個(gè)稅改革的腳步悄然加快

最近關(guān)于個(gè)稅的討論遍布網(wǎng)絡(luò)，先是一條“年收入12萬元以上屬于高收入人群，要多交個(gè)人所得稅”的信息刷爆朋友圈，令萬千“北漂”和“南漂”們驚恐萬狀；然后一篇“為何年薪百萬依然很窮”的文章在網(wǎng)絡(luò)瘋傳，令一眾白領(lǐng)、金領(lǐng)唏噓不已。

關(guān)于個(gè)稅改革臨近的消息也不絕于耳，先是多位財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)在多種場合表示推進(jìn)個(gè)稅改革的決心，繼而是各路學(xué)者多方披露個(gè)稅改革的進(jìn)程，最近財(cái)政部調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，單獨(dú)設(shè)立個(gè)人所得稅處。

所有這些，都指向一個(gè)終點(diǎn)——個(gè)稅改革距離推出已經(jīng)不遠(yuǎn)，這個(gè)不遠(yuǎn)可能是以月計(jì)量，也可能是以年計(jì)量。

一、我國個(gè)稅的演進(jìn)

新中國之前，當(dāng)時(shí)的政府和有識(shí)之士也曾進(jìn)行過個(gè)人所得稅制度的嘗試，但是并未形成完整的個(gè)稅制度體系，加之當(dāng)時(shí)社會(huì)動(dòng)蕩，國民經(jīng)濟(jì)凋敝，個(gè)稅有名無實(shí)。

新中國建立之后，特別是改革開放以后，我們國家才真正建立起自己的個(gè)稅體系，梳理歷史，新中國以后的個(gè)稅經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。

（一）個(gè)稅稅制初期

1980年9月10日第五屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過并公布了《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》，同年12月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部公布了《個(gè)人所得稅法實(shí)施細(xì)則》，我國個(gè)稅稅制自此建立。

由于初期個(gè)稅稅制的不完備，國務(wù)院于1986年1月發(fā)布了《中華人民共和國城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶所得稅暫行條例》，對(duì)工商業(yè)戶所得采取7%-60%的十級(jí)超額累進(jìn)稅率征稅，并于1987年7月起開征個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅。對(duì)工資薪金等勞動(dòng)所得適用20%-60%的五級(jí)超額累進(jìn)稅率，對(duì)非勞動(dòng)所得使用20%的比例稅率，對(duì)個(gè)稅稅制進(jìn)行了完善。

（二）1994-2002年的個(gè)人所得稅稅制改革

為了調(diào)節(jié)個(gè)人收入差距，緩解社會(huì)分配不公，1994年我國對(duì)個(gè)人所得稅進(jìn)行了改革，把個(gè)人所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶所得稅3個(gè)稅種合并為個(gè)人所得稅。改革內(nèi)容主要包括：增加應(yīng)稅項(xiàng)目；統(tǒng)一采用“分項(xiàng)扣除、分項(xiàng)定率、分項(xiàng)征收”的征稅模式；調(diào)整費(fèi)用扣除額，將生活費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)從400元提高到800元；調(diào)整稅率，對(duì)不同的應(yīng)稅項(xiàng)目，適用不同的稅率。其中工資、薪金所得適用5%-45%的九級(jí)超額累進(jìn)稅率，個(gè)體工商業(yè)戶所得和企事業(yè)單位承包承租經(jīng)營所得適用5%-35%的五級(jí)超額累進(jìn)稅率，稿酬所得、勞務(wù)報(bào)酬所得和特許權(quán)使用費(fèi)所得等適用20%的比例稅率。

（三）2003-2011年的個(gè)人所得稅稅制改革

從2005年到2011年，我國先后四次對(duì)《個(gè)人所得稅法》進(jìn)行了修改。2005年的個(gè)人所得稅法修改內(nèi)容有兩項(xiàng)，一項(xiàng)是費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，另一項(xiàng)是納稅申報(bào)規(guī)定的修改。由于居民個(gè)人收入的增長和物價(jià)水平的變化，2005年10月，國家將工薪所得費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)從800元提高到1600元。有關(guān)納稅申報(bào)規(guī)定個(gè)人所得超過國務(wù)院規(guī)定數(shù)額，在兩處以上取得工資、薪金所得的，納稅人應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定辦理納稅申報(bào)。

2007年8月，國家將利息個(gè)稅稅率由20%調(diào)低到5%，同年12月將費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)從1600元提高到2000元。

2011年6月，全國人大在三次審議之后通過新的個(gè)稅修正案，也就是目前的個(gè)稅法案，將個(gè)稅扣除標(biāo)準(zhǔn)提高至3500元，同時(shí)，將原來的9級(jí)超額累進(jìn)稅率調(diào)整為7級(jí)，取消了15%和40%兩檔，并將最低一檔由5%修改為3%。

二、當(dāng)前個(gè)稅存在的問題

當(dāng)前的個(gè)稅已經(jīng)持續(xù)5年多了，自那時(shí)以來，國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了很大變化，普通物價(jià)和住房投資價(jià)格相比于老百姓的收入上升較為明顯，教育支出、養(yǎng)老支出、家庭剛性支出等的增長也顯著增大了老百姓的負(fù)擔(dān)，在這種背景之下，當(dāng)前個(gè)稅的一些問題開始暴露出來。

（一）稅負(fù)公平問題

對(duì)于稅負(fù)，目前存在兩種認(rèn)識(shí)，一種是財(cái)經(jīng)學(xué)者之間的學(xué)術(shù)術(shù)語，它指的是衡量不同納稅人稅收負(fù)擔(dān)的一套經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架；一種認(rèn)識(shí)就是納稅者對(duì)稅收負(fù)擔(dān)的直觀感受。筆者以為，探討中國的稅負(fù)問題，離開老百姓的立場，將會(huì)脫離現(xiàn)實(shí)，本文所指的稅負(fù)是指納稅者對(duì)稅負(fù)的主觀感受，它看似不嚴(yán)謹(jǐn)，但它不一定不正確，重要的是它對(duì)政策制定具有更直接的參考價(jià)值。筆者手頭沒有詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是從筆者直接或間接的接觸來看，目前的稅負(fù)主要存在的問題：一是從勞動(dòng)和資本稅負(fù)的角度來分析，根據(jù)相關(guān)研究顯示勞動(dòng)稅負(fù)重于資本稅負(fù)；從不同收入階層來分析，中低收入階層明顯感覺到稅負(fù)是偏重的，因?yàn)楦呤杖腚A層的收入來源更加多元化，所享受的扣除更多；從地區(qū)來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅負(fù)比經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更高。出現(xiàn)稅負(fù)不公平的原因有以下三個(gè)。

一是現(xiàn)行個(gè)稅并沒有將個(gè)人所得全部納入個(gè)人所得稅計(jì)征范圍，特別需要加大收入再分配調(diào)節(jié)力度的薪酬之外的一些高收入，卻調(diào)節(jié)不到或力度過低。目前，我國個(gè)人所得稅包括薪酬、稿酬、經(jīng)營所得等11類。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和個(gè)人收入來源多元化，個(gè)人收入所得形式非上述11類所能涵蓋。比如，廠主型的富豪，不給自己開工資或僅象征性地開工資，就可以全部或大部規(guī)避超額累進(jìn)稅率的調(diào)節(jié)機(jī)制。又如城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量城市周邊居民獲得大量房產(chǎn)和補(bǔ)償收入，但目前不用繳納個(gè)人所得稅。此外，按照現(xiàn)行政策規(guī)定，房屋產(chǎn)權(quán)所有人將房屋產(chǎn)權(quán)無償贈(zèng)與與其有特殊關(guān)系的人，均免征個(gè)人所得稅。諸如此類的收入逍遙個(gè)稅之外，難怪工薪層感到稅負(fù)不公。

二是同類收入適用不同的計(jì)稅方法和稅率?，F(xiàn)行個(gè)人所得稅法將勞動(dòng)所得分為三類且分別適用不同的計(jì)稅方法。三類勞動(dòng)所得包括：薪酬所得、勞務(wù)所得和稿酬。薪酬所得計(jì)稅方法分別為在減除薪酬所得費(fèi)用基礎(chǔ)上適用7級(jí)累進(jìn)稅率，勞務(wù)所得在一次性扣除基礎(chǔ)上按適用20%的比例稅率，稿酬適用20%比例稅率，并按應(yīng)納稅額減征30%。在過去薪酬所得占主體的情況下，分別適用不同政策差異及其所導(dǎo)致的征管難度尚不明顯，隨著用工制度和雇傭關(guān)系多元化，薪酬和勞務(wù)之間的邊界越發(fā)模糊，試圖做出清晰界定也越發(fā)困難。

三是同類所得適用不同的政策。近年來，隨著全國二手房交易市場的火爆，房產(chǎn)買賣個(gè)人所得稅收入規(guī)模大幅增加。目前對(duì)于個(gè)人出售家庭非唯一住房需要繳納個(gè)人所得稅，計(jì)征時(shí)依能查到原值與否，分別適用不同的計(jì)征方法。能查到原值的房產(chǎn)按照房產(chǎn)差價(jià)的20%計(jì)征，查不到原值的或公房，按照網(wǎng)簽價(jià)的1%計(jì)征。同一地段相同市場價(jià)的房子，在出售時(shí)，因房屋狀態(tài)不同，個(gè)人所得稅稅負(fù)差異巨大。從中可以看出，這些政策已然忽視了個(gè)人所得稅制設(shè)計(jì)的量能納稅原則。

（二）扣除問題

隨著我國城市化進(jìn)程進(jìn)入后半期，老齡化提前到來，子女的教育支出、老人供養(yǎng)支出等在家庭支出中的比率不斷上升，對(duì)各主要納稅人構(gòu)成不小的負(fù)擔(dān)。參考世界各主要國家，將居民的醫(yī)療、住房和教育支出等都納入抵扣范圍，從而更好地體現(xiàn)了個(gè)稅的公平性。而我國當(dāng)前的個(gè)稅仍然未能將其納入抵扣范圍，這個(gè)問題已經(jīng)越來越受到人們的關(guān)注。

（三）分類征收與綜合征收的問題

當(dāng)前的個(gè)稅是分類個(gè)人所得稅制度，這種所得稅制度由于未能綜合考慮一個(gè)家庭的支出負(fù)擔(dān)問題，被普遍認(rèn)為是不科學(xué)和不夠公平的，雖然當(dāng)前稅制引入了年收入12萬以上個(gè)人自行申報(bào)個(gè)稅的條款，但是在稅負(fù)實(shí)踐中實(shí)行的并不好。

從中國的歷史發(fā)展來講，由于國家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)緩慢，在征收水平有限的客觀限制下，分類所得稅是不得已的選擇。但是，隨著我們國家治理體系的現(xiàn)代化水平不斷提升，稅收征管的技術(shù)水平不斷提升，施行更加科學(xué)、合理的綜合或者混合個(gè)人所得稅的客觀條件已經(jīng)具備。

三、今后個(gè)稅改革中需要注意的幾個(gè)問題

當(dāng)前個(gè)稅存在的問題是人所共知的，但對(duì)于如何推進(jìn)個(gè)稅改革，有許多不同的聲音。有一些問題需要特別注意。

（一）個(gè)稅改革必須有準(zhǔn)確的定位和明確的方向

當(dāng)前我國的個(gè)稅改革從稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度出發(fā)，在保證個(gè)稅財(cái)政籌資功能的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)發(fā)揮個(gè)稅的收入分配功能是我國個(gè)稅改革的方向。然而，由于其直接稅的身份和稅感最為強(qiáng)烈的特點(diǎn)，個(gè)稅改革又受到了減稅政策的影響，個(gè)稅改革的指導(dǎo)思想一直在調(diào)節(jié)收入差距和減稅之間搖擺，這個(gè)問題如果不重視就會(huì)背離個(gè)稅改革的初衷。

首先，個(gè)稅改革在減稅方面的指導(dǎo)思想混淆了居民減稅與個(gè)稅減稅的關(guān)系。從宏觀稅負(fù)的角度來看，考慮到我國公共支出特別是社保領(lǐng)域的支出不足，我國居民個(gè)人承受的稅收負(fù)擔(dān)確實(shí)偏重。通過結(jié)構(gòu)性減稅政策降低居民稅負(fù)確實(shí)是較為合理的政策選擇。但個(gè)稅作為直接稅，過度承擔(dān)了由間接稅帶來的稅負(fù)過高的責(zé)任。因此，個(gè)稅改革是否以減稅為指導(dǎo)思想必須明確個(gè)稅在我國結(jié)構(gòu)性減稅中的責(zé)任，正確區(qū)分個(gè)稅減稅與居民減負(fù)之間的差異。

其次，個(gè)稅改革應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)個(gè)稅的收入分配功能，切勿對(duì)個(gè)稅的收入調(diào)節(jié)作用有不切實(shí)際的過高期待。當(dāng)前我國居民收入分配不公問題日益嚴(yán)重，基尼系數(shù)不斷升高，已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長并引發(fā)社會(huì)問題。個(gè)稅作為具有促進(jìn)收入分配公平功能的稅種，也受到了全社會(huì)的期待。但是，應(yīng)該看到當(dāng)前我國居民收入在國民收入分配中比重不斷降低，收入分配不斷失衡有著復(fù)雜的原因，并非某一項(xiàng)政策或者某一稅種能夠解決的。尤其是當(dāng)前我國的收入分配不公問題很大程度上發(fā)生在初次分配領(lǐng)域，并非個(gè)稅單獨(dú)所能控制。

（二）個(gè)稅改革要有整體的稅制設(shè)計(jì)

我國的個(gè)稅改革從設(shè)定了綜合與分類相結(jié)合的稅制改革目標(biāo)之后，對(duì)稅制結(jié)構(gòu)一直缺乏更為細(xì)致的設(shè)計(jì)。由于缺乏對(duì)社會(huì)成本和政治成本的考慮，長期以來個(gè)稅改革一味依靠提高工薪所得的免征額以緩解改革壓力，試圖通過小修小補(bǔ)替代整體改革。以個(gè)稅工薪所得項(xiàng)目的免征額而言，上調(diào)幅度的測算也顯得十分粗糙，缺乏細(xì)致的稅制設(shè)計(jì)和考慮。財(cái)政部和國家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)人在回答工資薪金免征額標(biāo)準(zhǔn)提高原因的時(shí)候，主要以城鎮(zhèn)居民消費(fèi)性支出指標(biāo)為依據(jù)進(jìn)行計(jì)算，通過城鎮(zhèn)居民消費(fèi)性支出乘以每一就業(yè)者負(fù)擔(dān)人數(shù)再乘以消費(fèi)性支出的平均增長率，從而計(jì)算出個(gè)稅工資薪金所得的大致扣除范圍。表面上工資薪金所得的免征額計(jì)算已充分考慮到了個(gè)人生活成本扣除、家庭因素以及通貨膨脹因素，然而事實(shí)上，個(gè)稅工資薪金所得的免征額依靠平均數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的測算方式顯然與個(gè)稅調(diào)節(jié)收入分配、考慮個(gè)人差異的稅制要求南轅北轍。就城鎮(zhèn)居民消費(fèi)性支出而言，2010年我國城鎮(zhèn)居民月均消費(fèi)性支出最高的上海達(dá)1933元，與最低的青海省801元之間相差1132元，前者是后者的2.41倍之多，其區(qū)域差異顯而易見。就家庭因素而言，通過計(jì)算每一就業(yè)者所負(fù)擔(dān)人數(shù)來考慮顯然無法合理區(qū)分家庭撫養(yǎng)人口的具體差別。就消費(fèi)支出的平均增長率而言，由于其每年都在增長，在現(xiàn)有的工薪所得免征額制度設(shè)計(jì)下，只有隔一段時(shí)間就調(diào)整一次才能夠確保免征額設(shè)計(jì)的合理性。我國個(gè)稅改革中，屢次調(diào)整的工薪所得免征額設(shè)計(jì)尚且如此粗糙，更遑論個(gè)稅稅率調(diào)整、勞動(dòng)資本所得稅負(fù)差異等其他方面。可以說，個(gè)稅是強(qiáng)調(diào)差異化、強(qiáng)調(diào)因人而異的稅種，個(gè)稅改革中的“簡單平均”模式很大程度上導(dǎo)致了個(gè)稅收入分配功能的弱化。因此個(gè)稅改革中突破原有的簡單粗糙的“平均”模式，更加精細(xì)化地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，才符合個(gè)稅因人而異調(diào)整收入分配的要求，才是解決單純依靠免征額上調(diào)延緩改革步伐，導(dǎo)致與“寬稅基”要求相沖突的關(guān)鍵。

（三）正確認(rèn)識(shí)征管約束

征管約束可以說在任何時(shí)候、任何國家都會(huì)存在，關(guān)鍵在于如何正確對(duì)待和認(rèn)識(shí)征管約束。短期內(nèi)，考慮調(diào)整稅制設(shè)計(jì)，適應(yīng)現(xiàn)有的征管水平，是約束條件下的最優(yōu)化選擇；長期內(nèi)，應(yīng)考慮通過提高信息化水平、加強(qiáng)執(zhí)法力度、促進(jìn)個(gè)稅控管等一系列征管配套改革，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管水平，進(jìn)而擺脫征管水平對(duì)個(gè)稅功能發(fā)揮的約束。

然而，當(dāng)前我國的個(gè)稅改革既沒有適合現(xiàn)有征管水平的個(gè)稅稅制設(shè)計(jì)，也沒有提高征管水平的具體措施。以個(gè)稅工薪所得稅率設(shè)計(jì)為例，長期以來我國工薪所得的累進(jìn)稅率多達(dá)9級(jí)，2011年改革之后依然有7級(jí)累進(jìn)稅率，而最高邊際稅率高達(dá)45%。顯然在征管水平允許的情況下，多級(jí)累進(jìn)和高邊際稅率的方式能夠較為有效地調(diào)節(jié)收入分配促進(jìn)社會(huì)公平。然而，在征管水平較為落后、且個(gè)稅收入分類征收的情況下，過多的累進(jìn)級(jí)次和較高的邊際稅率將會(huì)助長納稅人的逃稅避稅激勵(lì)，導(dǎo)致個(gè)稅收入的逆向調(diào)節(jié)。而在世界其他國家逐步考慮現(xiàn)有征管水平轉(zhuǎn)向個(gè)稅平稅制以及單一稅率取得巨大成功的情況下，我國的個(gè)稅改革恰恰由于缺乏對(duì)現(xiàn)有征管水平約束的考量，從而陷入了理論與現(xiàn)實(shí)的巨大反差，導(dǎo)致了無論窮人、富人都感覺不公平不滿意的情況。因此我國的個(gè)稅改革應(yīng)以現(xiàn)有征管水平為前提，充分考慮現(xiàn)有征管水平條件下稅制設(shè)計(jì)能夠達(dá)到的現(xiàn)實(shí)效果，這是在我國取得改革中的理論公平與征管約束下的現(xiàn)實(shí)公平的關(guān)鍵。

此外，加快個(gè)稅征管領(lǐng)域的配套改革是個(gè)稅改革的題中應(yīng)有之義。

一是通過建立較為透明的財(cái)產(chǎn)公示制度，全面掌握和了解納稅人的財(cái)產(chǎn)信息，將納稅人的財(cái)產(chǎn)收入顯性化和可控化，解決存量財(cái)產(chǎn)監(jiān)控問題。

二是要進(jìn)一步加強(qiáng)源泉扣繳和代扣代繳制度，從流量環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)納稅人收入的監(jiān)控。

三是要通過建立信息聯(lián)網(wǎng)和共享平臺(tái)，在公司財(cái)務(wù)、銀行以及稅務(wù)機(jī)關(guān)之間實(shí)現(xiàn)信息相互銜接，以確保對(duì)納稅人收入信息的及時(shí)更新和匯總。

四是要適時(shí)建立與居民消費(fèi)指數(shù)相掛鉤的免征額自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，通過免征額與CPI掛鉤的指數(shù)化聯(lián)動(dòng)，確保我國個(gè)人所得稅免征額的時(shí)效合理性。

五是要強(qiáng)化納稅人依法納稅的獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過建立信用累積制度對(duì)納稅人逃稅行為進(jìn)行約束，通過合理的稅收返還增強(qiáng)納稅人主動(dòng)納稅的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)，從而提高納稅人的納稅積極性。

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