)教育的傳統(tǒng)，并通過(guò)立法保障職業(yè)教育發(fā)展，如《青少年保護(hù)法》（1960年）、《職業(yè)教育法》（1969年）、《企業(yè)基本法》（1972年）、《職業(yè)教育促進(jìn)法》（1981年）。這些法律，促進(jìn)了德國(guó)教育均衡發(fā)展，直到今天，德國(guó)的職業(yè)教育仍處于世界前列，并為德國(guó)的工業(yè)化發(fā)展源源不斷地輸送人才。

美國(guó)政府制定了一系列促進(jìn)公共服務(wù)均等化的法律。例如，《社會(huì)保障法》（1935年）、《職業(yè)就業(yè)法》（1963年）、《就業(yè)機(jī)會(huì)法》（1964年）、《窮人醫(yī)療照顧法》（1965年）、《康復(fù)法》（1973年）、《終身學(xué)習(xí)法》（1976年）、《綜合就業(yè)與培訓(xùn)法》（1980年）、《勞動(dòng)力投資法》（1993年）、《政府績(jī)效與結(jié)果法》（1993年）、《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》（2002年）等等，在社會(huì)保障、就業(yè)、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域保障基本均等。［1］

加拿大是公認(rèn)的公共服務(wù)均等化程度較高的國(guó)家之一。由于幅員遼闊、資源豐富、地廣人稀，加拿大具有實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的有利優(yōu)勢(shì)。作為政府財(cái)政均等化的重要領(lǐng)域，加拿大聯(lián)邦政府早在1982年就將社會(huì)保障、社會(huì)福利、教育和醫(yī)療衛(wèi)生納入憲法保障范疇。在立法基礎(chǔ)上，通過(guò)改革體制機(jī)制，推進(jìn)了公共服務(wù)。1986年，實(shí)施旨在鼓勵(lì)公共服務(wù)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性供給的“制定或購(gòu)買”政策。為提高公共服務(wù)效率，1989年公布了具有深遠(yuǎn)影響的“公共服務(wù)2000創(chuàng)議”改革計(jì)劃。爾后，1995年推出一項(xiàng)新的支出管理系統(tǒng)（EMS），旨在推進(jìn)財(cái)政均衡，1995年內(nèi)閣批準(zhǔn)“質(zhì)量服務(wù)創(chuàng)議”，以期提高顧客滿意度，1996年推出改進(jìn)后的向議會(huì)報(bào)告制度。［2］這些制度的建立和完善，使公共服務(wù)得以發(fā)展，均衡化水平得以提高。

2.亞洲國(guó)家的法規(guī)和政策。日本是亞洲法律法規(guī)相對(duì)健全的國(guó)家。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，1959年政府頒布了《國(guó)民養(yǎng)老法》，將農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者納入國(guó)民養(yǎng)老體系中。1961年出臺(tái)的相關(guān)法律，將養(yǎng)老范圍擴(kuò)大到農(nóng)、林、漁、牧業(yè)勞動(dòng)者，覆蓋面惠及全民，進(jìn)入了養(yǎng)老的福利時(shí)代。1970年出臺(tái)《農(nóng)民養(yǎng)老基金法》，并于次年建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度。［3］法律和政策的制定，確保日本養(yǎng)老保險(xiǎn)相對(duì)均衡，使得日本老人能夠頤享天年，成為世界長(zhǎng)壽國(guó)家之一。

（二）建構(gòu)符合國(guó)情的公共財(cái)政體制

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，要依靠財(cái)政能力的支撐。為此，必須以公平精神為準(zhǔn)則，優(yōu)化財(cái)政支出，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，以財(cái)政均衡推進(jìn)公共服務(wù)均等。

1.合理劃分政府間公共服務(wù)責(zé)任。即明確各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任。馬桑認(rèn)為，政府間財(cái)政責(zé)任呈現(xiàn)“雙向梯度”趨勢(shì)，依據(jù)特里西（1981）的理論，由“最接近居民”的地方政府承擔(dān)公共服務(wù)供給責(zé)任是最為合理的。不過(guò)，要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，上級(jí)政府理應(yīng)擔(dān)負(fù)更大的責(zé)任（布坎南）。這意味著為了均等化，中央政府務(wù)必承擔(dān)補(bǔ)缺兜底的職責(zé)，而不是一定擔(dān)負(fù)起公共服務(wù)主要的支出責(zé)任，因此，中央政府負(fù)有全國(guó)均等化的邊際責(zé)任。［4］

德國(guó)基本法明確界定了三級(jí)政府在公共服務(wù)中的責(zé)任，分工明確，各司其職，分別承擔(dān)全國(guó)性或地方性公共產(chǎn)品供給的職責(zé)，同時(shí)也互相合作。聯(lián)邦政府承擔(dān)國(guó)防、社會(huì)保障等方面的責(zé)任，運(yùn)輸和郵電等方面由聯(lián)邦政府和州級(jí)政府共同負(fù)責(zé)，體育與休養(yǎng)、保健等方面由地方政府負(fù)責(zé)。聯(lián)邦政府重視通過(guò)立法來(lái)保障和配給各州和地方政府的公共服務(wù)，同時(shí)完善轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)的均等化；地方政府的主要職責(zé)是承擔(dān)文化設(shè)施、衛(wèi)生、教育等方面的供給。

依照這種“地方自治半自治”模式的國(guó)家，還有英國(guó)、西班牙、意大利、法國(guó)等，地方政府肩負(fù)基本公共服務(wù)的主要責(zé)任。

2.依賴均等化的財(cái)政手段?？茖W(xué)的轉(zhuǎn)移支付是公共服務(wù)均衡的重要平衡杠桿，它既涵蓋縱向轉(zhuǎn)移支付（上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府），也涵蓋橫向轉(zhuǎn)移支付（同級(jí)政府之間）。發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付，其制度安排的路徑為法制化和科學(xué)分配，以此調(diào)節(jié)政府供給公共服務(wù)的財(cái)政能力，進(jìn)而保障貧富地區(qū)間基本公共服務(wù)大致均等。各國(guó)轉(zhuǎn)移支付形式大體分為兩種。

第一種是均衡性轉(zhuǎn)移支付。代表性的國(guó)家有德國(guó)、加拿大和澳大利亞等，其推進(jìn)公共服務(wù)均等的手段是均衡政府間的財(cái)政能力。例如，澳大利亞聯(lián)邦財(cái)政收入有一半左右以轉(zhuǎn)移支付形式調(diào)配到州和地方，以確保在標(biāo)準(zhǔn)稅率條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后州的公共服務(wù)供給能力與全國(guó)平均水平持平；聯(lián)邦財(cái)政上對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付包括一般資助和專項(xiàng)資助。［5］澳大利亞轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)用客觀變量的公式進(jìn)行分配，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、性別、年齡和城市化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成等因素綜合考慮，因而更全面、更科學(xué)地計(jì)算各州財(cái)政能力與支出需求；［6］實(shí)際操作中，聯(lián)邦補(bǔ)助委員會(huì)主要擔(dān)負(fù)提出財(cái)政均等化建議性方案的責(zé)任，聯(lián)邦撥款委員會(huì)則每5年對(duì)轉(zhuǎn)移支付的均衡程度進(jìn)行一次全面評(píng)估，兩個(gè)委員會(huì)皆發(fā)揮著至關(guān)重要的作用；澳大利亞均衡化轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)的做法，引起了許多國(guó)家重視并以資為借鑒。

第二種轉(zhuǎn)移方式，以美國(guó)為代表，政府間轉(zhuǎn)移支付采取了多種形式的組合，也為多數(shù)國(guó)家所采用，美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付涵蓋專項(xiàng)補(bǔ)助和分類補(bǔ)助。專項(xiàng)補(bǔ)助又包括公式性和項(xiàng)目性兩類。其中公式專項(xiàng)補(bǔ)助，聯(lián)邦政府根據(jù)法律規(guī)定確定補(bǔ)助對(duì)象，體現(xiàn)了公平原則。項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)助的發(fā)放與聯(lián)邦政府的意愿息息相關(guān)，隨意性強(qiáng)。近2/3的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付須由受補(bǔ)助方匹配相應(yīng)資金，如是，所得補(bǔ)助取決于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政能力。作為美國(guó)最重要的轉(zhuǎn)移支付方式，依據(jù)低收入階層相對(duì)聚居的國(guó)情，專項(xiàng)補(bǔ)助的總額占到所有撥款的85%以上。分類補(bǔ)助則是由州和地方政府提出申請(qǐng)，只要符合條件，聯(lián)邦政府即依照法定公式分配資金。鑒于分類補(bǔ)助足以激活下級(jí)政府的工作效率，近年來(lái)，擠占專項(xiàng)補(bǔ)助的份額漸漸攀升，更好地服務(wù)于健康、教育等諸多領(lǐng)域。［7］

3.建立相對(duì)穩(wěn)定的資金來(lái)源機(jī)制，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。中央政府是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的主導(dǎo)，發(fā)達(dá)國(guó)家基本公共服務(wù)一半以上的保障資金主要來(lái)源于稅收，包括中央政府和各級(jí)地方政府。以北歐國(guó)家為例，為支付高福利的公共服務(wù)，這些國(guó)家各級(jí)政府均有各種主體稅種由本級(jí)政府進(jìn)行征收，其中，增值稅和消費(fèi)稅劃撥為中央政府主體稅種，個(gè)人所得稅劃撥為郡級(jí)政府主體稅種，企業(yè)所得稅和物業(yè)稅則劃撥為市級(jí)政府主體稅種。［8］北歐“自由市鎮(zhèn)試驗(yàn)”以來(lái)，地方政府自治權(quán)力得以增強(qiáng)，為確保公共服務(wù)支出，注重拓展地方稅收渠道。例如，瑞典郡、市一級(jí)稅率大致在29%－33%不等，征收率由地方政府自主決定。芬蘭地方征稅的情況與瑞典類似，各地稅率征收標(biāo)準(zhǔn)間的差別不大，所得稅大致在16%-22%之間。［9］

（三）走市場(chǎng)化道路，實(shí)施多元供給機(jī)制

基本公共服務(wù)均等化供給是政府的重要職責(zé)，在新公共管理興起之前，基本公共服務(wù)供給主要依靠各級(jí)政府獲得。為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，提高政府行政效率和擺脫財(cái)政危機(jī)困擾，20世紀(jì)70年代以來(lái)，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭等西方國(guó)家相繼拉開(kāi)了政府公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的序幕并逐步趨于成熟和理性。政府基本公共服務(wù)供給走向市場(chǎng)化道路，各國(guó)因其國(guó)情不同，其改革的項(xiàng)目和途徑迥異。

1.市場(chǎng)化供給。據(jù)民營(yíng)化大師E·S·薩瓦斯的歸納，公共服務(wù)市場(chǎng)化有政府服務(wù)、合同承包、憑單制、志愿服務(wù)等十種形式。［10］大刀闊斧地進(jìn)行市場(chǎng)化供給的改革，新西蘭實(shí)踐之路充滿探索和創(chuàng)新。以醫(yī)療服務(wù)為例，中央政府于1990年發(fā)布《你的健康和公眾的健康》“綠白皮書”，步入衛(wèi)生體制市場(chǎng)化改革軌道。為激勵(lì)醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，在以全科醫(yī)生和公立醫(yī)院為服務(wù)主體的同時(shí)，政府不斷提高支出份額，用于購(gòu)買私人部門的服務(wù)。［11］商業(yè)化運(yùn)作后，到20世紀(jì)90年代末，新西蘭私立醫(yī)院的床位數(shù)增長(zhǎng)了45%，而公立醫(yī)院的床位數(shù)卻呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)。［12］

2.多元供給。公共服務(wù)市場(chǎng)化改革帶來(lái)紅利也帶來(lái)問(wèn)題。如西方學(xué)者所言，市場(chǎng)失靈和碎片化問(wèn)題，是公共服務(wù)市場(chǎng)化供給帶來(lái)的兩大弊端，因此，公共服務(wù)供給走向多元供給之路。通過(guò)政府的制度設(shè)計(jì)和績(jī)效考評(píng)等體制，形成了政府、市場(chǎng)和民間組織等多元參與的供給格局，其提供結(jié)構(gòu)是以公民為中心的整合性公共服務(wù)。

在制度設(shè)計(jì)方面，第一，整合性公共服務(wù)提供結(jié)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)成功跨界，一般包括“涉及哪些參與者”等六個(gè)階段的制度設(shè)計(jì)，其中每個(gè)階段分別涵蓋了一些具體的主要事項(xiàng)。第二，跨界性協(xié)同的公共服務(wù)提供結(jié)構(gòu)有賴于“目標(biāo)、進(jìn)程測(cè)量、資源、領(lǐng)導(dǎo)、良好共事的協(xié)同工作”五個(gè)基本條件。第三，采取多種合作形式進(jìn)行跨界性協(xié)同的基本公共服務(wù)供給。［13］

在實(shí)踐方面，均等化供給不僅是一種理念，也是一種制度規(guī)范和實(shí)踐活動(dòng)。加拿大公共服務(wù)供給是以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的多中心供給，供給主體不僅是政府部門，私營(yíng)部門、志愿部門、社區(qū)組織等非政府組織也積極參與進(jìn)來(lái)，形成了公共服務(wù)供給的合作網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)，既有加拿大政府分為聯(lián)邦、省和地方政府三級(jí)的縱向合作，也有政府與非政府組織的橫向合作。加拿大非政府組織發(fā)展相當(dāng)成熟，已經(jīng)形成了專門的管理方式和隊(duì)伍，加拿大政府重視與其合作，不僅提供資金支持，還幫助其自我發(fā)展和自我完善。例如，設(shè)在人力資源和社會(huì)發(fā)展部的志愿部門創(chuàng)議項(xiàng)目。為資助這個(gè)項(xiàng)目，聯(lián)邦政府在5年里持續(xù)不斷投入9800萬(wàn)加元。在聯(lián)邦政府與志愿部門之間建立起良好的合作關(guān)系。［14］在政府的幫助支持下，加拿大志愿部門公益事業(yè)蓬勃發(fā)展，如多倫多地區(qū)的就業(yè)援助中心YMCA，為失業(yè)者或新移民免費(fèi)提供一站式的就業(yè)服務(wù)，語(yǔ)言測(cè)試及免費(fèi)培訓(xùn)作為首要服務(wù)內(nèi)容，接著提供基本就業(yè)技能培訓(xùn)。爾后，培訓(xùn)的成果是推薦人員給一些公司或雇主。此外，還有遍及全國(guó)的“食品銀行”，每年救濟(jì)達(dá)近百人次。［15］與此同時(shí)，加拿大政府重視公民的參與，推進(jìn)電子政務(wù)的使用和服務(wù)的方式更新等。多元化的供給，促使加拿大公共服務(wù)進(jìn)一步均衡。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家基本公共服務(wù)均等化的啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)立法、政策和一系列改革措施，有效推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，普遍建成了福利國(guó)家，對(duì)世界各國(guó)產(chǎn)生了廣泛、積極的示范性效應(yīng)。發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)公共服務(wù)均等化的舉措，提升了其公共服務(wù)水平，并逐步建立起覆蓋全民的公共服務(wù)體系。這些經(jīng)驗(yàn)為促進(jìn)我國(guó)公共服務(wù)均等化帶來(lái)諸多啟示，具有可資借鑒的意義。

（一）構(gòu)建完善的法律體系

在我國(guó)，基本公共服務(wù)均等化雖然得到政府的重視和政策層面的關(guān)注，但相關(guān)立法還不健全，目前，與教育相關(guān)的法律有《教育法》《未成年人保護(hù)法》《義務(wù)教育法》等，與就業(yè)相關(guān)的法律有《勞動(dòng)法》《就業(yè)促進(jìn)法》等，與醫(yī)療衛(wèi)生相關(guān)的法律有《食品衛(wèi)生法》《傳染病防治法》等，與社會(huì)保障相關(guān)的法律有《社會(huì)保險(xiǎn)法》《職業(yè)病防治法》和《婦女權(quán)益保障法》等。

以社會(huì)保障為例，目前我國(guó)尚未建立一個(gè)以社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)福利法、社會(huì)救助法、優(yōu)撫安置法等為主體框架的、統(tǒng)一的社會(huì)保障法律體系。進(jìn)而言之，盡管在義務(wù)教育服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域有成文的立法，但均沒(méi)有具體項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)涉及如殘障兒童的教育問(wèn)題等具體項(xiàng)目時(shí)，通常以這些法律為依據(jù)，按照中央或地方政策加以解決。由于在具體項(xiàng)目上法律規(guī)定相對(duì)模糊，導(dǎo)致公共服務(wù)供給中產(chǎn)生了很多不確定因素，如行為主體靈活執(zhí)行相關(guān)政策等，致使實(shí)施效果受到影響，造成行為的無(wú)效和人力、財(cái)力、物力上的浪費(fèi)。［16］

黨的十八屆四中全會(huì)提出要“加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)。依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會(huì)救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)?！保?7］這表明依法規(guī)范公共服務(wù)是法治中國(guó)的一個(gè)重要方面，同時(shí)，國(guó)家治理的重心將會(huì)在公共服務(wù)均等化上著力。依法建立健全基本公共服務(wù)體系，應(yīng)以增進(jìn)人民福祉為目標(biāo)，以建設(shè)法治國(guó)家為立足點(diǎn)，參考發(fā)達(dá)國(guó)家各種相對(duì)成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，建立和完善我國(guó)基本公共服務(wù)領(lǐng)域立法，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)惠及全民的基本公共服務(wù)，夯實(shí)社會(huì)主義和諧社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化政府的主體責(zé)任

發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，政府在解決區(qū)域、群體享有公共服務(wù)均等化上發(fā)揮至關(guān)重要的作用。政府不僅要擔(dān)負(fù)公共服務(wù)供給的主要職責(zé)，而且還要保證城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、社會(huì)群體之間公平地分享公共服務(wù)。以法國(guó)為例，從各級(jí)政府公共服務(wù)橫向支出情況看，主要用于公共服務(wù)領(lǐng)域。1993年，法國(guó)中央財(cái)政支出總額為35369億法郎，其中有80%以上用于公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)支出僅占7%左右。各級(jí)地方政府的支出主要用于公共服務(wù)領(lǐng)域。從各級(jí)政府公共服務(wù)縱向支出情況看，中央政府的支出比重最大，占81%，各級(jí)地方政府支出僅占19%。中央政府在公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位，承擔(dān)主要的支出責(zé)任。［18］美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家政府在推進(jìn)公共服務(wù)均等化和公共服務(wù)供給方面的情況和法國(guó)類似。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，各級(jí)政府公共服務(wù)職責(zé)各異，均等化的壓力也不同，級(jí)別低者，基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任小、壓力也小；級(jí)別高者，其責(zé)任大、壓力也大。發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)公共服務(wù)均等化的實(shí)踐表明，省級(jí)政府層面推進(jìn)公共服務(wù)均等化充滿創(chuàng)新活力，適應(yīng)其國(guó)情和現(xiàn)實(shí)，成效明顯。［19］面對(duì)我國(guó)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體三個(gè)不均等，推進(jìn)難度較發(fā)達(dá)國(guó)家更大，借鑒其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，從我國(guó)的行政架構(gòu)看，基本公共服務(wù)均等化的首要職責(zé)在中央政府，中央政府負(fù)責(zé)制定均等化政策，省級(jí)政府重規(guī)劃和抓落實(shí)。

（三）建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度

1.調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，優(yōu)化支出，把更多的財(cái)政資金向基本公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。據(jù)劉宇、林萬(wàn)龍的研究，2011年，我國(guó)中央政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，社會(huì)保障占10.17%，而荷蘭、俄羅斯、韓國(guó)的社會(huì)保障支出在2008年就占到中央財(cái)政支出的了38.67%、25.32%和21.11%。［20］借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐，我國(guó)應(yīng)加大對(duì)民生領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付的力度，促進(jìn)公共服務(wù)均等化發(fā)展。

2.建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度。邱聰江認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在轉(zhuǎn)移支付形式過(guò)多、一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均等化，作用不明顯等問(wèn)題。［21］我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致呈東中西部梯級(jí)下降，東部地區(qū)的財(cái)政能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部地區(qū)，我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度涵蓋原體制補(bǔ)助、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等，但由于一般性轉(zhuǎn)移支付的比重偏低，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方政府按比例進(jìn)行資金配套，這就致使貧困地區(qū)因配套資金難度申請(qǐng)到的項(xiàng)目，反而不及財(cái)力充足的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，［22］加劇了區(qū)域間的不均等。為此，我國(guó)要建立良好的轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化，

借鑒德國(guó)和澳大利亞均衡撥款模式和均衡財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，我國(guó)在轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)上，一是增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。二是加大對(duì)兩類地區(qū)（經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)和均等化水平低地區(qū)）的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，從而逐步推進(jìn)各省域內(nèi)部特別是東西部省域之間公共服務(wù)的均等化。

（四）建立多元供給機(jī)制

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)持續(xù)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)了社會(huì)事業(yè)進(jìn)步，基本公共服務(wù)的質(zhì)量明顯提高，人民群眾的公共服務(wù)需求得到一定滿足。但隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)差距明顯擴(kuò)大。根據(jù)張卓元等的研究，從公民享受基本公共服務(wù)的實(shí)際效果考量，中國(guó)地區(qū)間的財(cái)政能力和基本公共服務(wù)差距呈現(xiàn)日益拉大趨勢(shì)，超出了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)能力的差距。2009年，城鄉(xiāng)居民收入差距為3.3∶1，加上醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)的城鄉(xiāng)不平等，城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入差距則擴(kuò)大為5∶1。［23］這種差距顯現(xiàn)了我國(guó)公共服務(wù)供需失衡的矛盾，解決供應(yīng)不足是政府面臨的一大難題。

為全面深化改革，黨的十八屆三中全會(huì)提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”，同時(shí)提出“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，在事務(wù)性管理服務(wù)方面，鼓勵(lì)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。”［24］在供給方式上，發(fā)達(dá)國(guó)家大致經(jīng)歷以政府為主體→市場(chǎng)化運(yùn)作→多元供給的過(guò)程，最終形成政府主導(dǎo)的多元供給模式，并有效推動(dòng)了基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐，第一，我國(guó)應(yīng)嘗試構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，適度走市場(chǎng)化道路，與民營(yíng)企業(yè)、志愿部門等協(xié)同合作，發(fā)展多元供給的機(jī)制，兼顧公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，以資源的合理配置推進(jìn)公共服務(wù)供給。第二，多元化供給需要政府作出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，未雨綢繆，以法制化、制度化和合理的監(jiān)管機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制為保障，避免市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)和志愿部門服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題。

（五）惠民生，調(diào)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步提高基本公共服務(wù)供給

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府要提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)將越來(lái)越多，主要集中在社會(huì)領(lǐng)域，如教育衛(wèi)生和社會(huì)福利。發(fā)達(dá)國(guó)家的公共服務(wù)支出占政府總支出平均為42.6%，而發(fā)展中國(guó)家平均僅為27.1%，美國(guó)的社會(huì)福利支出占政府支出的絕大部分。［25］伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，政府需要提供的公共服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大。2008年下半年以來(lái)，為應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)的沖擊，中央作出了“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、重民生”的經(jīng)濟(jì)工作總體部署，投資4萬(wàn)億人民幣用于民生和“三農(nóng)”、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排等領(lǐng)域。如此龐大的資金流動(dòng)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入活力。就現(xiàn)狀而言，據(jù)2012中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，2011年，我國(guó)教育、社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生的支出比例分別為93.94%、95.48%和98.89%，均由地方政府承擔(dān)，而地方政府的財(cái)政收入僅為全國(guó)總財(cái)政收入的50.59%。地方政府財(cái)力不足且波動(dòng)大，基本公共服務(wù)的供給能力有限。［26］隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工市民化，未來(lái)十年，公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給將成為“擴(kuò)內(nèi)需，調(diào)結(jié)構(gòu)，惠民生、穩(wěn)增長(zhǎng)”的巨大推力。政府要著力加大基本公共服務(wù)投入，增加對(duì)縣鄉(xiāng)和農(nóng)村的投入，逐步提高基本公共服務(wù)水平，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。

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責(zé)任編輯：許如江

C 916.2

A

1671-2994（2017）01-0159-05

2016-06-02

文 敏（1972-），女，云南昭通人，民革昭通市委副主委。研究方向：公共服務(wù)和社會(huì)管理，城鎮(zhèn)化。

文 波（1975-），男，云南昭通人，昭陽(yáng)區(qū)園藝藝術(shù)推廣所農(nóng)藝師。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)。