社區(qū)治理現(xiàn)代化進程中的問題與對策研究
——以濟南市歷下區(qū)為例

夏靜靜 張 語

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略任務，并且首次將推進“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”寫入黨的綱領性文獻，要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。以濟南市歷下區(qū)為例，借鑒國內外先進社區(qū)治理經(jīng)驗，有效地改進和完善社區(qū)治理，提升社區(qū)居民的幸福感和滿意度，實現(xiàn)整個地區(qū)乃至社會的長治久安，這是一個重大且緊迫的課題。

一、歷下區(qū)社區(qū)治理現(xiàn)狀和存在的問題

近年來，歷下區(qū)在社區(qū)治理的實踐中積極探索，逐步形成了甸柳一社區(qū)的黨建品牌、歷山名郡社區(qū)的名郡俱樂部模式、長南社區(qū)基層非訴訟法律援助等各具特色的成功經(jīng)驗，取得了巨大成績，基本奠定了黨組織領導與整合下的社區(qū)多元合作治理新格局。歷下區(qū)先后被評為“全國和諧社區(qū)建設示范城區(qū)”、“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新試驗區(qū)”。但從社區(qū)治理現(xiàn)代化前沿和客觀需求來看，歷下區(qū)社區(qū)治理過程中仍然存在許多需要進一步完善的問題。

（一）黨建工作動力小，黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用有待加強。社區(qū)基層黨組織作為黨在社區(qū)基層一線的執(zhí)政基礎，是黨和群眾聯(lián)系的重要橋梁和紐帶。如何加強基層黨組織建設、充分發(fā)揮黨組織的“主心骨”、“領頭雁”作用是社區(qū)治理的關鍵環(huán)節(jié)。但在調研中發(fā)現(xiàn)，某些社區(qū)黨建工作邊緣化，黨組織凝聚力退化，黨員模范作用弱化。

一是社區(qū)黨建工作邊緣化，黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用未能充分體現(xiàn)。調研發(fā)現(xiàn)，某些社區(qū)還存在“業(yè)務工作為主，黨建工作為輔”的錯誤思想，對黨建工作不重視。比如某些老舊社區(qū)經(jīng)費不足，連社區(qū)黨組織的辦公用地和活動場所也無法解決，社區(qū)黨建工作開展乏力。某些社區(qū)黨建工作者業(yè)務不熟悉，對社區(qū)黨建出現(xiàn)的新情況新問題束手無策。這些都削弱了黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。

二是社區(qū)黨員構成復雜化，黨員先鋒模范作用未能充分體現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟和城市化進程的不斷加快，社區(qū)黨員隊伍的構成朝著多元化方向發(fā)展，包括居民黨員、離退休黨員、機關企事業(yè)單位黨員、下崗黨員和流動黨員等不同類型。他們在年齡、文化程度、職業(yè)構成、居住時間等都存在很大差異。黨員構成的復雜化，使得社區(qū)黨員管理教育難度大大增加。在開展黨員活動時有些黨員聯(lián)系不上，更談不上發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。以甸柳一社區(qū)為例，甸柳一社區(qū)是歷下區(qū)黨建引領的典型，三會一課制度堅持得比較好，但是也存在黨員活動中人員不齊、積極性不高的現(xiàn)象。

三是社區(qū)黨建活動缺乏創(chuàng)新和針對性。目前，某些社區(qū)黨組織開展活動雖然具備條件設立黨員遠程教育，也有三會一課的制度設計，但是沒有找到有效的形式和載體，缺乏創(chuàng)新和針對性，不能適應新形勢下城市社區(qū)建設和治理的需要。調研發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)黨支部書記把“在黨員大會上學習傳達上級黨組織的文件規(guī)定”作為社區(qū)黨組織活動的主要形式，這樣的工作方式很難對黨員產(chǎn)生吸引力，社區(qū)黨組織的領導核心作用也就難以有好的發(fā)揮。

（二）行政化傾向加劇，社區(qū)居委會分身乏術。社區(qū)是居民生活的共同體，實行自我管理、自我教育、自我服務，本質上是一個自治體。但多年來，我國城鄉(xiāng)社區(qū)建設都是在政府主導下推進的，行政色彩十分強烈，并且政府主導還將在社區(qū)治理中長期存在，這是由我國的國情決定的。這就出現(xiàn)了一種現(xiàn)象：街道辦事處直接領導和管理居民委員會工作，社區(qū)承擔了更多的社會事務職責，但社區(qū)的管理權力卻未得到相應調整。各級政府部門的大量考核，“檢查多、考核多、臺賬多、牌子多、機構多、調查多、會議多、匯報多、任務多，為居民服務的時間少”使得社區(qū)工作者忙于應付，只能向政府負責，而不是向居民負責，造成社區(qū)居委會工作與人民群眾實際的脫離，工作起來顧此失彼，既無法滿足居民的需要，又難達到政府的要求。而且目前“行政化”傾向還有加劇趨勢，在一定程度上影響社區(qū)居委會自治功能的發(fā)揮和為民服務工作的落實，使社區(qū)居委會變成了政府的延伸機構，而不是自治機構。

（三）社區(qū)居民和社會組織在社區(qū)治理中參與度不高。社區(qū)居民能否主動參與社區(qū)生活，社會組織能否有效彌補政府職能短板，這不僅是衡量社區(qū)治理水平的重要標尺，也是決定社區(qū)活力的關鍵要素。但在調研中發(fā)現(xiàn)，當前居委會依舊是社區(qū)治理的主要組織者和參與者，廣大社區(qū)居民和社會組織對社區(qū)治理參與積極性不高、認同感不強，社區(qū)治理正能量還未被有效組織和發(fā)動起來。

一是社區(qū)居民在社區(qū)治理中參與度不高。社區(qū)的組成因素相當多，但是最重要的是社區(qū)居民心理層面的社區(qū)意識。之前社區(qū)治理由于缺乏相關的認識以及短期利益的驅動，將硬件建設擺在了首要位置，忽略了社區(qū)中的情感建設。社區(qū)服務多是單純物質幫扶的福利和救助，對居民物質和精神需要的全面服務關注少，對整個社區(qū)人文環(huán)境改善的服務少，導致社區(qū)凝聚力和向心力不強。

二是社區(qū)社會組織培育和扶持力度不夠。隨著人口需求的多樣化以及需求層次的提高，任何一個政府無論其多么強大都不可能提供所有的服務。依托社會組織滿足居民的多樣化需求是大勢所趨。但是調研中發(fā)現(xiàn)，目前的社區(qū)社會組織大部分由隸屬政府職能部門的行政性組織轉變而來，或是由政府直接建立，作為政府的附屬機構發(fā)揮作用，不僅數(shù)量有限，還缺乏獨立性，組織方式不靈活，服務內容以政府部門安排的為主。而居民大量需要的物管、養(yǎng)老、托幼、保健、娛樂、家政、保潔、綠化、青少年教育等方面的服務還比較欠缺。社會組織在社區(qū)發(fā)展還面臨“籌資困境”、“人力資源困境”、“信任困境”等諸多困境，發(fā)育很不充分，力量薄弱，與社區(qū)需求有著較大差距。

（四）信息化建設滯后，社區(qū)服務的精準化和時效性有待提升。

一是社區(qū)信息化水平偏低，未能有效滿足社區(qū)網(wǎng)格化管理的需要。某些社區(qū)，或因為資金原因，或因為人才缺乏，支撐社區(qū)網(wǎng)格化管理的信息系統(tǒng)建設嚴重滯后，某些老舊開放式小區(qū)相關信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫建設極為薄弱，有關信息收集、資料整理、分類錄入、信息反饋、跟蹤管理的運行機制沒有真正建立，缺乏專業(yè)信息系統(tǒng)建設和維護人才。調研發(fā)現(xiàn)，甚至某些社區(qū)網(wǎng)格員在具體工作中仍采用手記、口傳的方法，導致信息更新緩慢、發(fā)現(xiàn)問題不及時，與居民溝通不順暢。

二是社區(qū)信息化分散，各自為戰(zhàn)，沒有形成社區(qū)“一盤棋”。信息化建設是一項系統(tǒng)工程，無論是家政服務、孩子教育、老人護理，還是勞動就業(yè)、生活保障，各個部門的服務對象都是社區(qū)居民。但是在調研中發(fā)現(xiàn)，目前很多職能部門均在社區(qū)開展相關管理工作，同一批居民的基本情況在不同部門建立的系統(tǒng)中多次出現(xiàn)，但是數(shù)據(jù)采集的方法和標準差異很大，這樣既造成了重復建設也嚴重增加了社區(qū)的工作負擔，制約了社區(qū)信息化的發(fā)展。

二、推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的對策建議

（一）明確界定多元各主體在社區(qū)治理中的功能定位，由單一治理主體向多元協(xié)商共治轉變。合理界定各類社會資源在社區(qū)治理中的定位和責任，堅持社會協(xié)同、資源共享理念，圍繞“多元參與、協(xié)商共治”的思路，以提升社區(qū)治理水平為目標，逐步形成以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主導、社區(qū)居民為主體，社區(qū)社會組織、志愿服務組織和駐區(qū)單位等共同參與的社區(qū)治理新機制。

首先，堅持社區(qū)黨組織的核心地位，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。黨員置身于社區(qū)之中，同人民群眾有著最廣泛最密切的聯(lián)系，只有切實發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，居民們才能心服口服，說話才有人聽。比如甸柳一居社區(qū)從一個老舊開放式社區(qū)成長為全國聞名的和諧社區(qū)，依靠的就是“黨建引領、黨員帶頭、群眾參與”的良好氛圍，基層黨員結合自身工作職責和特長，按照黨組織確定的黨建項目和志愿服務項目，有針對性進行選擇認領，并作出承諾。從而確保了黨員承諾事項具體可行，便于監(jiān)督評價。即便是離退休在家的老黨員，在社區(qū)治安巡邏、環(huán)境保護等志愿崗位上、在社區(qū)歌唱、戲曲等文藝團隊活動中、在小區(qū)熱點難點問題破解上，都發(fā)揮著不可替代的先鋒骨干作用。

其次，堅持居委會的主導地位，培養(yǎng)新型社區(qū)干部。目前，居委會干部隊伍中，具備高素質工作能力的干部儲備不足。居委會成員年齡結構老化現(xiàn)象嚴重，缺少年富力強、文化層次高、懂得現(xiàn)代社區(qū)管理、熟悉市場經(jīng)濟條件下的基層政權運作與廣大居民之間互動規(guī)律的人員 。下一步應著手培養(yǎng)新型社區(qū)級干部，將年富力強，有能力、有經(jīng)驗、有知識的干部放在基層，壯大基層的組織力量?；蛎嫦蛏鐣衅富鶎庸珓諉T，在街道、居委會鍛煉，學習新知識，逐漸將這些人培養(yǎng)成為社區(qū)干部骨干，形成歷下區(qū)基層組織干部群體，推動社區(qū)治理現(xiàn)代化發(fā)展。

第三，明確其他非政府組織的功能定位。社區(qū)社會組織是推動社區(qū)建設、社會化治理、改進社區(qū)服務的重要載體。依托社區(qū)社會組織，將政府不該管、管不了也管不好的那些職能，事務剝離和轉移交給社會組織，利用社會組織向居民提供公共服務，來實現(xiàn)居民多樣化的需求，這是大勢所趨。必須充分發(fā)揮社會組織、駐區(qū)單位等社會資源在社區(qū)治理中的重要作用。歷山名郡社區(qū)已經(jīng)在這方面做出了可喜的探索：目前，社區(qū)發(fā)展了如歷山書畫院、名郡藝術團、少兒讀書沙龍、醉攝影、辣媽幫、名郡國學堂、環(huán)?；氐?8家三大類（興趣愛好類、社區(qū)服務類、志愿公益類）社會組織，不僅為社區(qū)提供了服務，滿足了各種人群的不同需求，讓社區(qū)居民享受到了社會發(fā)展帶來的福利，而且大大增強了轄區(qū)單位及社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感和認同感。

（二）提高社區(qū)自治意識和水平，實現(xiàn)社區(qū)自治是完善社區(qū)治理的必由之路。從目前國內社區(qū)治理的現(xiàn)狀來看，在今后的較長時間內還離不開政府主導的作用。但是社區(qū)自治終究是社區(qū)治理的未來發(fā)展方向，因此社區(qū)治理必須培養(yǎng)社區(qū)居民的自治意識，鼓勵、動員、組織社區(qū)成員廣泛有序參與社區(qū)治理，規(guī)范和支持其他非政府組織的有效運作，推動社區(qū)朝著自治的方向邁進。

一是促進社區(qū)減負，打通服務群眾的“最后一公里”。去行政化并不是說基層組織可以脫離政府管理，而是要把基層組織從各級政府下派的繁雜行政任務中解放出來，將主要精力放在群眾自治、為群眾服務上。 要嚴格落實《歷下區(qū)區(qū)級部門政務服務事項準入社區(qū)管理辦法》，在已核準下沉事項之外，區(qū)級各部門、街道確實需由社區(qū)承擔的臨時性事務，應在按政務事項下沉準入制度審核批準后，提供必要的人、財、物保障。未按準入制度審批及未實行“費隨事轉”的事項下沉到社區(qū)，社區(qū)有權拒絕。

二是“我的事情我做主”，培養(yǎng)居民對社區(qū)的歸屬感。社區(qū)的各項決策在決策前要廣泛聽取群眾意見。比如建立社區(qū)工作聯(lián)席會議制度，采取召開民情懇談會、事務協(xié)調會、工作聽證會等多種形式，引導居民主動參與社區(qū)事務管理，使居民對社區(qū)工作享有更多的知情權、管理權、決策權和監(jiān)督權。把社會不同方面的被動介入轉化為主動參與，從而促進居民增強責任感和歸屬感。比如長盛南區(qū)，為了廣聽民意，全方位掌握居民訴求，長南社區(qū)任何一項公益性建設項目從立項開始就邀請居民參與。2013年以來，居委會一班人群策群力，陸續(xù)解決了居民反映強烈的小區(qū)路不平，燈不亮、污水管線老化等問題，對街巷樓院和文體設施進行了改造提升，極大的改善了老舊開放式社區(qū)的綜合環(huán)境水平，提高了宜居宜業(yè)指數(shù)，受到了居民廣泛贊譽，真正實現(xiàn)社區(qū)居民“我的事情我做主”，激發(fā)、調動了群眾參與社區(qū)治理的積極性。

三是以社區(qū)服務為宗旨，提高居民對社區(qū)的認可度?，F(xiàn)在許多社區(qū)推行的網(wǎng)格化管理成效顯著，基本形成了“網(wǎng)中有格、按格定崗、人在格上、事在網(wǎng)中”的工作格局。下一步要通過把服務管理的重心下移到院落，觸角延伸到家庭，密切與社區(qū)成員的聯(lián)系，既消除社會治理中的盲區(qū)和死角，實現(xiàn)社區(qū)管理服務的貼近式、滿覆蓋、精細化，又提升服務的個性化和精細化水平，真正實現(xiàn)在服務中落實治理，在治理中體現(xiàn)服務。歷山名郡社區(qū)作為高檔小區(qū)的代表，與時俱進，社區(qū)服務對象以福利性服務的“老、殘、孤、困、優(yōu)撫”社會救助對象為重點，逐步拓展到共享福利性、公益性、社會性多層次服務的全體居民；社區(qū)服務項目，由一般性日常服務的理發(fā)、餐飲、家電維修等項目，逐步拓展到高層次的法律咨詢、就業(yè)培訓、醫(yī)療保健、物業(yè)管理等多方位、寬領域的服務。

（三）依托互聯(lián)網(wǎng)+，打造指尖上的智慧社區(qū)。運用新載體、新手段、新方式搭建與居民聯(lián)系更密切的新平臺，促進社區(qū)事務的處理和社區(qū)服務治理水平的提升，成為社區(qū)治理現(xiàn)代化的大趨勢。社區(qū)信息化是在社區(qū)層面上逐步構建一體化的政府公共服務、社會服務、居民自治和互助服務的綜合信息服務體系，是政府部門、企業(yè)、居民和社會共同參與推進的一項事業(yè)，要注重政府引導的機制創(chuàng)新和服務模式創(chuàng)新。歷山名郡社區(qū)通過健全社區(qū)媒體網(wǎng)絡，尤其是社區(qū)網(wǎng)站，創(chuàng)新信息發(fā)布機制，拓寬服務居民群眾、凝聚社區(qū)各界的有效途徑，取得了非常顯著的成果。

下一步，社區(qū)網(wǎng)站要在說 “社區(qū)話”、講“社區(qū)人”，評“社區(qū)事”上下功夫，及時、準確、生動反映社區(qū)居民、社會組織、社區(qū)單位等多方面的動態(tài)情況，以及每天居民區(qū)建設的新情況、居民中的新風貌、社會組織工作的新進展，使網(wǎng)站成為交流經(jīng)驗、啟迪思路、弘揚先進、推動工作的重要平臺，成為在職居民與居委會溝通互動的“直通車”和動態(tài)實時反映居民生活情況的“新視窗”。還可借鑒重慶市運用“互聯(lián)網(wǎng)+服務平臺”開發(fā)的“群工系統(tǒng)”，推動基層黨建與基層社會治理創(chuàng)新深度融合?！叭汗は到y(tǒng)”設計了一款APP軟件，全市安裝此APP的客戶端已達65萬個，群眾只要在手機上輕松一點，就能以文字、語音、圖片等形式反映問題，并全程跟蹤問題轉交到了哪個部門、辦得怎么樣，事項辦結后還可作出滿意度評價，大大方便了人民群眾，密切了黨群、干群關系。

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