社會組織參與多元化糾紛解決機制改革的探索

一個健全穩(wěn)定的社會，僅有一套司法系統(tǒng)是遠遠不夠的，還應(yīng)有一個合理高效公平的、適應(yīng)不同需求的多元化糾紛解決機制。十八屆四中全會把“完善多元化糾紛解決機制建設(shè)”提到國家治理層面，賦予其重大的政治意義和社會價值。在司法改革的背景下，各地法院紛紛開展了多元化糾紛解決機制的改革。以青島中級人民法院為例，該院通過建立訴訟服務(wù)中心，搭建平臺引導(dǎo)當事人通過各種調(diào)解中心化解糾紛。在多元化糾紛解決機制理論研究方面，大多聚焦于法院附設(shè)調(diào)解機制的研究，對于民間的社會組織參與多元化糾紛解決機制的關(guān)注和研究尚付厥如。從國家治理角度，大力培育和發(fā)展民間社會組織，推動其積極參與到多元化糾紛解決機制中來，成為推動協(xié)商民主、化解矛盾和促進和諧社會建設(shè)的重要載體。事實上，現(xiàn)代國家治理強調(diào)在法治框架內(nèi)，黨組織、政府組織、企事業(yè)單位、社會組織等多元主體通過協(xié)同作用，實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)的良性發(fā)展。未來中國在安排社會治理和糾紛解決政策時，將統(tǒng)籌考慮公共資源、社會資源、市場資源等多元化的解紛資源，為民眾提供更高質(zhì)量的糾紛解決服務(wù)，滿足當事人多元的解紛需求。”推動社會組織參與多元化糾紛解決機制是可行和必要的。

一、社會組織參與多元化糾紛解決機制的現(xiàn)狀及存在問題

有關(guān)社會組織的概念，我國現(xiàn)有的法律并未作出明確規(guī)定，有學(xué)者將其理解為“是民間組織或非政府組織”，也有學(xué)者認為其是“志愿者組織”“社會組織”用語較之“民間組織”“非政府組織”或“第三部門”等更符合中國歷史語言文化傳統(tǒng)，并一定程度上強調(diào)了非對抗性的社會整合理念。社會組織與政府、企業(yè)等其他組織的本質(zhì)區(qū)別在于，它具非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性的特質(zhì)。在改革的新形勢下，“解紛服務(wù)”的市場化運作已經(jīng)暫露頭角，成為目前多元化糾紛解決機制中不可或缺的重要補充。以上海和青島兩地為例，略舉大端，以資說明。

上海的社會組織參與多元化糾紛解決的模式比較完善，已經(jīng)設(shè)立了多家調(diào)解中心。例如，上海證監(jiān)局探索監(jiān)管部門與行業(yè)協(xié)會的糾紛處理對接機制，分別推動轄區(qū)證券、基金同業(yè)公會成立糾紛調(diào)解中心承接投訴處理。2015年共成功調(diào)解615件，涉案金額（賠償或補償投資者）達6670萬元。上海商事經(jīng)貿(mào)調(diào)解中心通過收費實現(xiàn)調(diào)解中心的運轉(zhuǎn)。該中心的8家調(diào)解機構(gòu)入駐自貿(mào)區(qū)法庭，解決爭議標的總額近2.55億，糾紛平均調(diào)處周期28天。青島中級法院與相關(guān)職能部門進行溝通聯(lián)系，針對群眾關(guān)注度高、影響面廣的矛盾糾紛，分別聯(lián)合20余個單位、組織建立起了50余個行業(yè)性、專業(yè)性糾紛化解平臺。青島市醫(yī)調(diào)委自2014年成立以來，共調(diào)處醫(yī)療糾紛135件。“青島市保險糾紛調(diào)解中心”自2013年成立以來，共受理調(diào)解案件1808件，達成調(diào)解協(xié)議或和解1415件。

社會組織在參加糾紛調(diào)解過程中也存在一些問題和困境：首先，社會組織參與多元化糾紛機制沒有擺脫行政色彩。很多調(diào)解中心沒有在民政部門登記注冊，大多數(shù)的地區(qū)依然是依托行業(yè)協(xié)會建立的社會組織對其本行業(yè)糾紛進行調(diào)解，并且不收取費用，明顯具有公益色彩。政府試圖對此嚴格管制，限制了個人的選擇，也剝奪個人的基本福祉。其次，受制于“一業(yè)一會制度”的影響，設(shè)立社會組織形成了路徑依賴。由于缺乏市場競爭機制，社會組織在多元化糾紛解決機制中的地位更加式微，很難得到當事人的認同。上海自貿(mào)法庭委托調(diào)解691件，但僅有38%的案件當事人愿意接受調(diào)解機構(gòu)主持調(diào)解。再次，“嚴進寬出”的反其道規(guī)則，嚴格的社會組織設(shè)立條件和程序，阻礙了開辦人的積極性。

二、美國社會組織參與糾紛調(diào)解的經(jīng)驗借鑒

對于發(fā)展中國家的法律改革，比較法研究是極有用的。西方國家曾一度出現(xiàn)案件數(shù)量爆發(fā)式增長、訴訟費用高漲、訴訟程序冗長三大訴訟頑疾。以美國為代表的西方國家紛紛將目光轉(zhuǎn)向了構(gòu)建訴訟外糾紛解決機制，并逐漸建立了比較成熟的體系。美國的民間調(diào)解機構(gòu)數(shù)不勝數(shù)，社區(qū)調(diào)解中心在全國范圍內(nèi)普遍存在。美國司法仲裁服務(wù)有限公司（簡稱JAMS）是世界上最大的私人性質(zhì)的民商事糾紛訴訟外解決的機構(gòu)，它的服務(wù)內(nèi)容幾乎涵蓋了所有訴訟外的糾紛解決方式，平均每年處理的案件數(shù)量約為11000宗，絕大部分案件都調(diào)解成功。JAMS是由美國退休大法官以“公司”形式設(shè)立的，當其在發(fā)展中遇到了擴大規(guī)模的瓶頸時，及時果斷的實施了融資計劃，其業(yè)務(wù)量得以攀升，進入了一個快速發(fā)展時期。1994年即成為資產(chǎn)達3千萬、分部達16個的全國性ADR服務(wù)機構(gòu)。

事實上，這類以“解決糾紛”為目的設(shè)立的組織機構(gòu)具有“營利性”，在各國的仲裁機構(gòu)中已經(jīng)表現(xiàn)出來。囿于國際商事仲裁機構(gòu)都是民間機構(gòu)，越來越多的國際商事仲裁機構(gòu)開始通過競爭獲取“案源”，其主要競爭手段就是通過提高辦案質(zhì)量，贏得各國商人的信任，通過“案源”取得收入，維持機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。這一理念上的重大轉(zhuǎn)變預(yù)示著未來國際上對以解決法律糾紛為主業(yè)的“調(diào)解中心”重新定位，也是國際發(fā)展趨勢，非常值得我國借鑒。

三、完善社會組織參與多元化糾紛解決機制的建議

（一）進一步建立市場化的社會組織參加“解紛”機制

最高人民法院院長周強指出，人民群眾的司法需求到哪里，人民法院的司法服務(wù)和保障就要跟進到哪里。要優(yōu)化法院內(nèi)外資源配置，努力在全社會樹立“國家主導(dǎo)、司法推動、社會參與、多元并舉、法治保障”的現(xiàn)代糾紛解決理念。對社會組織參與多元化糾紛解決機制實行市場化運作，應(yīng)打破“一業(yè)一會”的舊行規(guī)，實行“一業(yè)多會”，通過有效競爭，提高調(diào)解中心的信譽。借鑒美國模式，應(yīng)允許社會組織通過收取調(diào)解費用實現(xiàn)“營利”，籍此創(chuàng)建“品牌”，贏得當事人的信任。對于特殊需要關(guān)注的行業(yè)或特別事項，如訴前調(diào)解和訴中調(diào)解可以通過政府購買服務(wù)的方式，委托社會組織進行。

（二）以“寬進嚴出”原則制定社會組織參與“解紛”的規(guī)范向度

社會組織參與多元化糾紛解決機制，必須依法在民政部門登記注冊，獲得法人資格。在設(shè)立條件上要比照現(xiàn)行《公司法》的“零門檻”規(guī)則，進一步放寬，促進更多的社會主體開辦調(diào)解中心。與此同時，建立完善調(diào)解中心“自由退出”和“法定退出”相結(jié)合的退出機制。各類調(diào)解中心在解散或進入破產(chǎn)程序時，必須明確規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任及剩余財產(chǎn)的處置辦法。

（三）建立監(jiān)督機制和法律責(zé)任體系

從根本上講，在國家與市場二元對抗中，社會組織有很強的外部性。對這種公共服務(wù)方式，國家層面上必須要有所管控、規(guī)劃和發(fā)展。當務(wù)之急應(yīng)加強有關(guān)社會組織參加“解紛”機制的理論實務(wù)調(diào)查研究，通過立法形式，鞏固擴大實踐成果，建立完善的監(jiān)督機制和法律責(zé)任體系，為社會組織更好地發(fā)揮“解紛”功能提供法律保障。