矛盾糾紛多元化解機制的實踐困境與路徑探析

江蘇省泰州市中級人民法院課題組

矛盾糾紛作為人類社會發(fā)展過程中不可避免的社會現(xiàn)象，其發(fā)生與解決均有內(nèi)在規(guī)律。為維護社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和秩序正常，社會治理體系中構(gòu)建了多樣化的解決機制，將不同的矛盾糾紛導(dǎo)入不同的渠道予以化解，避免因某一渠道失靈導(dǎo)致的系統(tǒng)性故障造成其他解決渠道的擁堵。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，法治化、規(guī)范化、實質(zhì)化的推進矛盾糾紛多元化解機制改革，對貫徹落實依法治國方略、切實提升社會治理能力，促進和諧社會建設(shè)具有極其重要的意義。

一、問題提出：現(xiàn)有矛盾糾紛多元化解機制存在系統(tǒng)性故障

就世界范圍來看，實現(xiàn)矛盾糾紛多元化解良性互動的國家，較為理想的模型是“金字塔”式。〔1〕底層糾紛化解組織解決大部分社會糾紛，行政機關(guān)協(xié)調(diào)并組織化解部分大量糾紛，仲裁等準(zhǔn)司法程序再化解部分糾紛，最后再由法院化解糾紛并通過案件審理確定公民、法人的行為規(guī)則，引導(dǎo)社會主體依法規(guī)范行為，減少糾紛。但我國現(xiàn)行糾紛裁決機制在體系運行上，過分強調(diào)了法院化解糾紛的工具性功能，弱化了其通過審判宣示和發(fā)揮其在法治進程中應(yīng)有的更高層次的規(guī)制和引導(dǎo)功能，導(dǎo)致糾紛裁決系統(tǒng)層次單薄和糾紛流向引導(dǎo)的制度性不平衡，現(xiàn)有矛盾糾紛多元化解機制呈現(xiàn)出“倒金字塔”式，大量本不應(yīng)進入法院的矛盾糾紛成為訴訟案件。一方面，法院受案劇增，有的法院已不堪重負(fù)。2015年全國法院受案1951萬件，同比上升24.67%?！?〕最高人民法院：《2015年全國法院司法統(tǒng)計公報》，載《中華人民共和國最高人民法院公報》2016年第4期，第11頁。2016年全國法院一季度新收案件516.7萬件，同比上升29.3%，各地法院普遍呈現(xiàn)持續(xù)大幅增長態(tài)勢?！?〕參見寧杰：《堅持改革創(chuàng)新 狠抓工作落實 扎實做好第二季度審判執(zhí)行工作》，載《人民法院報》2016年4月28日第001版。筆者所在省份也不例外，2011年受案988665件，2015年受案1633486件，五年增長了65%以上；與此同時，全省法院法官人數(shù)增加極少，同比增長不到7.1%，“案多人少”的窘境明顯。另一方面，傳統(tǒng)意義上倡導(dǎo)的社會矛盾化解機制不同程度出現(xiàn)制度失靈，甚至局部出現(xiàn)了公民自治化解啟動難、社會組織化解推動難、行政化解落實難、仲裁等準(zhǔn)司法化解功能發(fā)揮難、訴訟內(nèi)法定便捷程序?qū)嵤╇y、法院倡導(dǎo)多元化解機制呼應(yīng)難的尷尬局面。因此，法院受理案件迅速膨脹，案件“消化不良”與大量糾紛“流不出去”的沖突已成為當(dāng)前不容忽視的嚴(yán)重問題，不僅影響了審判質(zhì)量、司法公信及法官的身心健康，更容易導(dǎo)致和諧社會背景下國家社會治理的效果和效率受損。

為解決我國目前矛盾糾紛多元化解體系上存在的系統(tǒng)性故障，黨中央審時度勢，將社會矛盾多元化解機制改革納入深化改革的大局之下?！?〕2015年10月，中央深改小組第十七次會議審議通過《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，會議強調(diào)要著力推動各種矛盾糾紛化解方式的銜接配合，建立健全有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制。2016年，最高人民法院也下發(fā)了《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》（以下簡稱《最高院化解意見》），明確了法院在進一步深化多元化糾紛解決機制改革中的任務(wù)。不過，這些全面、宏觀的意見真正落地生根，還需基層實踐創(chuàng)新和頂層設(shè)計的有機結(jié)合，通過法治化、規(guī)范化、實質(zhì)化的推進才能奏效。

二、現(xiàn)象掃描：矛盾糾紛多元化解機制的實踐困境

從既有研究和筆者的實證分析來看，當(dāng)前矛盾糾紛多元化解機制面臨以下困境，亟待引起重視。

（一）立法供給不足與化解手段現(xiàn)實需求之間的沖突

多元化糾紛解決機制的實踐探索在我國已有十余年歷史，不少糾紛化解方式或?qū)嵺`驗證的行之有效的糾紛化解路徑未能及時入法，規(guī)范制定環(huán)節(jié)推進緩慢。目前立法層面對司法調(diào)解和人民調(diào)解有所規(guī)定，但其他糾紛解決方式無明確規(guī)定，程序上缺少法律依據(jù)，未形成制度化的多元糾紛化解體系。

一方面，中央層面雖多次提及建立健全矛盾多元化解機制，但頂層設(shè)計引導(dǎo)和推動社會多元主體主動切實參與到矛盾多元化解機制的具體實踐中來，還需更具操作性的制度安排。最高人民法院出臺的相關(guān)意見〔5〕如2010年《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，2014年《關(guān)于確定多元化糾紛解決機制改革示范法院的決定》，2015年《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》，2016年6月《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》等。對其他解紛主體倡議作用大于引導(dǎo)（約束）作用，影響力難以走出法院之外。

另一方面，現(xiàn)有的一些糾紛化解方式在立法上雖有體現(xiàn)，但立法機關(guān)對矛盾多元化解機制構(gòu)建的整體性考慮不足，對此類具有綜合性、推動呼聲不高的立法項目關(guān)注度不足。從社會治理層面來看，矛盾多元化解機制應(yīng)當(dāng)是國家治理過程中不可或缺的重要部分。及時修訂法律、將成熟的實踐探索上升至法律層面，形成更具科學(xué)性、系統(tǒng)性的矛盾多元化解機制，更能促進各主體之間的聯(lián)動，形成合力。

（二）法定的非訟糾紛解決機制在應(yīng)然與實然之間的沖突

目前，我國法律層面已經(jīng)對仲裁、公證等非訴訟糾紛化解方式做了規(guī)定，如仲裁法、勞動爭議調(diào)解仲裁法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法等。不過，就T市情況來看，上述法律在該地區(qū)相關(guān)糾紛化解方面未能產(chǎn)生應(yīng)有效果。

1.商事仲裁收案比重下降

從圖1看，仲裁委收案數(shù)占中級法院受理同類案件數(shù)的比重，從2011年的近4.52%逐年下降到2015年的3.11%，且收案數(shù)量也始終處于低位。提及收案數(shù)量下降的原因，仲裁委工作人員提到，仲裁法頒布20年來，仲裁協(xié)會一直未成立，各地仲裁委性質(zhì)也不同，有公務(wù)員編制，有事業(yè)單位編制，公眾對仲裁了解度、信任度有待提高。從案件類型看，一些小微案件如物業(yè)糾紛、電信服務(wù)糾紛，因標(biāo)的額低、工作量大，仲裁委一般不受理，且此類案件仲裁收費高于訴訟，一般在500-800元，當(dāng)事人也不傾向于選擇仲裁。

圖1

2.農(nóng)村土地承包仲裁的功能未能充分發(fā)揮

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》自2010年施行，目前T市下轄7個縣（區(qū)）僅設(shè)有5家機構(gòu)。2011年至今，只受理過6件案件，有3家機構(gòu)設(shè)立后未受理過案件，處于閑置狀態(tài)。此外，該法還對縣級以上人民政府及其相關(guān)部門、村民委員會在加強指導(dǎo)或者支持農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁工作方面的職能作了明確規(guī)定，但政府及其部門的落實不盡如人意。

3.勞動爭議仲裁的功能未能充分發(fā)揮

例如《勞動爭議調(diào)解仲裁法》對于不予受理和逾期未作出決定的適用情形和范圍未作明確規(guī)定，〔6〕該法第29條僅規(guī)定了仲裁委員會可以對不符合受理條件的案件，不作實體處理而直接作出不予受理的通知，當(dāng)事人可以直接向法院起訴。少數(shù)勞動仲裁機構(gòu)出于信訪等因素而不當(dāng)拒絕收案，導(dǎo)致該條款被濫用，許多勞資糾紛未經(jīng)仲裁前置的有效處理，直接涌入法院。2015年，T市勞動仲裁機構(gòu)作出不予受理通知的案件已達到其總受案數(shù)的32.6%。此類案件由于缺乏仲裁前置程序的緩解和過濾，當(dāng)事人往往對判決的服判息訴率較低，容易引起上訴上訪，相關(guān)糾紛的上訴率達85%，弱化了立法關(guān)于勞動爭議“先裁后審”的制度設(shè)計本意。

4.公證債權(quán)文書強制執(zhí)行的非訴程序功能發(fā)揮不足

這一程序使追償債款、物品的文書不必經(jīng)過訴訟程序直接具有強制執(zhí)行力，程序簡便、快捷高效。就T市調(diào)研情況看，這一程序使用并不理想。近三年來，T市兩級法院共受理公證債權(quán)文書執(zhí)行案件147件，院均僅18件。究其原因，立法滯后、制度認(rèn)知、公證機關(guān)審查不嚴(yán)格等因素均制約了這一制度的有效落實。

（三）司法審判資源過度利用的修正路徑“內(nèi)”與“外”的沖突

司法裁決因其在糾紛體系中的終局地位而被社會大眾青睞，“司法最后防線論”造成人們對訴訟機制的迷信，泛化了司法審判在糾紛化解中的適用，導(dǎo)致糾紛化解系統(tǒng)“營養(yǎng)不良”“頭重腳輕”。為了改變司法資源過度使用的被動局面，單從司法內(nèi)部來看，只能從“人頭”和“案頭”〔7〕“人頭”系法院系統(tǒng)對審判人員全體的俗稱，“案頭”系法院系統(tǒng)對案件總量的俗稱。挖掘潛力。就“人頭”而言，基于歷史原因形成的中央政法編制有限，短期內(nèi)只能盤活“人頭”存量，無法有大的突破。就“案頭”而言，需要質(zhì)量與效率兩手并重，而且“效率”這一手的份量越來越重。當(dāng)訴訟案件這一“生產(chǎn)任務(wù)”幾乎超出法官裁判這一“生產(chǎn)能力”的飽和度時，“偷工減料的產(chǎn)品”“超時加工的產(chǎn)品”會受到當(dāng)事人和社會的詬病，且超負(fù)荷的工作已經(jīng)使中基層法官接受培訓(xùn)、休假等制度性福利被壓縮甚至架空，法官無暇顧及自我能力的提升?！八痉窆ぁ币呀?jīng)不再是法官圈內(nèi)的自嘲，正逐步變成一種制約審判能力全面發(fā)展、影響辦案效果的現(xiàn)實無奈。

從外部路徑來看，矛盾多元化解機制是一個可選路徑，設(shè)想在于幫助法院減少“生產(chǎn)任務(wù)”，其他部門、組織分擔(dān)一些解決糾紛的“訂單”或者受法院委托完成一些糾紛化解的“外包”任務(wù)。不過，現(xiàn)實的情況很大程度上是“分擔(dān)”也好“外包”也罷，都只是法院的“一廂情愿”，不少部門、組織存在不搭理或敷衍觀望的情形。

（四）矛盾多元化解機制法院主導(dǎo)與影響力不足之間的沖突

《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》（以下簡稱《兩辦化解意見》）對法院在多元化糾紛解決機制改革中的功能和作用給予了定位，即“人民法院要發(fā)揮司法在矛盾糾紛多元化解機制中的引領(lǐng)、推動和保障作用，建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制?！?《最高院化解意見》解讀認(rèn)為，“引領(lǐng)”作用意味著法院要主動與訴訟外的糾紛解決機制建立對接關(guān)系，“推動”作用主要體現(xiàn)在法院在處理大量案件的同時還要通過訴調(diào)對接、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、參與立法等途徑讓更多的矛盾糾紛通過非訴解紛渠道解決。

多元化解機制從形成、完善到最終發(fā)揮實效，需要包括司法、行政和其他社會多元解紛主體之間通力配合、相互協(xié)作、共同推動，但需要明確牽頭主導(dǎo)單位。從我國權(quán)力架構(gòu)以及以往工作實踐來看，法院囿于自身權(quán)力和影響力的掣肘，亦無物質(zhì)方面的激勵優(yōu)勢，很難在多元化機制中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。矛盾多元化解體系建設(shè)是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，從現(xiàn)實角度而言，矛盾多元化解機制得以完善并良性運行的最佳方案是讓對各糾紛化解主體由一定指揮或監(jiān)督制約關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)來主導(dǎo)。

三、問題剖析：矛盾多元化解機制實踐困境的原因

制度中的問題大多都是人的因素造成的?？梢哉f，從矛盾多元化解主導(dǎo)者到各糾紛化解主體，再到糾紛當(dāng)事人和社會民眾，其理念、態(tài)度和意愿都影響和制約著該機制的良性運行。

（一）頂層設(shè)計的推動力有待增強

雖然我國早已明確要建立“大調(diào)解”為格局的多元化糾紛解決體系，但不少操作規(guī)范多為法院內(nèi)部自行制定，不少意見過于宏觀，運作的配套程序沒有跟進，宣示意義大于操作意義。前文提及，多元化糾紛解決機制的建立和運行單靠法院自身力量引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，在實踐中操作十分困難。在涉及法院與檢察院、公安、司法行政部門等眾多行政機關(guān)和社會組織的有效參與和密切配合的過程中，頂層設(shè)計需要統(tǒng)籌考量，強有力地推動才能有效。

在調(diào)研過程中，筆者還發(fā)現(xiàn)，有些人基于對法院在矛盾多元化解體系中的功能定位存在誤解，認(rèn)為法院作為法治的主要力量應(yīng)承擔(dān)起主導(dǎo)推動作用；還有些人基于對部分國外法官辦案數(shù)量一知半解的認(rèn)識，認(rèn)為我國法官年辦案量并不大，完全有能力應(yīng)對。這些片面的判斷，顯然違背司法規(guī)律，也誤導(dǎo)了頂層設(shè)計對矛盾多元化解機制的迫切性和重要性的理解和認(rèn)識。

（二）立法層面的支撐力有待加強

首先，現(xiàn)有立法少而零散且不具有號召力。關(guān)于矛盾多元化解機制的規(guī)定主要散見于《民事訴訟法》《人民調(diào)解法》等法律、法規(guī)，司法ADR制度還停留在探索階段。

其次，現(xiàn)有立法規(guī)定過于原則，對制度的設(shè)置、運用、與法院訴訟的銜接等方面還缺乏具體詳細(xì)的規(guī)定，尤其是在少數(shù)基層組織功能弱化、行政機關(guān)解紛職能懈怠的情形下，法律規(guī)定更難生根落地。

再次，缺乏行政裁決、社會裁決等非訴訟糾紛化解機制方面的立法。以行政裁決為例，相比司法裁決，其以主體專門、裁決專業(yè)、程序簡化、裁判高效的優(yōu)勢，在糾紛解決方面有著不可替代的作用，〔8〕行政裁決是行政機關(guān)依照法律授權(quán)，就當(dāng)事人之間與行政管理相關(guān)的，與合同無關(guān)的爭議進行審查并作出裁決的行政行為。參見齊樹潔、丁啟明：《完善我國行政裁決制度的思考》，載《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2015年第6期。但目前我國部分領(lǐng)域糾紛的行政裁決尚處于立法空白狀態(tài)。

最后，行政法規(guī)基于方便訴訟的功能定位，確定的訴訟門檻過低，訴訟成本甚至低于行政協(xié)調(diào)、行政裁決及仲裁等糾紛解決方式，不利于抑制當(dāng)事人濫用訴訟程序甚至訴訟欺詐等不誠信訴訟行為。就世界范圍來看，大多數(shù)國家均提高訴訟門檻及收費標(biāo)準(zhǔn)以遏制濫訴行為，引導(dǎo)和鼓勵當(dāng)事人選擇和解、調(diào)解、仲裁等更加便捷、高效、低廉的糾紛解決方式。換言之，通過經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)當(dāng)事人的行為選擇是經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域公認(rèn)的有效方式。當(dāng)然，訴訟費用制度設(shè)計還需要立法層面的認(rèn)同和確定。

（三）法院內(nèi)部的驅(qū)動力有待加強

就法院內(nèi)部而言，近年來對糾紛多元化解的積極性有所下降。一方面，部分法院或者法官認(rèn)為訴訟外調(diào)解是人民調(diào)解組織的職能，法院過多參與指導(dǎo)、推動，超出了法院職責(zé)范圍，不僅浪費寶貴的訴訟資源，也影響法院自身審判執(zhí)行工作，推動這項工作的積極性不大。另一方面，《兩辦化解意見》《最高院化解意見》均明確法院在矛盾多元化解機制上的引領(lǐng)、推動和保障作用，真正承擔(dān)這些推動作用具體舉措的仍然是廣大基層法院的一線法官，但大量訴訟案件需要處理的壓力和其他矛盾多元化解主體作用的弱化，法官內(nèi)心是否真的和高層的意見保持一致，對矛盾多元化解機制的推動持理解、支持態(tài)度并積極參與機制的構(gòu)建和落實，還需要打個大大的問號。此外，調(diào)研表明法院積極推進案件分流、多元化解等良策因無過硬的推進載體，有的機關(guān)和部門不太配合，法院（法官）多次努力未取得效果或者努力受挫后，推進的動力受到極大的影響。

（四）行政機關(guān)等外部策應(yīng)力有待加強

從現(xiàn)狀看，行政機關(guān)在矛盾化解方面與法院之間相互策應(yīng)的局面尚未形成。尤其是在不少行政機關(guān)認(rèn)為“法治就是遇事打官司”的情況下，出于自身利益考慮，對其應(yīng)承擔(dān)的糾紛化解職能故意弱化，甚至推諉、擱置，化解糾紛的主動性不足。主要表現(xiàn)在人員配備、獎懲制度、與訴訟程序的溝通與銜接等各方面的具體制度缺失，給予法院的外部策應(yīng)力較弱。

更值得注意的是，立法也逐漸偏向于弱化行政機關(guān)行政調(diào)解和裁決工作的法定性。近年來，立法上行政裁決范圍不斷縮減，如2008年修正的《水污染防治法》廢止了水污染損害賠償爭議行政裁決，2010年修正的《水土保持法》廢止了相關(guān)損害賠償爭議行政裁決，2014年修正的《消費者權(quán)益保護法》取消了工商部門對消費者權(quán)益糾紛的裁決，2014年修正的《環(huán)境保護法》取消了環(huán)保部門對環(huán)境污染賠償糾紛的裁決等。行政調(diào)解也在逐步萎縮，如2004年修訂的《道路交通安全法》取消了行政調(diào)解前置程序，直接導(dǎo)致近年T市法院受理的交通事故案件已占到整個民事案件數(shù)量的四分之一。

與此相似，《治安管理處罰法》也沒有賦予公安機關(guān)實質(zhì)性、一次性化解此類糾紛的權(quán)力，如在因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為上的調(diào)解前置的權(quán)力。這樣的安排不僅未能充分發(fā)揮行政機關(guān)在查清事實真相和專業(yè)判斷上的優(yōu)勢，更不利于使用少量糾紛化解資源而避免重復(fù)使用多種糾紛化解資源，不僅造成法院受理案件數(shù)的急劇增加，也導(dǎo)致許多糾紛難以得到及時解決，還使得當(dāng)事人糾紛解決成本進一步擴大。

（五）當(dāng)事人的認(rèn)同力有待加強

多元化解機制的出發(fā)點和落腳點是這些糾紛化解方式的使用者——當(dāng)事人。當(dāng)事人的感受決定著某一糾紛解決方式的生存和發(fā)展。但目前矛盾多元化化解機制的討論、設(shè)計和推進，當(dāng)事人的參與度不足，甚至忽略了當(dāng)事人?，F(xiàn)實中，頂層和法院為構(gòu)建矛盾多元化解機制“殫精竭慮”，當(dāng)事人卻在為沒有便捷、高效、權(quán)威及低成本的替代訴訟的其他糾紛化解方式而苦惱，〔9〕參見梁平：《多元化糾紛解決機制的制度構(gòu)建——基于公眾選擇偏好的實證考察》，載《當(dāng)代法學(xué)》2011年第3期。加上替代訴訟的其他糾紛化解方式存在非終局性和非權(quán)威性等特點，當(dāng)事人對其認(rèn)同度也較低。

另外，甚至法律確定的相關(guān)糾紛分流制度也不被當(dāng)事人認(rèn)可使用。以督促程序為例，如表1所示，近3年來T市基層法院僅適用督促程序39件，從適用督促程序案件數(shù)與民事案件數(shù)比例來看，平均占0.03%，適用情況很不理想，督促程序基本處于荒廢狀態(tài)，究其原因，是當(dāng)事人對督促程序的特點、性質(zhì)缺乏了解，對該程序的法律意義缺少認(rèn)同，寧可選擇復(fù)雜的訴訟程序，也不愿選擇帶有不確定性的督促程序。

表1 督促程序占全市基層法院民事案件的比例

（六）社會的影響力有待加強

目前我國公力型救濟占主要地位，側(cè)重合意、協(xié)商和寬容精神的社會型救濟方式未能引起足夠重視。

一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會體系受到嚴(yán)重沖擊，鄉(xiāng)村社會本身原發(fā)生成的鄉(xiāng)村精英諸如“宗族”或“小族親”中有威望的老人、當(dāng)事人的近親屬、朋友等，這些有威望的人的話語權(quán)威幾乎喪失殆盡?！?0〕參見董磊明：《宋村的調(diào)解：巨變時代的權(quán)威與秩序》，法律出版社2008年版，第151頁。

另一方面，專業(yè)性、行業(yè)性糾紛解決方式發(fā)展滯后，特別是建筑、醫(yī)療衛(wèi)生、期貨、電信等專業(yè)性較強的行業(yè)，缺乏相應(yīng)的行業(yè)性糾紛解決機制。這些社會主體解決糾紛的主要手段是調(diào)解，但欠缺規(guī)范性、終局性，當(dāng)事人認(rèn)同感和選擇率大都較低，而且這些社會調(diào)解主體遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序均無科學(xué)的設(shè)置，主體來源和成分也比較廣泛，或多或少存在專業(yè)素質(zhì)不高的問題，尤其是在醫(yī)療、建筑等專業(yè)性領(lǐng)域，沖突更為明顯。

四、路徑考察：矛盾糾紛多元化解機制的“法治化、規(guī)范化和實質(zhì)化”

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?，F(xiàn)代社會對糾紛化解多元化訴求越來越強烈，要從國家治理現(xiàn)代化體系的建設(shè)的大局背景下理解和設(shè)計，將矛盾多元化解機制納入“法治化、規(guī)范化和實質(zhì)化”的軌道，立足依法治理、運用法治思維和法治方式糾紛化解理念，堅持源頭治理、全程預(yù)防為主的原則，健全人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁及訴訟等多種方式協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成立法引領(lǐng)、頂層科學(xué)設(shè)計、權(quán)威主體引導(dǎo)、基層務(wù)實實踐、各參與主體各司其職且分工配合的良好局面。

（一）立法引領(lǐng)：“法治化”是構(gòu)建矛盾多元化解機制的必由之路

1.制定綜合性的統(tǒng)一多元法律

立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)對矛盾多元化解機制構(gòu)建的整體性予以考慮，整合現(xiàn)有零散的法律規(guī)范，形成一部綜合性的法律。如《中華人民共和國社會矛盾糾紛化解工作推進法》（或者《矛盾糾紛多元化解促進法》），明確公民自治組織、行業(yè)協(xié)會等社會組織、基層組織、行政機關(guān)、仲裁機構(gòu)以及公證機構(gòu)在化解糾紛中的職能，合理配置相關(guān)主體的糾紛化解權(quán)力，對多元化解機制的功能定位、制度導(dǎo)向、層次架構(gòu)以等進行明確，科學(xué)性、系統(tǒng)性地指導(dǎo)和推動矛盾多元化解機制的完善。

2.整合現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定

一些糾紛化解方式在法律法規(guī)中有零散規(guī)定，但根據(jù)調(diào)研情況應(yīng)當(dāng)對部分條文進行調(diào)整修改。

（1）調(diào)整相關(guān)特殊程序、簡易程序的制度設(shè)計。如小額訴訟程序，改變現(xiàn)有民訴法以案件標(biāo)的額為核心認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的模式，增設(shè)當(dāng)事人糾紛解決程序選擇適用權(quán)等。

（2）推進刑事速裁程序、訴辯交易等改革試點?？梢栽诳偨Y(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將相關(guān)成果納入立法層面，明確“事實清楚，證據(jù)充分，被告人自愿認(rèn)罪，當(dāng)事人對適用法律沒有爭議的危險駕駛、交通肇事、盜竊、詐騙、搶奪、傷害、尋釁滋事等情節(jié)較輕，依法可能判處一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法單處罰金的案件”適用刑事速裁程序，〔11〕《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》（2014年6月）。并規(guī)范其運作程序。

（3）勞動仲裁、道路交通事故、治安管理等前置程序設(shè)計。建議將目前勞動爭議“先裁后審”的單軌制改變?yōu)椤盎虿没驅(qū)彙钡碾p軌制，賦予當(dāng)事人選擇權(quán)，增設(shè)仲裁裁決終局規(guī)定；建議將《道路交通安全法》第74條修訂為：交通管理部門應(yīng)當(dāng)對交通事故損害賠償爭議進行調(diào)解，調(diào)解不成的，應(yīng)制作調(diào)解終結(jié)書，當(dāng)事人以此向法院起訴；對于達成的調(diào)解協(xié)議，可依據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定申請司法確認(rèn)并賦予強制執(zhí)行力。在《治安管理處罰法》“侵犯人身、財產(chǎn)權(quán)利的行為”部分增設(shè)公安機關(guān)在損害賠償爭議上的調(diào)解、裁決等權(quán)力，并作為訴訟的前置程序。

3.調(diào)整和修改現(xiàn)有的司法解釋

最高人民法院關(guān)于相關(guān)糾紛化解制度的司法解釋應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)調(diào)整和修改。例如審理勞動爭議案件的相關(guān)解釋明確勞動爭議仲裁委作出不予受理通知書后當(dāng)事人可以起訴，即將“不予受理通知書”視為仲裁機關(guān)已經(jīng)作出過仲裁裁決而受理，這樣的解釋助長仲裁機關(guān)處理問題的隨意性和依賴性，不利于引導(dǎo)勞動爭議仲裁委妥善解決勞動爭議糾紛。為此，應(yīng)當(dāng)明確法院對“不予受理通知書”進行一定的審查，仲裁機關(guān)隨意“不予受理”的，通知勞動爭議仲裁委重新仲裁，法院不受理相關(guān)訴訟。

（二）功能定位：“規(guī)范化”是法院推動矛盾多元化解工作的應(yīng)有之義

要發(fā)揮司法在矛盾糾紛多元化解機制中的引領(lǐng)、推動和保障作用，著力點在于準(zhǔn)確把握法院在其中的功能和地位，一方面要內(nèi)部挖潛，打造過硬本領(lǐng)；另一方面要“發(fā)揮組織協(xié)調(diào)與監(jiān)督功能，為了私人的、公共的場所中所產(chǎn)生的交涉和秩序，提供規(guī)范的和程序的背景”?！?2〕參見前引〔9〕，梁平文。

1.挖掘司法程序潛力，發(fā)揮法院自身“一元”的表率作用

（1）進一步完善“司法ADR”機制?！?3〕20世紀(jì)70年代以來，在英美法系國家特別是美國一些州的法院內(nèi)設(shè)了仲裁和調(diào)解等第三人解決糾紛的制度，實際上是把ADR當(dāng)作了訴訟程序中的一環(huán)，這種ADR 叫做司法ADR，或稱附設(shè)在法院的ADR（Court Annexed ADR）。司法ADR是在ADR的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種準(zhǔn)司法性質(zhì)的程序。目前，我國先行調(diào)解制度具有“司法ADR”的基本特點，可以大力嘗試。除了可以在調(diào)解的主體力量上給予投入支持外，還應(yīng)進一步明確先行調(diào)解的適用范圍，例如涉及離婚、繼承、贍養(yǎng)以及宅基地、相鄰關(guān)系、不動產(chǎn)共有等當(dāng)事人存在較為親密關(guān)系的糾紛，勞務(wù)合同、交通事故損害賠償、醫(yī)療糾紛，涉及爭議金額較小的其他財產(chǎn)糾紛。〔14〕參見章武生：《司法ADR之研究》，載《法學(xué)評論》2003年第2期。同時，建立完善先行調(diào)解程序與訴訟程序的無縫銜接，借鑒我國臺灣地區(qū)立法例，雙方當(dāng)事人于調(diào)解日到場時，如果訴前調(diào)解不成的，法院可根據(jù)一方當(dāng)事人申請，立即轉(zhuǎn)入開庭審理程序。當(dāng)然，可以考慮在時機成熟時建立拒絕先行調(diào)解的懲戒機制，〔15〕參見傅一波：《美、英、日三國司法ADR對我國構(gòu)建司法ADR的啟示》，http://www.legaldaily.com.cn/misc/2006-04/18/content_301859.htm，2017年4月25日訪問。雙方已經(jīng)達成合意但一方反悔拒絕接受調(diào)解協(xié)議或者當(dāng)事人惡意阻擾調(diào)解成功，導(dǎo)致先行調(diào)解失敗、糾紛轉(zhuǎn)入訴訟程序的，最終通過訴訟所獲利益少于或者等于先行調(diào)解確定的利益時，法院應(yīng)在判決中對導(dǎo)致糾紛進入訴訟程序的責(zé)任進行判定，并由責(zé)任方負(fù)擔(dān)因訴訟所付出的訴訟費用和其他經(jīng)濟損失。

（2）進一步完善督促程序適用機制。一般而言，簡化督促程序?qū)彶槌绦颍⒁淮螌彶闄C制，并賦予法官不當(dāng)異議審查權(quán)，建立異議聽證制度，過濾債務(wù)人不當(dāng)異議已是學(xué)界研究基本共識。更為重要的是，一方面要降低督促程序適用門檻，為督促程序的適用創(chuàng)造較多機會，如受理條件“債權(quán)人與債務(wù)人沒有其他債務(wù)糾紛”，現(xiàn)有法規(guī)限定為“債權(quán)人沒有對待給付義務(wù)”，實際造成督促程序受理審查標(biāo)準(zhǔn)為債權(quán)人訴訟請求成立；再如，“支付令能夠送達債務(wù)人”，在是否能夠送達債務(wù)人問題上，不必過于強化債權(quán)人的證明責(zé)任。另一方面要加大背信行為的制裁力度，建立不當(dāng)異議而導(dǎo)致程序遲延或后期訴訟收益未超出督促程序所獲收益時，由責(zé)任方承擔(dān)由此產(chǎn)生的相應(yīng)成本制度?！?6〕章武生教授通過比較中德兩國督促程序適用情況，認(rèn)為適用差異除法律文化方面的原因外，對民事違法行為制裁力度的差別可以說是最主要的原因，筆者深以為然。參見章武生：《督促程序的改革與完善》，載《法學(xué)研究》2002年第2期。

（3）進一步優(yōu)化小額訴訟程序的適用?？紤]金額不是衡量案件簡單與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮適當(dāng)放寬小額訴訟程序的適用金額范圍，設(shè)置一個案件標(biāo)的額合理區(qū)間，賦予當(dāng)事人選擇權(quán)〔17〕參見傅郁林：《小額訴訟與程序分類》，載《清華法學(xué)》2011年第3期。以及法院根據(jù)綜合案情做出是否適用小額訴訟程序決定的權(quán)力。進一步簡化小額訴訟的審理程序，如適當(dāng)變通公開審判原則，開庭方式可以進一步靈活簡化。此外，還可以借鑒我國臺灣地區(qū)做法，建立小額訴訟強制調(diào)解前置程序，調(diào)解不成的，才能進入審判程序?！?8〕參見王汝洋：《小額訴訟程序的理解與適用》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/05/id/956816.shtml，2017年4月25日訪問。

（4）進一步完善行政訴訟簡易程序。新行政訴訟法適用以來，T市兩級法院行政訴訟案件適用簡易程序僅有11件，適用比例不足5%。為此，可以在最高人民法院《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》的基礎(chǔ)上，適度增強程序適用彈性，授予主審法官決定權(quán)；強化庭審簡化措施，對庭前準(zhǔn)備階段簡化處理，對于當(dāng)事人無爭議的證據(jù)和事實以及當(dāng)事人自認(rèn)的事實可以直接予以認(rèn)定，不再進行質(zhì)證等；適當(dāng)簡化裁判文書制作，對案件事實無異議的部分可以省略，直接在裁判說理部分中點明即可。

2.規(guī)范司法職能定位，發(fā)揮法院對其他“多元”的引領(lǐng)、保障作用

一直以來，法院在多元化解決機制中存在“大包大攬”的現(xiàn)象，抑制了其他糾紛解決方式的充分發(fā)展。因此，法院要多在業(yè)務(wù)指導(dǎo)上花力氣、多在推動非訴訟糾紛解決機制發(fā)揮功能上花力氣、多在為非訴訟糾紛解決機制提供司法保障上花力氣。例如，《人民調(diào)解法》確立以司法確認(rèn)為保障的人民調(diào)解權(quán)威形成機制，“以便在自治性規(guī)范與國家法律體系發(fā)生根本性沖突時，能保證國家通過司法審查等途徑加以協(xié)調(diào)”。〔19〕參見前引〔9〕，梁平文。利用“司法最后防線”的共識，通過法院的組織和協(xié)調(diào)，整合優(yōu)勢資源，對非訴糾紛解決主體予以必要的指導(dǎo)與監(jiān)督。在這一過程中，除涉及到法律的強制性規(guī)定以外， 應(yīng)盡可能地尊重當(dāng)事人的意愿，賦予其更多的選擇權(quán)。

（三）外部策應(yīng)：“實質(zhì)化”是黨委領(lǐng)導(dǎo)下其他主體協(xié)調(diào)聯(lián)動的務(wù)實之舉

1.完善黨政領(lǐng)導(dǎo)推動機制

基于矛盾多元化解機制應(yīng)納入國家治理體系建設(shè)，且政法委作為領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，主要任務(wù)是指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督政法各部門開展矛盾化解工作，可由中央及地方各級黨委政法委牽頭，在社會綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)成立社會矛盾多元化解機制領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)相應(yīng)區(qū)域矛盾糾紛的化解和社會穩(wěn)定工作。同時，建立健全矛盾糾紛化解組織網(wǎng)絡(luò)，搭建網(wǎng)格化管理平臺，實行資源信息共享。

2.完善行政性糾紛解決機制

（1）在行政調(diào)解方面，一是在道路交通、環(huán)境糾紛、校園傷害、醫(yī)療糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量糾紛以及治安管理等特殊糾紛領(lǐng)域明確規(guī)定行政調(diào)解前置程序；二是完善行政調(diào)解程序規(guī)范，如明確行政調(diào)解除當(dāng)事人申請啟動外，行政機關(guān)可以依職權(quán)征詢意見啟動，將符合一定條件的糾紛納入行政調(diào)解的范圍并將行政調(diào)解的期限限制在自行政機關(guān)受理之日或者雙方當(dāng)事人同意調(diào)解之日起30日，〔20〕該舉措詳細(xì)內(nèi)容參見《北京市行政調(diào)解辦法》第10條第2款、第19條第1款，http://zhengwu.beijing.gov.cn/fggz/zfgz/t1394586.htm，2017年4月25日訪問。對于達成調(diào)解協(xié)議的，當(dāng)事人可以依法申請公證或申請法院確認(rèn)效力。

（2）在行政裁決方面，就目前而言，應(yīng)從立法上逐步建立起行政裁決制度體系，明確行政執(zhí)法部門的糾紛裁決職責(zé)；可設(shè)立行政裁決事項的民事糾紛應(yīng)包括自然資源權(quán)屬、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境污染損害賠償、醫(yī)療事故、交通事故、消費者權(quán)益、物業(yè)管理、不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)以及其他與行政管理活動密切相關(guān)或政策性較強的糾紛；在醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境資源、權(quán)屬糾紛以及商標(biāo)、專利等領(lǐng)域可以建立行政裁決前置程序。必要時，對特定類型案件可以賦予行政機構(gòu)終局裁決權(quán)。當(dāng)然，行政性糾紛解決機制的設(shè)立、模式重點、運行方式都應(yīng)充分考慮社會需要、公眾和當(dāng)事人的糾紛解決習(xí)慣、觀念及自治能力等因素，根據(jù)現(xiàn)實條件及時調(diào)整，以維護社會秩序的穩(wěn)定和發(fā)展，促進和培養(yǎng)社會自治為目標(biāo)?！?1〕參見范愉：《糾紛解決的理論與實踐》，清華大學(xué)出版社2007年版，第272頁。

3.進一步完善商事仲裁機制

強化仲裁民間性、自治性、專業(yè)性特點，取消法院對仲裁裁決的實體審查的規(guī)定，對仲裁裁決僅審查程序事項。擴大仲裁適用的范圍，除仲裁法規(guī)定外，適當(dāng)允許行業(yè)性法律根據(jù)行業(yè)特點增加仲裁制度，如在教育法中增加教育糾紛仲裁，在證券法中增加證券糾紛仲裁，在商業(yè)銀行法中增加金融仲裁等。此外，在強化“一裁終局”意識和相應(yīng)法律規(guī)定的同時，應(yīng)賦予當(dāng)事人必要的救濟手段，例如對法院作出的撤銷裁決或者駁回申請的裁定，當(dāng)事人不得上訴和申請再審，為防止仲裁裁決被不當(dāng)撤銷，有效維護正當(dāng)?shù)闹俨貌脹Q，有必要對法院作出的上述裁定給予當(dāng)事人充分的救濟手段。

4.優(yōu)化社會組織參與糾紛化解的制度保障

應(yīng)該在基層構(gòu)建以司法審判為核心的矛盾多元化解機制（見圖2），主要包括以下三個層次：

（1）完善農(nóng)村社會組織化解糾紛機制，滿足特定場域社會主體的糾紛化解需求。發(fā)揮村民自治組織的功能，通過政府扶持，加強農(nóng)村自治文化建設(shè)，培育文化場域的核心精神，不僅能強化農(nóng)村社會組織解決糾紛的自信，更能實現(xiàn)與政府、法院等公權(quán)力機關(guān)的良性互動。

（2）完善行業(yè)協(xié)會化解糾紛機制，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會橋梁紐帶和行業(yè)監(jiān)督作用，實現(xiàn)政企雙方的互相理解，避免大量糾紛在未進行前期協(xié)調(diào)處理的情形下直接進入到司法訴訟程序。

（3）根據(jù)糾紛化解機構(gòu)的不同性質(zhì)提供不同的管理。社會組織提供的糾紛化解服務(wù)部分屬于公益性服務(wù)，部分屬于市場化服務(wù)。國家在提供必要的資金、人力等之外，更需要將這些社會組織形成的社會化法律服務(wù)納入國家社會治理體系之中，根據(jù)其性質(zhì)實行有別于公立性糾紛化解機構(gòu)的分類管理，針對性地實施激勵、購買和監(jiān)控措施。對于公益性糾紛化解機構(gòu)，政府通過支付“對價”，從公共服務(wù)的“直接提供者”“直接生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“購買者”“監(jiān)督者”。〔22〕參見范愉：《社會轉(zhuǎn)型中的人民調(diào)解制度——以上海市長寧區(qū)人民調(diào)解組織改革的經(jīng)驗為視點》，載《中國司法》2004年第8期。對于市場化糾紛化解機構(gòu)，遵循市場運作規(guī)律，由各機構(gòu)在法律允許的范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)并自負(fù)盈虧，其提供的服務(wù)可以通過司法對糾紛結(jié)果的審查予以規(guī)范和引導(dǎo)。

圖2

結(jié)語

總的來說，法律在設(shè)計多元化解機制上要考慮層次性、可選擇性，引導(dǎo)當(dāng)事人作出理性、便捷高效的糾紛解決方式；同時，還需要通過制度安排，規(guī)范律師代理制度，引導(dǎo)律師、法律工作者在法治軌道上幫助當(dāng)事人化解矛盾、保障權(quán)益。在糾紛解決體系中，訴訟對訴訟外糾紛解決機制有波及效力，訴訟外糾紛解決方式對訴訟則有向心效應(yīng)。〔23〕參見[日]小島武司、伊藤真：《訴訟外糾紛解決法》，丁婕譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第211頁。通過多層次、多方面、多角度的努力，形成以司法審判為核心，行政機關(guān)及仲裁等準(zhǔn)司法性糾紛解決機制為中堅，公益性糾紛解決機制和市場化糾紛解決機制為補充，各解紛機構(gòu)之間良性溝通互動的模式，充分調(diào)動各種解紛力量，也為當(dāng)事人提供可供選擇的解紛方式。當(dāng)然，上述的諸多努力不僅僅在于緩解法院在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下有增無減的“案多人少”壓力，更主要目標(biāo)在于通過將整個社會化解糾紛的主體進行系統(tǒng)功能定位，實現(xiàn)各主體之間各司其職，分工配合，各種糾紛化解方式良性互動的糾紛化解局面。這樣的局面，不是頂層設(shè)計遭遇現(xiàn)實尷尬的無奈，也不是法院立場主義下的“一廂情愿”，而應(yīng)當(dāng)是立法供給、頂層設(shè)計、法院保障、政府策應(yīng)以及社會參與“齊心協(xié)力”的局面，最終形成矛盾糾紛多元化解機制“法治化、規(guī)范化和實質(zhì)化”的理想局面。