關(guān)東州時(shí)期的市制研究

摘 要：關(guān)東州時(shí)期在旅順和大連實(shí)行市制和會(huì)制。衛(wèi)生組合是最初的形式，到1915年正式實(shí)行市制。1924年5月《關(guān)東州市制》的發(fā)布，將市的性質(zhì)確認(rèn)為法人，市的轄區(qū)范圍和職能事務(wù)也在逐年擴(kuò)大。

關(guān)鍵詞：衛(wèi)生組合規(guī)則；市制；大連市；旅順市

關(guān)東州時(shí)期的地方機(jī)構(gòu)實(shí)行的是市、會(huì)兩種方式。市制在大連、旅順兩市實(shí)行，會(huì)制在其他69個(gè)村鎮(zhèn)實(shí)行。但這種市會(huì)制度實(shí)際上只是一種不完全的公共行政組織，而不是地方行政機(jī)構(gòu)。

1 衛(wèi)生組合規(guī)則

關(guān)東州的市制是在原有的自治制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。1907年2月8日，關(guān)東都督府為提高“關(guān)東州”的衛(wèi)生狀況發(fā)布第9號(hào)令《衛(wèi)生組合規(guī)則》，規(guī)定在各民政署內(nèi)設(shè)置衛(wèi)生組合，擔(dān)任掃除污穢，施行清潔、消毒，預(yù)防傳染病，救治等公共衛(wèi)生。這種組合是一種自治性質(zhì)的組合。

《衛(wèi)生組合規(guī)則》內(nèi)容如下：

第一條：民政署長(zhǎng)為掃除污物及清潔、消毒或其它施行預(yù)防救治傳染病方法等的必要，可在指定區(qū)域設(shè)立衛(wèi)生組合；衛(wèi)生組合依約施行前項(xiàng)事務(wù)。

第二條：民政署長(zhǎng)指定區(qū)域內(nèi)的居住者是當(dāng)然的衛(wèi)生組合員。

第三條：衛(wèi)生組合的經(jīng)費(fèi)由其組合負(fù)擔(dān)；經(jīng)費(fèi)的收支方法由組合自行決定，但要經(jīng)民政署長(zhǎng)的認(rèn)可。

第四條：衛(wèi)生組合規(guī)約要經(jīng)民政署長(zhǎng)的認(rèn)可。

第五條：衛(wèi)生組合可設(shè)組合長(zhǎng)1名，副組合長(zhǎng)2名；除此之外，衛(wèi)生組合可根據(jù)組合內(nèi)技能方面的需要設(shè)顧問(wèn)1人。

第六條：組合長(zhǎng)代表組合，以規(guī)約為基礎(chǔ)掌理事務(wù)。

第七條：副組合長(zhǎng)輔佐組合長(zhǎng)，并在其因故不能出席時(shí)代理其職。

第八條：依土地狀況，可在一衛(wèi)生組合地域內(nèi)劃分成小區(qū)域，必要時(shí)，可在各區(qū)設(shè)衛(wèi)生委員及副衛(wèi)生委員各1名或衛(wèi)生委員2名，輔佐本區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生事務(wù)。（明治41年府令第1號(hào)改正）

第九條：前條小區(qū)域?yàn)槎鄶?shù)時(shí)，可從衛(wèi)生委員中設(shè)10-15名常議員，負(fù)責(zé)事業(yè)的視察及急施事項(xiàng)。（明治41年府令第1號(hào)改正）

第十條：衛(wèi)生組合長(zhǎng)、副組合長(zhǎng)由衛(wèi)生委員、副衛(wèi)生委員推舉，由民政署長(zhǎng)任命。（明治41年府令第1號(hào)改正）

第十一條：顧問(wèn)由衛(wèi)生組合長(zhǎng)推薦，民政署長(zhǎng)任命。（明治41年府令第1號(hào)改正）

第十二條：衛(wèi)生委員、副衛(wèi)生委員、常議員由民政署長(zhǎng)選任，但衛(wèi)生委員、副衛(wèi)生委員要由其區(qū)域內(nèi)居住的組合員選舉，常議員作為衛(wèi)生委員由其互選，在此情況下，當(dāng)選者要經(jīng)衛(wèi)生組合長(zhǎng)由民政署長(zhǎng)認(rèn)可。（明治41年府令第1號(hào)改正）

第十三條：衛(wèi)生組合長(zhǎng)、副衛(wèi)生組合長(zhǎng)、顧問(wèn)、衛(wèi)生委員、副衛(wèi)生委員、常議員任期1年。（明治41年府令第1號(hào)改正）

第十四條：本則施行的必要規(guī)程由民政署長(zhǎng)決定。

由上述規(guī)定可見(jiàn)，以衛(wèi)生問(wèn)題為切入點(diǎn)，以組合的形式開(kāi)始在相應(yīng)的區(qū)域內(nèi)展開(kāi)活動(dòng)，其活動(dòng)由民政署管理，其性質(zhì)并不是行政機(jī)構(gòu)。

2 關(guān)東州市制

1915年9月關(guān)東都督府頒布第26號(hào)令，公布大連、旅順市制規(guī)劃，廢止衛(wèi)生組合，設(shè)立大連、旅順兩市，并分設(shè)市長(zhǎng)和市會(huì)，開(kāi)始市制試行階段。10月1日，大連市正式建立，首任市長(zhǎng)石本鏆太郎。同一天，關(guān)東都督府民政部發(fā)布第12號(hào)告示，決定將大連市定為特別市，并決定市的決議機(jī)關(guān)為市議會(huì)。市議會(huì)議員部分由官方選定，即由民政署長(zhǎng)官任命，部分間接選定，即由官選議員提名，再由民政署長(zhǎng)官批準(zhǔn)。議會(huì)每?jī)赡暌粚?，主要任?wù)是審議市役所工作及選舉市長(zhǎng)候選人3名。市議會(huì)下設(shè)設(shè)常設(shè)委員會(huì)，常設(shè)委員會(huì)議長(zhǎng)初由市長(zhǎng)兼任，議員初定為30名，1920年2月起增至36名。

1924年5月公布130號(hào)敕令《關(guān)東州市制》，開(kāi)始將“關(guān)東州”市制納入法制軌道。

《市制》首先規(guī)定了市的性質(zhì)：“市作為法人，接受官的監(jiān)督，在法令規(guī)定的范圍內(nèi)依據(jù)公共事務(wù)即法律敕令處理市的所屬事務(wù)（第一條）?！薄妒兄啤愤€規(guī)定了市役所（市政府）、市議會(huì)和參事會(huì)三大機(jī)構(gòu)的有關(guān)事項(xiàng)。

在三大機(jī)構(gòu)人員設(shè)置及職權(quán)上，《市制》規(guī)定“市設(shè)市長(zhǎng)、市長(zhǎng)助理各1人及會(huì)計(jì)1人；市長(zhǎng)與市長(zhǎng)助理是名譽(yù)職，但可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定獲得工資；會(huì)計(jì)是有薪職務(wù)；市長(zhǎng)、市長(zhǎng)助理及會(huì)計(jì)任期為4年（第十六條）?！薄笆虚L(zhǎng)在市會(huì)選舉推薦的3名候選人中由關(guān)東廳長(zhǎng)官選任；市長(zhǎng)助理和會(huì)計(jì)由市長(zhǎng)推薦，市議會(huì)決定（十七條）?！笔虚L(zhǎng)的職責(zé)是“領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和懲戒各級(jí)官吏，有權(quán)對(duì)其作出懲戒處分及處以25日元以下的罰金（第二十條）”。“市長(zhǎng)統(tǒng)轄并代表市；市長(zhǎng)助理輔佐市長(zhǎng)負(fù)責(zé)日常工作，市長(zhǎng)因故不能工作時(shí)可代理市長(zhǎng)；會(huì)計(jì)掌管市的出納及其它會(huì)計(jì)事務(wù)（第十八條）?！笔凶h會(huì)是市的決議機(jī)關(guān)，市議會(huì)“議員由關(guān)東廳長(zhǎng)官指定的官選議員和民選議員組成；官選議員的人數(shù)不能超過(guò)民選議員的四分之一；市會(huì)議員人數(shù)在16-44人之間；議員皆為名譽(yù)職議員；任期4年，從總選舉日起算（第七條）?！泵襁x議員的條件，必須是所謂有較高號(hào)召力的人士，主要是居住在旅順、大連兩市的納稅人而又有選舉權(quán)的日本人；官選議員是由民政署長(zhǎng)（后改為關(guān)東州廳長(zhǎng)官）指定的中國(guó)人和日本人，但事實(shí)上中國(guó)人當(dāng)選議員者極少，且處在無(wú)權(quán)地位，只不過(guò)是“花瓶”擺設(shè)而已。大連市議員1924年11月由原來(lái)36名增加到40名，其中官選7人，其余33人為民選；旅順16人，官選2人，其余為民選。“議會(huì)內(nèi)設(shè)議長(zhǎng)和副議長(zhǎng)，市長(zhǎng)為市議會(huì)的議長(zhǎng)（市長(zhǎng)擔(dān)任議長(zhǎng)是在1924年11月以前），議長(zhǎng)任期同議員任期一樣均為4年”（第十二條）。議員以互選方式選出常設(shè)委員。市長(zhǎng)因故不能出席時(shí)，可由市長(zhǎng)助理代行職務(wù)。市議會(huì)議員須按上級(jí)的要求選定。“關(guān)東廳長(zhǎng)官可以解散市議會(huì)；市議會(huì)被解散后，必須在三個(gè)月內(nèi)選舉新議員（第三十三條）”。市議會(huì)的任務(wù)是“按照市的相關(guān)規(guī)定和法律決定各項(xiàng)事務(wù)。其權(quán)限為：（1）市規(guī)章的建立或改廢；（2）制定歲入與歲出的預(yù)算；（3）通過(guò)決算報(bào)告；（4）法律規(guī)定以外的使用費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、市稅和勞役、實(shí)物課賦的征收；（5）不動(dòng)產(chǎn)的取得、管理及處分；（6）基本財(cái)產(chǎn)及公益金的設(shè)置、管理、處分；（7）預(yù)算以外的新負(fù)擔(dān)；（8）訂立法令外關(guān)于財(cái)產(chǎn)和建筑物章程；（9）保證官吏的身份；（10）關(guān)于訴訟、和解等重要事項(xiàng)（第十條）?！薄笆袇⑹聲?huì)由以下人員組成：市長(zhǎng)、市長(zhǎng)助理及名譽(yù)職參事會(huì)會(huì)員。參事會(huì)定額為6人，從市會(huì)議員中選舉；任期同議員任期；參事會(huì)的會(huì)長(zhǎng)由市長(zhǎng)兼任，市長(zhǎng)因故不能出席時(shí)，由其代理者負(fù)責(zé)（第十四條）。”參事會(huì)的職能和權(quán)限：“決議市議會(huì)所委托的事項(xiàng)；審查市長(zhǎng)向市議會(huì)所提出的有關(guān)議案；其他法令規(guī)定的其權(quán)限內(nèi)的事項(xiàng)（第十五條）。”

《關(guān)東州市制》的頒布，把市的實(shí)行通過(guò)法律形式確認(rèn)下來(lái)，對(duì)市的性質(zhì)。機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)等都有了詳細(xì)而明確的規(guī)定。

3 市的事務(wù)及財(cái)政

市所從事的事務(wù)，最初只不過(guò)是公眾衛(wèi)生和社會(huì)事業(yè)，如管理市場(chǎng)、公園、火葬場(chǎng)、墓地、屠宰場(chǎng)等。1921-1922年間，管理范圍逐次擴(kuò)大到高等女學(xué)校及商工學(xué)校的經(jīng)營(yíng)及其他社會(huì)事業(yè)。51926年，大連市接管了原屬關(guān)東廳的某些經(jīng)營(yíng)事業(yè)，其中有西公園、漁菜市場(chǎng)、火葬場(chǎng)、屠宰場(chǎng)、墓地、街燈及公廁；旅順市接管了屠宰場(chǎng)、火葬場(chǎng)、墓地及公廁等。

在市政事務(wù)方面，兩市分別接管原由民政署掌管的戶(hù)籍管理、道路修建、工商事務(wù)、兵事和地方事務(wù)以及稅收事務(wù)的一部分。1939年5月以后，又將教育事業(yè)中的國(guó)民學(xué)校、公學(xué)校、青年學(xué)校，土木事業(yè)中的道路、下水道建設(shè)和稅收中的國(guó)稅、地方稅以及地區(qū)事業(yè)中的宗教、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等分別移交給大連市和旅順市進(jìn)行管理。

財(cái)政方面，市的收益很少，經(jīng)費(fèi)大部依靠市稅。市稅有三種：戶(hù)口稅，關(guān)東州地方稅附加稅和特別稅。這些都是通過(guò)陸續(xù)公布的一系列法令，逐步建立完善的。

1926年3月31日，大連民政署公布實(shí)施了《大連市特別稅出租房屋稅規(guī)則》；

1931年6月10日，發(fā)布了征收人頭稅的法則——《大連市戶(hù)別割規(guī)則》，規(guī)定從翌年1月起對(duì)農(nóng)民、居民、營(yíng)業(yè)法人、合作單位，劃分若干等級(jí)，按戶(hù)征收；

1934年4月1日，關(guān)東廳以第5號(hào)市規(guī)則公布實(shí)施《大連市特別稅出張販賣(mài)稅則》，開(kāi)始征收歡興稅；

1942年4月1日，關(guān)東州廳以第1、2號(hào)規(guī)則公布《大連市附加稅規(guī)則》和《大連市特別稅規(guī)則》，廢除特別稅房屋出租稅；

1942年同年，關(guān)東州廳以第1號(hào)令修訂會(huì)稅，規(guī)定會(huì)稅分國(guó)稅附加稅、地方稅附加稅。

戶(hù)口稅是對(duì)市內(nèi)有戶(hù)籍又有獨(dú)立生計(jì)者或是擁有營(yíng)業(yè)所的法人依據(jù)其資產(chǎn)、所得及生計(jì)或營(yíng)業(yè)狀況而設(shè)立按不同等級(jí)賦課的。以1925年的賦課狀況為例，針對(duì)個(gè)人的征收，旅順市分為25等，賦課額最高197元59錢(qián)，最低1元36錢(qián)；大連市分為30等，賦課額最高1730元60錢(qián)，最低3元84錢(qián)。針對(duì)法人的征收，旅順市包括最高特等及其它11等，賦課額最高74490元，最低1元36錢(qián)；大連市包括最高特等及其它30等，賦課額最高77490元，最低11元60錢(qián)。6關(guān)東州地方稅附加稅是對(duì)關(guān)東州地方稅雜稅中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利取得稅附加50%的稅額。特別稅實(shí)為雜稅，只在大連市實(shí)行，娛樂(lè)稅、車(chē)輛使用稅及房屋出租稅等。

4 施政區(qū)域

為了處理事務(wù)上的方便，大連、旅順兩市還把本市管理的區(qū)域劃分成若干個(gè)區(qū)，每區(qū)設(shè)區(qū)長(zhǎng)或其代理進(jìn)行管理，并設(shè)置臨時(shí)或常設(shè)委員輔助區(qū)長(zhǎng)進(jìn)行管理。。

大連市的施政區(qū)域?yàn)榇筮B市街、小崗子及寺兒溝一帶。1921年，大連民政署將大連市劃分成31個(gè)町區(qū)，后增為33個(gè)町區(qū)。到1937年12月1日，又將市郊5會(huì)22屯劃入大連市，大連實(shí)施區(qū)制后，原屯改稱(chēng)區(qū)。至此，市區(qū)面積由原來(lái)的45平方公里增至143.7平方公里。至1945年8月，大連市共轄124個(gè)町區(qū)，人口888084人。

旅順市的施政區(qū)域在旅順口區(qū)一帶，市區(qū)以龍河為中心，分為東西兩部，東為舊市街，西為新市街，初設(shè)14個(gè)町區(qū)，1937年時(shí)市內(nèi)劃為76個(gè)町區(qū)。

市制是作為在旅順和大連地區(qū)的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)有一個(gè)逐漸發(fā)展擴(kuò)大的過(guò)程，其區(qū)域范圍不斷擴(kuò)大，職能、事務(wù)也逐漸增多。市制和會(huì)制相輔相成，最為地方機(jī)構(gòu)覆蓋了關(guān)東州全部地區(qū)，不過(guò)關(guān)東州的實(shí)際權(quán)力還是在民政署手中。到30年代之后才有所

參考文獻(xiàn)

1.[日]滿(mǎn)史會(huì)：《滿(mǎn)洲開(kāi)發(fā)四十年史》中譯本下卷，1988年，第406頁(yè)。]

2.[日]關(guān)東都督府：《關(guān)東都督府法規(guī)提要》，1967年（昭和42年）版，第443-444頁(yè)。

3.[日]關(guān)東廳編：《關(guān)東廳施政二十年史》，滿(mǎn)洲日日新聞社，1926年，第35頁(yè)。

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5.[日]關(guān)東廳編：《關(guān)東廳施政二十年史》，滿(mǎn)洲日日新聞社，1926年，第39頁(yè)。

6.[日]滿(mǎn)史會(huì)：《滿(mǎn)洲開(kāi)發(fā)四十年史》中譯本下卷，1988年，第406頁(yè)。

7.[日]關(guān)東廳編：《關(guān)東廳施政二十年史》，滿(mǎn)洲日日新聞社，1926年，第39頁(yè)。

8.[日]關(guān)東廳編：《關(guān)東廳施政二十年史》，滿(mǎn)洲日日新聞社，1926年，第40頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介

王健，遼寧師范大學(xué)歷史文化旅游學(xué)院，研究方向：中日關(guān)系史，大連地方史。