“政策科學(xué)”概念溯源

溫珮瀅　郭劍

摘要：政策科學(xué)是當(dāng)今社會(huì)科學(xué)中發(fā)展迅速的一門學(xué)科，并且已經(jīng)形成了相對(duì)獨(dú)立、具有特色的理論和方法體系，產(chǎn)生了一系列具有政策指導(dǎo)意義和理論價(jià)值的研究成果。因此，對(duì)“政策科學(xué)”的概念進(jìn)行溯源，以此回溯政策科學(xué)的發(fā)展史是有意義的。

關(guān)鍵詞：政策科學(xué)，術(shù)語，政策分析

中圖分類號(hào)：C01；C04文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1673-8578.2016.06.012

Abstract：Policy science is a rapid discipline in social sciences， and has formed a relatively independent theory and method of system with its own characteristics. Also， there already have a series of achievements with policy guiding significance and theoretical value based on policy science. Therefore， it is significant to retrospective the development history of policy science.

Keywords：policy science， term， policy analysis

引言

政策在現(xiàn)代政府社會(huì)管理實(shí)踐中扮演了重要角色，制約和引導(dǎo)著社會(huì)主體的行為方式，甚至可以說是治國理政的工具。盡管人類的政策實(shí)踐早已開始，但是政策科學(xué)作為獨(dú)立的研究領(lǐng)域，直到第二次世界大戰(zhàn)后才出現(xiàn)。一般來說，“政策科學(xué)”一詞被公認(rèn)為是由美國學(xué)者拉斯韋爾（Harold D. Lasswell）于1943年首先提出的，并在1950年他與卡普蘭（A. Kaplan）合著的《權(quán)力和社會(huì)：政治研究的框架》一書中進(jìn)行了闡述[1]。1951年，拉斯韋爾與丹尼爾·勒納（Daniel Lerner）出版的《政策科學(xué)：范圍和方法的最近發(fā)展》，成為西方政策科學(xué)發(fā)展的里程碑。此后，政策科學(xué)的研究者將現(xiàn)代科學(xué)的理論、方法和技術(shù)系統(tǒng)地進(jìn)行了有效整合。

伴隨著多學(xué)科的碰撞交融，現(xiàn)代政策科學(xué)的基本理論與研究方法不斷變化，帶來的副作用是不同學(xué)者的“百家爭(zhēng)鳴”，甚至連術(shù)語都沒有明確統(tǒng)一。比如：1958年，林德布洛姆（C. E. Lindblom）在《美國經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》雜志上發(fā)表了題為《政策分析》的論文，首次使用“政策分析”一詞，掀起了當(dāng)時(shí)對(duì)拉斯韋爾-德洛爾的政策科學(xué)學(xué)科建設(shè)的質(zhì)疑[2]。勞倫斯·特瑞布還發(fā)表了《政策科學(xué)：分析還是意識(shí)形態(tài)》一文，提出政策科學(xué)并不是一門學(xué)科，而是一種意識(shí)形態(tài)，應(yīng)該由“政策分析”來概括這門學(xué)科[3]。

科技信息傳播過程中，有歧義的信息會(huì)誤導(dǎo)出錯(cuò)誤的結(jié)論，甚至引發(fā)重大損失，這就要求使用的科技術(shù)語要有社會(huì)公認(rèn)的、統(tǒng)一的名稱和意義[4]。“政策科學(xué)”“政策分析”是政策領(lǐng)域常用的術(shù)語。在中國知網(wǎng)上分別以兩個(gè)術(shù)語為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，返回的結(jié)果分別是608篇和6380篇。從數(shù)量上來看，“政策分析”似乎是學(xué)科研究的主流，然而實(shí)際上并非如此。本文通過對(duì)“政策科學(xué)”概念演變歷史的梳理，嘗試從其學(xué)科內(nèi)涵上顯示其中文定名的合理性。

一“政策”一詞溯源

拉斯韋爾認(rèn)為：政策是一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。美國學(xué)者威爾遜（Wilson）認(rèn)為：政策是由政治家制定、由行政人員執(zhí)行的法律法規(guī)的總稱。安德森（Anderson）認(rèn)為：政策是由一個(gè)或一批行為者，為處理某一個(gè)問題或有關(guān)事務(wù)而采取的有目的的活動(dòng)過程。美籍加拿大學(xué)者伊斯頓（Easton）認(rèn)為：政策是對(duì)全社會(huì)價(jià)值所做的權(quán)威分配[5]?？傮w而言，西方國家將政策看作政府或具有政府性質(zhì)的團(tuán)體在特定時(shí)期為了實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)目標(biāo)所采取的統(tǒng)籌行動(dòng)，形式上包括條例、辦法、措施、法律等[6]。

中華民族五千年文明史，涌現(xiàn)了《戰(zhàn)國策》《史記》《資治通鑒》等大量與政策研究密切相關(guān)的論著。中國古代的政策思想以政治為中心，“策”只是實(shí)施“政”的工具性手段。古漢語中“政”“策”是分開使用的兩個(gè)字?！罢笔枪芾韲沂聞?wù)、控制社會(huì)、治理民眾的意思?！吨芏Y·天官》說：“建邦之六典，四曰政典，以平邦國，以正百官，以均萬民?！薄蹲髠鳌せ腹辍氛f：“政以正民?！薄安摺庇袃蓚€(gè)含義和政策相關(guān)，《禮記·仲尼燕居》曰“策，謀也”，是方策、對(duì)策的意思。《釋名》載“測(cè)書教令于上，所以驅(qū)策諸下”，“策書”有規(guī)定、政令的意思[5]。

盡管古漢語中未出現(xiàn)“政策”一詞，但有與之意義相近的詞，比如“戰(zhàn)略”“策略”等。也有類似于現(xiàn)代政策文獻(xiàn)的“詔令文書”等文種。清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策研究所黃萃副教授指出：梁?jiǎn)⒊凇段煨缯冇洝分惺状问褂昧恕罢摺币辉~，之后孫中山也在文章中使用“政策”一詞。自此，“政策”得以在中文語境中傳播開來[7]。雖然有待考證，但是某種程度上可以說明清末中國已經(jīng)使用“政策”一詞。

《辭?！穼?duì)“政策”一詞的定義是“國家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行為準(zhǔn)則”。

《現(xiàn)代漢語詞典》（第6版）對(duì)“政策”的定義為：“國家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則。”《牛津高階英漢雙解詞典》（第7版）對(duì)policy的定義為：“a plan of action agreed or chosen by a political party， a business， etc.”

全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)《管理科學(xué)技術(shù)名詞》（第一版）對(duì)policy的審定結(jié)果為：“黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和各種社會(huì)組織為達(dá)成一定目標(biāo)、結(jié)合特定情況所制定的行動(dòng)準(zhǔn)則和方案?！?

二“政策科學(xué)”概念溯源

政策科學(xué)作為相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域，是在第二次世界大戰(zhàn)后，以美國為代表的西方開始興起的。如前所述，20世紀(jì)40年代，拉斯韋爾提出了“政策科學(xué)”的概念，即：政策科學(xué)是以制定政策規(guī)則的政策備選方案為焦點(diǎn)，運(yùn)用新的方法對(duì)未來的趨勢(shì)進(jìn)行分析的學(xué)科。他具體提出了一個(gè)包括7種環(huán)節(jié)的政策過程，即：情報(bào)、推動(dòng)、制訂、執(zhí)行、適應(yīng)、終結(jié)和評(píng)價(jià)。1950年，拉斯韋爾與卡普蘭合著的《權(quán)力和社會(huì)：政治研究的框架》首次正式使用“政策科學(xué)”。1951年，拉斯韋爾和勒納合編了《政策科學(xué)：范圍和方法的最近發(fā)展》，首次提出了政策科學(xué)的研究對(duì)象、內(nèi)容、學(xué)科性質(zhì)和發(fā)展方向等，奠定了政策科學(xué)的基礎(chǔ)[8]。這門全新的社會(huì)科學(xué)不再僅僅關(guān)注局部問題，而是整個(gè)政策過程?！墩呖茖W(xué)：范圍和方法的最近發(fā)展》標(biāo)志著現(xiàn)代政策科學(xué)的誕生，確立了政策科學(xué)的基本范式和研究綱領(lǐng)，指明了社會(huì)科學(xué)中政策科學(xué)的研究方向，掀起了美國政策科學(xué)學(xué)科建設(shè)浪潮[9]。

在拉斯韋爾提出政策科學(xué)概念以后，真正推動(dòng)政策科學(xué)快速發(fā)展的，是當(dāng)時(shí)在美國工作的以色列學(xué)者葉?？āさ侣鍫枺╕ehezkel Dror），他出版的《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學(xué)幻想》（1971）、《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971）三本著作被學(xué)界稱為政策科學(xué)“三部曲”。德洛爾在拉斯韋爾理論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步論證了政策科學(xué)研究的對(duì)象、性質(zhì)、理論和方法等問題，完善了政策科學(xué)的學(xué)科范式[10]。

后期伴隨著政策科學(xué)學(xué)科不斷發(fā)展，不同的學(xué)者從多個(gè)角度對(duì)政策科學(xué)的概念進(jìn)行了描述：

（1）德洛爾：以政策制定作為研究和改革的對(duì)象，包括政策制定的一般過程，以及具體的政策問題和領(lǐng)域[11]。（該定義描述的是研究對(duì)象。）

（2）那格爾（Stuart Nagel）：為解決各種具體社會(huì)問題而對(duì)不同的公共政策的性質(zhì)、原因及效果進(jìn)行研究[12]。（該定義重在描述研究目標(biāo)。）

（3）克朗（R. M. Krone）：通過定性和定量的方法探求對(duì)人類系統(tǒng)的了解和改進(jìn)，其研究焦點(diǎn)之一是政策制定系統(tǒng)[12]。（該定義同時(shí)描述了研究目標(biāo)和研究方法。）

（4）奎德（E. S. Quade）：是應(yīng)用研究的一種形式，用來獲得對(duì)社會(huì)技術(shù)問題的理解，并給出更好的解決方案[13]。（該定義重在描述學(xué)科功能。）

（5）鄧恩（W. N. Dunn）：是一種應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)，使用各種研究和論證方法，產(chǎn)生并轉(zhuǎn)換政策相關(guān)信息，以便政治組織解決政策問題[7]。（該定義指出政策科學(xué)的應(yīng)用屬性。）

三中國對(duì)“政策科學(xué)”概念的探究

近年來，中國對(duì)“政策科學(xué)”相關(guān)問題的研究逐漸增多。劉小年、陸樹萍從政策因素研究的視角提出：政策科學(xué)演進(jìn)的內(nèi)在路徑必然是人類對(duì)政策過程中因素的不斷發(fā)掘，政策科學(xué)的演進(jìn)經(jīng)歷了由單因素理論建構(gòu)向多因素理論發(fā)展的轉(zhuǎn)變，當(dāng)代中國政策科學(xué)的發(fā)展需要把握這種研究前沿趨勢(shì)。在這樣的趨勢(shì)下，中國學(xué)者后續(xù)從不同角度開展了大量關(guān)于政策科學(xué)的研究，包括概念、目標(biāo)、研究路徑等。對(duì)概念的研究，概括為以下四種[11]：

（1）政策科學(xué)是研究政策制定的理論和方法，是研究如何制定正確政策，避免錯(cuò)誤政策的學(xué)科。（該定義重在描述研究目標(biāo)。）

（2）政策科學(xué)是關(guān)于制定政策方案，規(guī)劃政策實(shí)施，評(píng)價(jià)政策結(jié)果，預(yù)測(cè)政策效果的學(xué)科。（該定義重在描述學(xué)科功能。）

（3）政策科學(xué)是研究政策屬性與特點(diǎn)，以及政策制定和執(zhí)行規(guī)律的科學(xué)。（該定義重在描述研究目標(biāo)。）

（4）廣義上的政策科學(xué)是對(duì)不同的公共政策的性質(zhì)、原因和結(jié)果進(jìn)行的研究，狹義上的政策科學(xué)是對(duì)政策目標(biāo)、政策方案和社會(huì)結(jié)果之間的相互關(guān)系的研究。（該定義從廣義和狹義兩個(gè)角度來描述。）

需要說明的是，中國學(xué)者對(duì)政策科學(xué)的研究是依托于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，也就是從產(chǎn)業(yè)政策的研究開始的?；趶V義和狹義的政策科學(xué)概念，中國學(xué)者習(xí)慣上將圍繞政策展開的所有環(huán)節(jié)都視作政策科學(xué)研究，包括：政策計(jì)劃、政策方案的制定與選擇，政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的結(jié)果，政策執(zhí)行以后產(chǎn)生的結(jié)果，其中還伴隨著政策執(zhí)行過程中進(jìn)行的效果評(píng)價(jià)和執(zhí)行結(jié)束以后對(duì)效果的評(píng)價(jià)。政策科學(xué)的發(fā)展，其內(nèi)在的路徑必然是一種對(duì)政策過程相關(guān)因素的發(fā)掘，由此使政策科學(xué)的演進(jìn)表現(xiàn)出一定的階段特征，也形成了特定的前沿研究問題[14]。

筆者認(rèn)為，一個(gè)完整的政策過程，如果是“科學(xué)”地研究，首先還是要依托一個(gè)產(chǎn)業(yè)，其次才談得上研究或者分析。此外，除了政策制定和政策執(zhí)行以外，還需要對(duì)政策和政策活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，這對(duì)決定政策去向、合理配置公共資源、實(shí)現(xiàn)公共決策科學(xué)化和民主化都有著重大意義。再有，社會(huì)科學(xué)研究方法包括質(zhì)化研究和量化研究?jī)蓚€(gè)角度，中國目前對(duì)政策科學(xué)學(xué)科的成果，從中國知網(wǎng)上的文獻(xiàn)量來看，前者遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后者。質(zhì)化研究有益于理清學(xué)科基礎(chǔ)問題，包括本文所探討的概念問題，但是正如拉斯韋爾所言，政策科學(xué)必須為之奮斗的三個(gè)最主要的特征是脈絡(luò)、問題取向和研究方法的多樣性[7]，通過量化研究可以發(fā)現(xiàn)政策主體在制定和執(zhí)行政策過程中所產(chǎn)生的政策合力或政策效果，這個(gè)過程本身也有助于對(duì)政策科學(xué)學(xué)科本質(zhì)的理解。

全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)《管理科學(xué)技術(shù)名詞》（第一版）對(duì)science of policy的審定結(jié)果為：“政策科學(xué)，又稱政策分析。”定義是：“對(duì)政策的調(diào)研、制訂、分析、篩選、實(shí)施和評(píng)價(jià)的全過程進(jìn)行研究的方法。核心問題是對(duì)備選政策的效果、本質(zhì)及其產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，是在運(yùn)籌學(xué)和系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。”

四結(jié)語

通過梳理定義可以看出，與傳統(tǒng)的政治學(xué)、政策學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)不同的是，政策科學(xué)將政策系統(tǒng)和政策過程作為專門的、獨(dú)立的、唯一的研究領(lǐng)域，主張對(duì)其進(jìn)行全面的、系統(tǒng)的研究。本文前面提到的政策分析，可以說是包含在政策科學(xué)概念內(nèi)涵中的，是為科學(xué)制定合理政策服務(wù)的。近年來中國圍繞政策研究的細(xì)分學(xué)科不斷增多，說明對(duì)政策的定性、定量研究正在逐步深入，比如：政策文獻(xiàn)學(xué)、政策計(jì)量學(xué)等內(nèi)容量化研究方法成果頗豐。清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策研究所更是收集了1949年以來中國出臺(tái)的所有政策文本，建成了中國首個(gè)公共政策研究數(shù)據(jù)庫。

本文通過對(duì)“政策科學(xué)”概念演變歷史的梳理，進(jìn)一步確定了其學(xué)科內(nèi)涵。陳振明在《政策科學(xué)的“研究綱領(lǐng)”》中將政策科學(xué)定義為：“政策科學(xué)是綜合運(yùn)用各種知識(shí)和方法，以公共問題為中心，以政策系統(tǒng)和政策過程為研究對(duì)象，以政策內(nèi)容和過程分析為重點(diǎn)，探求政策實(shí)質(zhì)、原因和結(jié)果的學(xué)科。尤其是提供政策的相關(guān)知識(shí)，分析政策的相關(guān)信息，改善政策的決策系統(tǒng)，提高政策過程的科學(xué)化與民主化?！盵15]筆者認(rèn)為這一定義對(duì)政策科學(xué)的描述較為科學(xué)、準(zhǔn)確。

各個(gè)學(xué)科術(shù)語的規(guī)范統(tǒng)一工作是學(xué)術(shù)交流的基礎(chǔ)，其重要性顯而易見。全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)作為代表國家進(jìn)行術(shù)語審定的權(quán)威部門，自1985年成立至今已有31年的歷史，審定公布了包括自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、醫(yī)學(xué)、軍事、工程技術(shù)等領(lǐng)域在內(nèi)的95個(gè)學(xué)科、125種科技名詞，累計(jì)45萬余條，每一條術(shù)語的審定與規(guī)范過程都凝聚了專家的智慧與汗水。“政策科學(xué)”是在《管理科學(xué)技術(shù)名詞》（第一版）中審定公布的，應(yīng)該得到推廣。

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