公共基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)增長綜述

宋四虎+周大鵬

摘要：公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系是互相促進(jìn)還是內(nèi)生，文章從經(jīng)濟(jì)增長理論和經(jīng)濟(jì)地理學(xué)理論兩方面對(duì)已有文獻(xiàn)做了相應(yīng)整理，以期對(duì)已有研究提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：公共基礎(chǔ)設(shè)施；經(jīng)濟(jì)；增長；促進(jìn)

一、 經(jīng)濟(jì)增長理論視角下的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在經(jīng)濟(jì)增長理文獻(xiàn)中可以找到大量關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以刺激經(jīng)濟(jì)增長的理論支撐。其中大多數(shù)的討論都可以歸納在以下生產(chǎn)函數(shù)的框架之內(nèi)：

Q為實(shí)際總產(chǎn)出，K為不包含基礎(chǔ)設(shè)施的總資本投入，KI為基礎(chǔ)設(shè)施資本投入，L為勞動(dòng)力投入。A（.）為標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)系數(shù)。假定基礎(chǔ)設(shè)施是一種純公共品由政府通過一種非競爭、非排他的途徑提供。KI在F（.）中通過政府購買函數(shù)G（.）的形式表示，也可以將其看成是一個(gè)額外的變量，這在宏觀經(jīng)濟(jì)的文獻(xiàn)中較為常見（Romp & de Haan，2005）。

然而，已有文獻(xiàn)中有學(xué)者提出可以在生產(chǎn)函數(shù)中單獨(dú)將基礎(chǔ)設(shè)施包括在內(nèi)。首先，并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施都符合純公共產(chǎn)品的特性，過去的幾十年中越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施通過市場來提供，具有典型的私人產(chǎn)品特性。其次，即便私人部門參與進(jìn)來，基礎(chǔ)設(shè)施在運(yùn)營期間提供服務(wù)的單位成本與單位價(jià)格并非嚴(yán)格的由市場機(jī)制來決定，所以，將KI當(dāng)成生產(chǎn)函數(shù)中的一個(gè)變量需要基于一個(gè)假設(shè)，即企業(yè)可以根據(jù)其提供基礎(chǔ)設(shè)施的成本來做出完全理性的決策（Duggal，Saltzman & Klein，1999）。

在此觀點(diǎn)下，KI在生產(chǎn)函數(shù)中應(yīng)該通過（G（KI）=I（KI））來體現(xiàn)。I（KI）是一個(gè)中間投入變量，KI的增加使得企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)中的其他相關(guān)中間投入如交通、通訊等的成本降低。Hulten，Bennathan和Srinavasan（2005）將這稱之為基礎(chǔ)設(shè)施的”市場調(diào)節(jié)效應(yīng)“。

此外，在方程（1）生產(chǎn)函數(shù)的參數(shù)A中包含了兩種增長效果：一般正外部效率的提高，表示為θ，可以稱之為”直接效應(yīng)“；通過基礎(chǔ)設(shè)施投資積累的正外部效率提高，也可以稱之為”間接效應(yīng)“。

1. 直接效應(yīng)?；A(chǔ)設(shè)施投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的直接效應(yīng)，不論是將其當(dāng)成純公共產(chǎn)品還是一種中間投入的形式，都涉及到生產(chǎn)效率問題。在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)函數(shù)中，基礎(chǔ)設(shè)施投入的加大也會(huì)提高其他要素的生產(chǎn)率，而這些要素生產(chǎn)率的提高是否會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長要取決于是否達(dá)到規(guī)模效益?；A(chǔ)設(shè)施對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長的互補(bǔ)性直接效應(yīng)的一個(gè)極端例子就是，可以考慮對(duì)參與某些偏遠(yuǎn)地區(qū)道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施提供的私人資本開放例如電力、通訊等一些重要基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)入權(quán)限。

但是很顯然，基礎(chǔ)設(shè)施的融資并不是中性的，而是存在對(duì)私人資本的擠出效應(yīng)。特別是如果這些資金是來自于政府稅收或者從國內(nèi)金融市場的借貸。

2. 間接效應(yīng)?；A(chǔ)設(shè)施投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的間接效應(yīng)比直接效應(yīng)要更為多樣化，主要包括：

（1）基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與私人資產(chǎn)的使用壽命。這是一個(gè)重要但是較少被提及的方面，即維護(hù)已有基礎(chǔ)設(shè)施存量。有學(xué)者認(rèn)為相比新建基礎(chǔ)設(shè)施來說，現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策對(duì)于維護(hù)已有基礎(chǔ)設(shè)施來說是不利的，理由主要有兩個(gè)方面：Rioja（2003）假定維護(hù)已有基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源于稅收，而新建基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源于國際貸款。很顯然，新建基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于官員來說更加具有“政績表現(xiàn)”，同時(shí)相比加大對(duì)已有基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)上來說也顯得更加的“短視”，因?yàn)橐晃兜男陆ǘ蛔⒅鼐S護(hù)會(huì)使得已有基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量水平逐漸下降（Maskin & Tirole，2006，Dewatripont & Seabright，2005）。這種維護(hù)水平的缺失將會(huì)產(chǎn)生兩方面的后果：一方面降低了現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的使用壽命（Rioja（2003）在外生增長模型的框架內(nèi)對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行了描述）。另一方面，帶來了更高的運(yùn)營成本，同時(shí)也使得私人資本投入的耐用期減少，例如私人卡車在破爛的公路上行駛或者私人機(jī)器連接上電壓不穩(wěn)定的線路等，都會(huì)減少其使用壽命。

（2）調(diào)整成本。這一觀點(diǎn)主要由Agenor和Moreno Dodson（2006）歸納得出。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)最少可以在兩個(gè)方面降低私人資本的調(diào)整成本：一是降低物流成本；二是減少私人對(duì)于某些替代性機(jī)器的投入，例如發(fā)電機(jī)等。這一假定得到了很多來自于公司層面調(diào)查數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)支持——如Lee，Anas和Oh（1996）以印度尼西亞和尼日利亞為樣本，Alby和Straub（2007）以拉丁美洲為樣本，Reinikka和Svensson（2002）以烏干達(dá)等國為樣本分別做了相關(guān)驗(yàn)證。加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，使其提供的服務(wù)更加可靠，這樣便減少了企業(yè)為預(yù)防某些必要性服務(wù)出現(xiàn)故障而準(zhǔn)備的替代性支出，從而使得企業(yè)有更多的資金用于投資支出，但是也存在一種這樣的可能性，如Reinikka和Svensson（2002）的研究表明，如果投資生產(chǎn)那些替代性設(shè)備的企業(yè)規(guī)模要更大或者利潤更為豐厚，那么這種對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資也可能會(huì)導(dǎo)致私人投資的進(jìn)一步下降。

（3）勞動(dòng)生產(chǎn)率。這一效應(yīng)來自于假定信息傳播及通訊技術(shù)的發(fā)展可以使得用于工作交流溝通上的時(shí)間減少，這樣可促進(jìn)潛在勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。

（4）人力資源發(fā)展的影響。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)上很多文獻(xiàn)都指出更好的基礎(chǔ)設(shè)施水平可以促進(jìn)民眾健康及教育水平的提高，這在短期可以使得已有的人力資源利用效率提高，在中長期來看可以促進(jìn)民眾加大對(duì)教育的投入，從而提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。

（5）經(jīng)濟(jì)的規(guī)模與范圍。已有文獻(xiàn)中有一些相關(guān)的論證表明，高水平的交通基礎(chǔ)設(shè)施可以降低交通成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，更好的存貨管理水平以及不同的經(jīng)濟(jì)集群模式（Hulten et al.，2000；Baldwin et al.，2004），此外，還可以促使各類型的代理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)專業(yè)化分工，并促進(jìn)在交通、通訊等方面的基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新的投資力度來應(yīng)對(duì)市場變化，而相應(yīng)的，更有效的信息流入會(huì)使得市場競爭加劇從而帶來更為有效率的市場出清（Jensen，2007）。

二、 經(jīng)濟(jì)地理學(xué)視角下的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

經(jīng)典的新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)模型由生產(chǎn)函數(shù)中的兩個(gè)要素組成：排除了比較優(yōu)勢的資本與勞動(dòng)力。生產(chǎn)包含兩部門：傳統(tǒng)部門（一般指農(nóng)業(yè)部門）在固定收益不變的條件下生產(chǎn)可自由交易的產(chǎn)品，現(xiàn)代部門（一般指工業(yè)）生產(chǎn)差異化的產(chǎn)品并且市場是不完全競爭的，此外，不同地域之間的勞動(dòng)力與資本的流動(dòng)程度不同。這類文獻(xiàn)還進(jìn)一步區(qū)別了“先天自然”如是否蘊(yùn)藏豐富的石油、是否靠近海洋或者河流、氣候條件等自然條件，在吸引公司選址及勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)上與“后天自然”的不同。其目的是為了解釋“先天稟賦”如何促進(jìn)區(qū)域化的聚集，以及政策干預(yù)如對(duì)相關(guān)公司進(jìn)行補(bǔ)貼，或者人力資本及基礎(chǔ)設(shè)施條件的積累等“后天稟賦”如何對(duì)區(qū)域化的集群產(chǎn)生影響。

經(jīng)濟(jì)地理學(xué)模型的主要特征在于其認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“后天自然”是區(qū)域分散和聚集之間力量相互作用的結(jié)果。從技術(shù)條件上來看，區(qū)域聚集的驅(qū)動(dòng)力來自于工業(yè)部門的企業(yè)內(nèi)部或者外部的報(bào)酬遞增。內(nèi)部的報(bào)酬遞增可能是由于反向的需求鏈條所引起，經(jīng)常稱之為“市場準(zhǔn)入效果”，或者“國內(nèi)市場效果”，在此情況下企業(yè)為了減少交易成本會(huì)將其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)置于靠近更大規(guī)模消費(fèi)市場的區(qū)域，也可能是由于正向的成本鏈條所引起，在此情況下企業(yè)要素投入價(jià)格下降從而使得更多的企業(yè)聚集于特定的區(qū)域內(nèi)。

交通成本是區(qū)域聚集或者分散的決定性因素。在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的模型中，這一部分被簡化為“冰山”成本，即假定在貨物運(yùn)輸?shù)倪^程中有一部分貨物會(huì)逐漸“融化”掉。由此可以看出，區(qū)域聚集或者分散的驅(qū)動(dòng)力都會(huì)隨著交易成本的降低而減弱。例如，“市場準(zhǔn)入效應(yīng)”會(huì)隨著本地與外地市場交易成本差異的縮小而減弱，但是對(duì)于公司本身來說，市場競爭的逐漸激烈同時(shí)也會(huì)使得工資效應(yīng)逐漸減弱。在大多數(shù)模型中，當(dāng)交通成本很高時(shí)，區(qū)域分散的驅(qū)動(dòng)力占據(jù)主導(dǎo)地位，而一旦交通成本下降，區(qū)域聚集的驅(qū)動(dòng)力將會(huì)逐漸增強(qiáng)（Baldwin et al.，2003）。

上述討論的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)長期地理格局，但是這些模型用來分析區(qū)域政策是存在缺陷的。首先，公司在地理空間上的分布情況最多只是政策制定者考慮的一個(gè)中間環(huán)節(jié)，其最終目的還是為了提高經(jīng)濟(jì)增長率以及更好的收入分配效果。其次，在這些模型框架下，工業(yè)部門的聚集總是處于一個(gè)“輸贏情境”。顯然，在基礎(chǔ)設(shè)施方面的政策經(jīng)驗(yàn)要求經(jīng)濟(jì)增長保持在一定的規(guī)模之上。

Martin和Ottaviano（1999）將經(jīng)濟(jì)地理學(xué)與內(nèi)生增長理論相結(jié)合建立模型來解釋一系列政策問題。這些模型均假定企業(yè)可以利用技術(shù)進(jìn)步來克服邊際收益遞減，此外，還遵循一個(gè)在實(shí)證研究中證明的假設(shè)（Rosenthal & Strange，2004），即地理因素對(duì)長期經(jīng)濟(jì)增長具有深遠(yuǎn)的影響，且這些外溢效應(yīng)只存在于本地區(qū)。內(nèi)生性增長代表著一種區(qū)域聚集的驅(qū)動(dòng)，而知識(shí)的外溢性代表著一種區(qū)域分散的驅(qū)動(dòng)。

在這些模型中，Baldwin等（2003）提出了一系列關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施政策的結(jié)論：在地理與增長模型中最重要的是空間上的公平與效率之間的權(quán)衡，整體的快速增長中有可能包含局部的由工業(yè)聚集帶來的靜態(tài)損失，所以有可能存在一個(gè)全局性的動(dòng)態(tài)增益，而局部的利益并沒有明顯的受損。然而，這一結(jié)論將會(huì)取決于區(qū)域聚集的程度是否處于最優(yōu)水平。

三、 公共部門需要市場與政府融合

公共部門的產(chǎn)品特征和技術(shù)特征決定了完全由市場來配置資源是低效率的，有必要保持政府對(duì)其產(chǎn)品或服務(wù)的供給保持直接或者間接的干預(yù)。

從主流的新古典理論觀點(diǎn)來看，政府與市場分別作用于不同類型的市場。在競爭性市場中，由市場機(jī)制來配置資源；在公共市場中，由政府來提供公共產(chǎn)品。這其中包含的觀點(diǎn)是，只要市場可以做好的都盡可能由市場機(jī)制來配置資源，市場機(jī)制無法有效配置或者出現(xiàn)失靈的，則通過政府來實(shí)現(xiàn)資源的配置。但是大量的低效率、尋租、分配不公平等問題的出現(xiàn)，表明市場機(jī)制可能失靈，政府的干預(yù)同樣也可能出現(xiàn)失靈而導(dǎo)致資源配置的無效率。

因此，可以得出的經(jīng)驗(yàn)是，政府監(jiān)管需要同市場機(jī)制結(jié)合，以盡可能降低管制的代價(jià)。在既可以由政府提供也可以由市場提供的領(lǐng)域，就需要政府監(jiān)管與市場機(jī)制之間進(jìn)行互補(bǔ)與協(xié)調(diào)。其表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面是手段的結(jié)合。任何一種監(jiān)管手段都會(huì)直接或者間接影響各個(gè)企業(yè)的應(yīng)對(duì)行為，這些應(yīng)對(duì)行為同時(shí)又會(huì)反饋到監(jiān)管的手段上，這種互相影響的關(guān)系在很大程度上影響了整個(gè)產(chǎn)業(yè)的績效。另一方面是監(jiān)管手段與規(guī)則的結(jié)合。圍繞公平和效率，以效率為標(biāo)準(zhǔn)，在引入市場機(jī)制的條件下，實(shí)行必要的政府監(jiān)管，以保障市場秩序和分配的效率。在公共部門當(dāng)中，市場的不完全程度更高，需要政府進(jìn)行相應(yīng)的政策干預(yù)。

新公共理論所倡導(dǎo)的公共產(chǎn)品提供者與生產(chǎn)者相分離的理論是實(shí)施PPP的理論基礎(chǔ)。對(duì)于政府和公共部門而言，向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是其基本職責(zé)，不存在選擇的機(jī)會(huì)，而采用什么方式，由誰來生產(chǎn)公共產(chǎn)品則存在可選擇性。PPP模式只是改變了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式，卻并沒有改變公共產(chǎn)品的基本性質(zhì)。這就為公共部門和私方部門在PPP中的職能定位提供了理論依據(jù)。

公共部門在PPP中雖然不再直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品，但公共服務(wù)的責(zé)任仍主要由政府來承擔(dān)。政府及其公共部門在PPP中至少承擔(dān)三種職能：（1）作為公眾利益的代表，須保證公共產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量符合標(biāo)準(zhǔn)，一旦公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量不能滿足公眾需要，或在公共服務(wù)活動(dòng)中出現(xiàn)重大事故，政府必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任；（2）作為PPP的主要參與主體之一，政府和公共部門還應(yīng)承擔(dān)規(guī)則制定與執(zhí)行的職責(zé)，包括法規(guī)政策和PPP規(guī)則程序的制定，違規(guī)行為的糾正等；（3）作為公共服務(wù)的采購者，公共部門主要承擔(dān)確定采購標(biāo)的、選擇合格的私人部門、簽訂與履行合約等職責(zé)。要履行好這些職責(zé)，要求政府主管部門由傳統(tǒng)的“經(jīng)營者”向“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的“命令—控制”的管理理念向“經(jīng)濟(jì)—激勵(lì)”的服務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

私人部門作為PPP合約的另一方當(dāng)事人，需向公共部門提供符合要求的公共產(chǎn)品或服務(wù)。在這一過程中，其主要職責(zé)包括響應(yīng)公共部門的采購協(xié)議、參與競標(biāo)或其他遴選程序、合同簽訂和履約等。這與一般的競爭性企業(yè)無異。然而公私部門合作提供公共服務(wù)意味著公共服務(wù)供應(yīng)商是一個(gè)承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任的經(jīng)營主體，雖然它本質(zhì)上仍是一個(gè)商事主體，盈利依舊是其存在的基礎(chǔ)和發(fā)展的動(dòng)力，但由于私人部門生產(chǎn)的公共產(chǎn)品具有公益屬性，這使其具有公共性和企業(yè)性兩重身份，進(jìn)而決定了私人部門獲得利益不能以損害公共利益為代價(jià)。因此與一般的競爭性企業(yè)相比，PPP中的私人部門要想獲得利益，就必須接受比一般商事活動(dòng)主體更多的限制，如在產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格制定方面受到監(jiān)管，公共產(chǎn)品的利潤率要保持在合理范圍內(nèi)，其經(jīng)營或生產(chǎn)的部分信息應(yīng)向社會(huì)公眾公開等。除此之外，為了保證公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量，私人部門還必須按照合約規(guī)定，對(duì)城市公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等提供必要的資金支持。

總體來看，政府監(jiān)管與市場機(jī)制由原來的平行關(guān)系日益轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ソ徊?、相互補(bǔ)充的關(guān)系。特別是隨著技術(shù)的進(jìn)步，許多原來在純公共領(lǐng)域不可分的投資逐漸變?yōu)榭煞值?、可競爭的投資類型，市場力量在公共部門領(lǐng)域表現(xiàn)出越來越大的活力。

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作者簡介：宋四虎（1972-），男，漢族，甘肅省秦安市人，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士生，廣電總局廣播影視發(fā)展研究中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策；周大鵬（1986-），男，漢族，江西省上饒市人，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士生，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策。