食品召回制度中“不安全食品”的認定問題探討

汪全勝+黃蘭松

摘 要：實施食品召回制度的前提就是“不安全食品”的存在，那么對“不安全食品”就存在一個認定問題。根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，“不安全食品”的基本含義包括兩個方面：一是國家法律法規(guī)禁止生產(chǎn)的食品；二是生產(chǎn)經(jīng)營的食品不符合食品安全標準。除食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主動認定并召回外，通?！安话踩称贰钡恼J定權(quán)屬于政府食品藥品監(jiān)督管理部門，同時對食品不安全的認定要遵循正當程序原則。我國應(yīng)建立完善“不安全食品”認定的相關(guān)制度，如建立在食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)關(guān)于“不安全食品”的認定前提下的食品藥品監(jiān)督管理部門的復核認定；建立完善的食品安全標準體系；建立食品追溯制度；完善第三方獨立的檢測與認定機構(gòu)設(shè)置；完善我國“不安全食品”的認定程序及信息的統(tǒng)一發(fā)布制度等。

關(guān)鍵詞：食品召回制度；不安全食品；食品藥品監(jiān)督管理部門；食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)；認定

現(xiàn)今世界上很多國家如美國、日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、英國、德國等都建立了食品召回制度，將食品召回作為預防與控制食品安全事件的有效手段與工具。在我國，2015年新修訂的《食品安全法》第63條的相關(guān)規(guī)定，標志著我國食品召回制度的初步確立。在食品召回制度中，一項關(guān)鍵的內(nèi)容就是對不安全食品的認定問題。不可否認，相較于一些美、日等國家的食品召回制度，我國現(xiàn)行食品召回制度還不夠成熟，很多制度層面的東西還值得研究。我們認為，這其中重要的一項就是食品召回制度中不安全食品的認定問題。

一、“不安全食品”的認定為什么重要

2009年我國將之前的《食品衛(wèi)生法》修改為《食品安全法》，強化對食品安全的治理。但在這之后，我國仍然不斷發(fā)生食品安全事件，如2009農(nóng)夫山泉“砒霜門”事件、2010麥當勞“橡膠門”事件、2011年的上海染色饅頭事件和地溝油事件、2012年的雙匯瘦肉精事件和老酸奶果凍事件、2013年的山東毒生姜事件和湖南的鎘大米事件等。這些嚴重食品安全問題的出現(xiàn)一當面迫切要求加強立法，完善各種食品安全的監(jiān)管制度；另一方面也要求加強食品安全的執(zhí)法、司法與守法。從制度完善的層面看，在我國應(yīng)建立完善的食品召回制度。

我國食品召回制度建立相對比較遲，其最早是由地方開始嘗試設(shè)立。上海2002年制定的《上海市消費者權(quán)益保障條例》第33條確立了商品（包括食品）召回制度。2007年國家質(zhì)檢總局制定《食品召回管理規(guī)定》，這是我國第一部關(guān)于食品召回的部門規(guī)章。2009年《食品衛(wèi)生法》修訂為《食品安全法》，并在其第53條中規(guī)定了食品召回制度的內(nèi)容；2015年3月國家食品藥品監(jiān)督管理總局新頒布了《食品召回管理辦法》并于2015年9月1日正式實施；2015年4月24日全國人大常委會重新修訂《食品安全法》，在新修訂的《食品安全法》第63條仍然保留了2009年《食品安全法》第53條關(guān)于食品召回制度的規(guī)定。

食品召回，根據(jù)國家質(zhì)檢總局2007年制定的《食品召回管理規(guī)定》第4條的規(guī)定，“是指食品生產(chǎn)者按照規(guī)定程序，對由其生產(chǎn)原因造成的某一批次或類別的不安全食品，通過換貨、退貨、補充或修正消費說明等方式，及時消除或減少食品安全危害的活動。學理上，食品召回是指為保障公眾人身安全健康，食品生產(chǎn)商、進口商或者經(jīng)銷商在獲悉其生產(chǎn)、進口或銷售的食品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時，依法向政府主管部門報告，及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回缺陷食品，采取更新、賠償?shù)确e極有效的補救措施，以消除缺陷食品危害或者在政府主管部門頒布缺陷食品強制召回令后，采取補救措施的行為（張云、林暉輝，2007）。我國食品召回方式有兩種：一種是企業(yè)的主動召回，也就是自主召回；一種是監(jiān)管部門責令召回。根據(jù)不安全食品可能引起的危害來進行分類有一級召回、二級召回與三級召回。

食品召回在國外是常見的事。2008 年6月19日，日本東洋水產(chǎn)宣布，4箱冷凍“蟹粉燒賣”中混入用于包裝的塑料托盤碎片，33618箱該產(chǎn)品全部召回。2010年3月19日，美國麥凱恩食品公司宣布召回冷凍馬鈴薯產(chǎn)品，原因是其中含有疑似被沙門氏菌污染的黑胡椒（謝朝紅，2011）。我國自建立食品召回制度以來，企業(yè)主動召回的非常少，尋找各種理由不予召回，除非在壓力下，由政府監(jiān)管部門責令召回。比如2011年速凍食品中的金葡菌事件 2011年9 月份鄭州思念食品有限公司的水餃在北京被查出金黃色葡萄球菌開始，這個小小的病菌開始與速凍產(chǎn)品糾纏不休，三全、灣仔碼頭、海霸王等眾多速凍食品企業(yè)相繼被卷入這場風波，但企業(yè)與監(jiān)管部門一直沒有給予明確的說法。、2012年山西可口可樂飲料含氯水事件 2012年4月17日，媒體曝光可口可樂山西飲料公司因管道改造，致使消毒用的含氯水混入該公司在2月4日至8日生產(chǎn)的12萬箱可口可樂中。事件發(fā)生后，經(jīng)當?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門查證，該公司此前曾向當?shù)乇O(jiān)管部門隱瞞了該事件?？煽诳蓸饭敬撕蟪姓J操作失誤，但仍強調(diào)產(chǎn)品安全，回避召回。當年5月2日，可口可樂公司稱，將用最新出廠的產(chǎn)品為客戶和消費者換回2月4日至8日期間的所有產(chǎn)品，相關(guān)負責人仍堅稱這一舉措是“換貨”而不是“召回”。、2011年南京雨潤火腿腸事件 2011年南京雨潤火腿腸被曝出現(xiàn)包裝塑料膜和金屬卡扣，對此事件，南京雨潤聲明召回同批次產(chǎn)品，但并未披露具體的操作細節(jié)。等等。食品生產(chǎn)經(jīng)營者不愿意主動召回不安全食品，這其中有多種因素，有學者分析“基于我國食品產(chǎn)業(yè)的多元化，食品召回制度起步晚等因素，我國的食品召回制度存在著法律體系不完善，監(jiān)管體系不完善，召回制度和保障體系不健全等一系列問題”（程景民，2015）。在實際操作中，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)對食品召回也有抵觸，“如果企業(yè)第一時間公布了召回信息，帶來的很可能就是銷售的迅速下滑，和對品牌的傷害，等于是搬起石頭砸自己的腳，所以沒人愿意這么做。而‘瞞報的話，過不了多長時間可能就會大事化小，小事化了，而且監(jiān)管部門也不會對‘瞞報有什么懲處措施，相比來說，這是最劃算的一種做法。”（李建東，2011）從技術(shù)操作的層面上看，食品召回首先要明確“不安全食品”的含義，不論是食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)還是食品監(jiān)管部門甚至是社會公眾對“不安全食品”能否達成共識。

二、何謂“不安全食品”

建立食品召回制度的很多國家很少采用“不安全食品”的概念，它們常用的是“缺陷食品”概念。這個概念借鑒“缺陷產(chǎn)品”的概念。美國1965年的《侵權(quán)法重述》對“缺陷產(chǎn)品”作出這樣的界定：“產(chǎn)品對使用者或消費者人身或者其財產(chǎn)有不合理的缺陷狀態(tài)。” 《歐洲共同體產(chǎn)品責任指令》第6條將其規(guī)定為“產(chǎn)品未能給人們有權(quán)期待的安全程度”。我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》第46條對產(chǎn)品的缺陷界定為：“是指產(chǎn)品存在危及人身、他人財產(chǎn)安全的不合理的危險；產(chǎn)品有保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的，是指不符合該標準?！?/p>

缺陷產(chǎn)品通?？煞譃槿悾海?）設(shè)計上的缺陷，是指產(chǎn)品在設(shè)計上存在著不安全、不合理的因素，例如結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，設(shè)計選用的材料不適當，沒有設(shè)計應(yīng)有的安全裝置等；（2）制造上的缺陷，是指在產(chǎn)品加工、制作、裝配等制造過程中，不符合設(shè)計規(guī)范，或者不符合加工工藝要求，沒有完善的控制和檢驗手段，致使產(chǎn)品存在不安全的因素；（3）指標上的缺陷，是指在產(chǎn)品的警示說明上或者在產(chǎn)品的使用標志上未能清楚地告知使用人應(yīng)當注意的使用方法，以及應(yīng)當引起警惕的注意事項，或者產(chǎn)品使用了不真實、不適當甚至是虛假的說明，致使使用人遭受損害（田麗，2007）。

我國2015年修訂的《食品安全法》第21、144條使用了“不安全”食品的概念。國家質(zhì)檢總局2007年制定《食品召回管理規(guī)定》與國家食品藥品監(jiān)督管理總局2015年制定的《食品召回管理辦法》都采用了“不安全食品”的概念，但這兩個概念界定有一定的差異?！妒称氛倩毓芾硪?guī)定》第3條規(guī)定“不安全食品，是指有證據(jù)證明對人體健康已經(jīng)或可能造成危害的食品。”而《食品召回管理辦法》第2條第2款規(guī)定：“不安全食品是指食品安全法律法規(guī)規(guī)定禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品以及其他有證據(jù)證明可能危害人體健康的食品”。顯然，后一個規(guī)定將“不安全食品”概念的范圍擴大了，增加了“食品安全法律法規(guī)規(guī)定禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品?！蹦敲唇Y(jié)合我國《食品安全法》規(guī)定來看，其第34條規(guī)定禁止生產(chǎn)的十三種類型的食品，也是屬于“不安全食品”的范疇。

“不安全食品”與“缺陷食品”從字面上來看有區(qū)別，缺陷食品不一定不安全，不安全食品不一定有缺陷。但從國外使用“缺陷食品”的含義來看，主要是指對人體生命或健康有“不合理的危險”，或者“有證據(jù)證明對人體健康已經(jīng)或可能造成危害”，這樣，我國法律法規(guī)中所指的“不安全食品”與國外法律中“缺陷食品”具有同樣含義。

但是我們知道，我國《食品安全法》還專章規(guī)定了“食品安全標準”，那么“不安全食品”是不是就不符合“食品安全標準”的食品呢？我國《食品安全法》規(guī)定了食品的國家安全標準、地方的安全標準以及企業(yè)的安全標準。食品國家安全標準是由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門制定、公布；食品安全地方標準是由省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門可以制定并公布；企業(yè)標準當然是企業(yè)或企業(yè)行業(yè)協(xié)會組織制定。企業(yè)標準應(yīng)是嚴于或不低于國家標準與地方標準。我國《食品安全法》第33條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)當符合食品安全標準。那么根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，不符合“食品安全標準”的食品也屬于“不安全食品”的范圍。如此，從可操作性角度來看，“不安全食品”包括至少兩個尺度：一是國家法律法規(guī)明令禁止生產(chǎn)的食品，如《食品安全法》規(guī)定的第34條；另一就是不符合食品安全國家標準、食品安全地方標準以及食品安全企業(yè)標準中的任一標準的食品。

然而從各國食品召回制度的實踐來看，我們對“不安全食品”的認定還要考慮到：第一，食品至少符合基本的健康與安全標準，不得低于“不安全食品”的兩個尺度；第二，產(chǎn)品不安全的發(fā)源地是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，不是發(fā)生在流通環(huán)節(jié)；第三，食品的不安全性具有同一性?！皞€別的、偶然性的產(chǎn)品缺陷屬于私法調(diào)整的范疇，只有同一性、系統(tǒng)性的產(chǎn)品缺陷，其危害才會波及到人數(shù)眾多的消費者”（賀光輝，2007），才有必要建立缺陷產(chǎn)品或食品的召回制度。

三、誰有權(quán)來認定“不安全食品”

我們在前文分析過，食品召回有兩種方式，一種是企業(yè)的主動召回，一種是監(jiān)管部門責令召回。作為食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)，對自己生產(chǎn)經(jīng)營的食品是否是“不安全食品”應(yīng)該是知曉的，但是如果企業(yè)的主動性不夠或者企業(yè)為著自己的利益考慮不愿意召回其生產(chǎn)經(jīng)營的“不安全食品”時，誰有權(quán)對“不安全食品”進行認定呢？

我們先考察一下國外關(guān)于“不安全食品”的認定主體制度。美國采取三元主體監(jiān)管食品安全的模式，即農(nóng)業(yè)部、人類健康事務(wù)部、環(huán)境保護署。美國農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全與檢驗服務(wù)部（FSIS）和動植物健康檢驗服務(wù)部（APHIS） 負責肉、禽、蛋及制品的安全、衛(wèi)生，監(jiān)督執(zhí)行聯(lián)邦食用動物產(chǎn)品安全法規(guī)；人類健康事務(wù)部下屬的食品與藥品管理局（FDA） 負責其他的食品安全與衛(wèi)生以及制訂畜產(chǎn)品中獸藥殘留限量標準。環(huán)境保護署（EPA）負責飲用水、殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全，制訂農(nóng)藥、化學物殘留限量法規(guī)（蒲民，2006）。但是美國對食品召回的認定主體是兩個，農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢疫局（FSIS）和人類健康事務(wù)部下屬的食品和藥品管理局（FDA）。FSIS主要負責監(jiān)督肉、禽和蛋類產(chǎn)品質(zhì)量和缺陷產(chǎn)品的召回，F(xiàn)DA主要負責FSIS管轄以外的產(chǎn)品，即肉、禽和蛋類制品以外食品的召回 （張利國、徐翔，2006）。加拿大是采取一元主體的監(jiān)管食品安全的模式，即加拿大食品檢驗署（CFIA）監(jiān)管整個加拿大的食品安全問題，其下設(shè)的一個辦公室即食品安全和應(yīng)急召回辦公室作為不安全食品的認定主體。澳大利亞也是采用一個主體的監(jiān)管模式，其食品標準局負責監(jiān)管食品安全問題，澳食品標準局“在中央設(shè)立召回行動協(xié)調(diào)官，在州或者地區(qū)設(shè)立協(xié)調(diào)員，將負責食品安全管理的不同部分協(xié)調(diào)起來，使各相關(guān)職能部門職責明確，有效執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)” （王菁、劉文，2007）。其他一些國家盡管有多個監(jiān)管主體，但對“不安全食品”認定上也多采用一個主體模式，如英國的食品標準局，德國的食品召回委員會，新西蘭的食品安全局，我國香港地區(qū)的衛(wèi)生服務(wù)及食物局下屬的食物環(huán)境衛(wèi)生署等。

我國采用是多元主體的監(jiān)管模式，我國《食品安全法》就規(guī)定了這樣一些主體監(jiān)管食品安全問題，《食品安全法》第5條規(guī)定國務(wù)院食品安全委員會、國家食品藥品監(jiān)督管理部門、工商行政管理部門作為監(jiān)管主體，還有其他監(jiān)管主體如農(nóng)業(yè)部門（第19條）、標準化部門（第27條）、國家出入境檢驗檢疫部門（第91條）、公安部門（第121條），其他還包括如工商行政管理部門、環(huán)保部門等。這是多元監(jiān)管主體，但是對于食品召回的監(jiān)管主體是誰呢？

根據(jù)我國《食品安全法》第63條的第4、5款的規(guī)定來看，食品召回的監(jiān)管主體應(yīng)是國家食品藥品監(jiān)督管理部門。這與我國2009年《食品安全法》的規(guī)定有所差異。2009年的《食品安全法》第53條第4款規(guī)定“食品生產(chǎn)經(jīng)營者未依照本條規(guī)定召回或者停止經(jīng)營不符合食品安全標準的食品的，縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門可以責令其召回或者停止經(jīng)營”。如此看來，2009年的《食品安全法》確立了三大主體為食品召回的監(jiān)管體，也就是說這三個部門可以作為“不安全食品”的認定部門。這樣的規(guī)定就可能出現(xiàn)這樣的狀況：要么是多頭認定，要么是無人認定。那么，不同的監(jiān)管部門的認定不一致時如何處理呢？法律沒有提供解決方案。在2009年《食品安全法》通過之前，2007年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局就出臺了《食品召回管理規(guī)定》，但只能約束本部門，不能約束其他兩個部門。2015年新修訂的《食品安全法》就有了很大的進步，將食品召回的監(jiān)管主體僅賦予了國家食品藥品監(jiān)督部門，具體來說，國家食品藥品監(jiān)督管理總局負責全國范圍內(nèi)的食品召回的管理，即行使全國范圍內(nèi)的“不安全食品”的認定權(quán)；省級食品藥品監(jiān)督管理部門負責全省范圍內(nèi)食品召回的管理，即行使全省范圍內(nèi)的“不安全食品”的認定權(quán)；縣級食品藥品監(jiān)督管理部門負責全縣范圍內(nèi)食品召回的管理，即行使全縣范圍內(nèi)的“不安全食品”的認定權(quán)。

縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門作為“不安全食品”的認定主體，享有“不安全食品”的認定權(quán)。這個認定權(quán)還應(yīng)包括“不安全食品”的等級認定權(quán)。從世界各國的食品召回制度來看，召回的食品從其危害程度、風險等級劃分為不同的等級。美國將食品分為這樣三個等級“第一級是最嚴重的，消費者食用了這類食品將肯定危害身體健康，甚至導致死亡；第二級是危害較輕的，消費者食用后可能不利于身體健康；第三級是一般不會有危害，消費者食用這類食品后不會引起不利于健康的后果” （張利國、徐翔，2006）。加拿大、澳大利亞等也將食品召回分為三個等級。

我國《食品召回辦法》第13條也規(guī)定了食品召回的三個等級或級別，分別是一級召回、二級召回、三級召回 該條規(guī)定：“根據(jù)食品安全風險的嚴重和緊急程度，食品召回分為三級：（一）一級召回：食用后已經(jīng)或者可能導致嚴重健康損害甚至死亡的，食品生產(chǎn)者應(yīng)當在知悉食品安全風險后24小時內(nèi)啟動召回，并向縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門報告召回計劃。（二）二級召回：食用后已經(jīng)或者可能導致一般健康損害，食品生產(chǎn)者應(yīng)當在知悉食品安全風險后48小時內(nèi)啟動召回，并向縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門報告召回計劃。（三）三級召回：標簽、標識存在虛假標注的食品，食品生產(chǎn)者應(yīng)當在知悉食品安全風險后72小時內(nèi)啟動召回，并向縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門報告召回計劃。標簽、標識存在瑕疵，食用后不會造成健康損害的食品，食品生產(chǎn)者應(yīng)當改正，可以自愿召回。”。在企業(yè)不愿冒風險或試圖減少風險，對食品召開的等級認定不符合實際時，應(yīng)由我國相應(yīng)的食品藥品監(jiān)督管理部門作出食品召回等級的認定，以保護廣大消費者的人身健康。這里的標準不好把握，如果在食品安全事件發(fā)生時，根據(jù)它所造成的結(jié)果可以直接判斷它是否會導致嚴重健康損害還是一般健康損害的情況，但如果是在食品安全事件未發(fā)生時，如何判斷食品“可能導致嚴重健康損害還是一般健康損害的”的情形？這值得探討。

四、“不安全食品”的認定程序

各國對食品的召回都建立了相對完善的、可操作的召回程序規(guī)范，以實施食品召回。如美國采用四個步驟進行“不安全食品”的召回：企業(yè)報告；農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局或食品藥品管理局做出評估報告；制訂召回計劃；召回計劃的實施。澳大利亞實施食品召回程序也包括四個環(huán)節(jié)：制定食品召回計劃；啟動食品召回；實施食品召回；食品召回完成評價。我國也大致遵循這樣的食品召回程序：制定食品召回計劃；發(fā)布食品召回公告；實施召回；召回食品處置等。

然而上述是一般性的食品召回程序，那么在食品召回程序中，對“不安全食品”的認定程序是如何確定的呢？實際上“不安全食品”的認定程序，決定了食品召回程序的運行，可以說，“不安全食品”的認定程序是食品召回程序的前置程序，沒有這種程序，食品召回程序運作不起來。因此，這種“不安全食品”認定程序還是非常重要的。

前文我們說過，很多國家對“不安全食品”的召回采用兩種方式：一是企業(yè)主動召回；一種是監(jiān)管部門責令召回。在企業(yè)主動召回的情況下，一些國家明確由企業(yè)來認定其自己生產(chǎn)經(jīng)營的食品是否是“不安全食品”并采取相應(yīng)的召回程序，如歐盟就規(guī)定：“如果一個食品經(jīng)營者認為或有理由相信所經(jīng)銷的、或生產(chǎn)加工的食品不符合食品安全要求，則應(yīng)立即啟動召回程序，并通過發(fā)布追溯缺陷產(chǎn)品所需的有關(guān)信息，從有關(guān)市場上召回這些產(chǎn)品”（楊明亮、趙亢，2006）。當然政府的監(jiān)管部門只是起配合與監(jiān)督作用，企業(yè)的自主認定很重要。不過，我們前文分析過，一些食品企業(yè)誠信不夠，怕影響自己企業(yè)形象或?qū)ζ髽I(yè)聲譽有損害，對“不安全食品”認定不太準確，或降低等級確認，損害社會公眾或消費者的利益。這種做法并不妥當，事實上還是政府監(jiān)管部門進行認定比較客觀與公正。

美國、加拿大、德國對食品召回的“不安全食品”的認定，則是由政府監(jiān)管部門依據(jù)職權(quán)來確認的，不論是企業(yè)的主動召回，還是責令召回，“不安全食品”是政府監(jiān)管依據(jù)一定的程序來確認的，基本上包括這樣幾個環(huán)節(jié)：

（一）獲悉“不安全食品”的信息

政府監(jiān)管部門獲悉“不安全食品”的信息，這個信息可能來自于企業(yè)的主動匯報，也有可能是來自社會公眾的舉報，還有可能是來自政府在監(jiān)管過程中的發(fā)現(xiàn)甚至食品安全訴訟過程中得知。通常企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中如發(fā)現(xiàn)可能存在“不安全食品”時應(yīng)在第一時間內(nèi)向政府監(jiān)管部門報告，如美國就規(guī)定，食品的生產(chǎn)商、進口商或者經(jīng)銷商在發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)、進口或經(jīng)銷的食品存在關(guān)系到大眾安全的問題時，在掌握情況后24小時內(nèi)向FSIS或FDA提交問題報告。

（二）企業(yè)提交問題報告

食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)在獲知其生產(chǎn)經(jīng)營的食品可能存在“不安全食品”時，應(yīng)向政府監(jiān)管部門提交問題報告。政府監(jiān)管部門在得知食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的“不安全食品”信息時，也會要求企業(yè)在一定的時間內(nèi)提交問題報告。在美國，“企業(yè)提交報告，并不表示一定召回產(chǎn)品，是否需要召回，由FSIS或FDA專家委員會根據(jù)危害的評估報告來判斷?！保◤埨麌?、徐翔，2006）

（三）政府監(jiān)管部門組成專家委員會進行食品的危害性評估

政府監(jiān)管部門接到企業(yè)提交的問題報告后，組成專家委員會對“不安全食品”及其危害性程度進行評估。評估的內(nèi)容包括，食品是否存在“缺陷”或“不安全”；食品存在“不合理危害”的程度，是否需要召回，食品召回等級的確定，還要根據(jù)食品上市時間的長短、進入食品市場的數(shù)量、流通的方式以及食品消費者群體的資料等來評估“不安全食品”可能危害的程度。

一般政府監(jiān)管部門都擁有專門的人員或技術(shù)，對“不安全食品”及其危害程度作出認定。很多國家在政府監(jiān)管部門建立專門委員會履行這樣的職責。在美國，“為了使召回制度行之有效，F(xiàn)DA和FSIS分別設(shè)有‘食品召回辯論委員會和‘食品召回委員會，委員會由科研人員、技術(shù)專家、現(xiàn)場檢驗人員和執(zhí)法人員組成。他們對所提出的健康危害問題進行評估，并確定召回級別?！?（楊明亮、趙亢，2006）其他如德國也建立了專門的“食品召回委員會”等。

（四）政府監(jiān)管部門發(fā)布評估報告

政府監(jiān)管部門委托專家進行評估以后，專家提交評估報告或評估專家意見書，政府監(jiān)管部門認真審核評估報告或?qū)＜乙庖姇?，確認食品是否存在“缺陷”或“不安全”以及不安全的等級（即食品召回的等級），作出是否進行召回的決定。政府將評估報告送達企業(yè)并要求企業(yè)盡快提交召回計劃書，實施“不安全食品”的召回工作。

我國《食品召回管理辦法》沒有對食品認定程序進行規(guī)定，它只是規(guī)定企業(yè)對“不安全食品”要進行主動召回，在不主動召回的情況下，國家食品藥品監(jiān)督管理部門才責令召回。在該規(guī)定的第14條第2款規(guī)定：“縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門收到食品生產(chǎn)者的召回計劃后，必要時可以組織專家對召回計劃進行評估。評估結(jié)論認為召回計劃應(yīng)當修改的，食品生產(chǎn)者應(yīng)當立即修改，并按照修改后的召回計劃實施召回。”這里提到“必要時”，到底如何判斷，值得思考。我們認為，企業(yè)可以認定“不安全食品”，但政府監(jiān)管部門必須對其認定進行審核，一方面這是政府監(jiān)管部門的監(jiān)管職責；也是維護食品安全的社會形象，讓企業(yè)放心，讓社會公眾和消費者放心。另外，這里審核或評估“召回計劃”，我們認為應(yīng)當包括對“不安全食品”危害風險的認定。

借鑒美國、加拿大等國家的合理做法，我們認為，我國“不安全食品”的認定應(yīng)加強政府監(jiān)管部門的責任，同時規(guī)范政府監(jiān)管部門對企業(yè)“不安全食品”的認定程序。

五、改進我國“不安全食品”認定的幾點措施

我國《食品安全法》規(guī)定了食品召回的基本制度，國家食品藥品監(jiān)督管理總局出臺了《食品召回管理辦法》，但是在“不安全食品”認定上還需要進一步完善：

（一）食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)關(guān)于“不安全食品”的認定，須接受食品藥品監(jiān)督管理部門的復核認定

在企業(yè)主動召回“不安全食品”的情況下，企業(yè)應(yīng)向食品藥品監(jiān)督管理部門報告，國家食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)對企業(yè)關(guān)于“不安全食品”的認定及其風險等級進行復核，這是我國食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)盡的監(jiān)管職責。在責令召回的情況下，食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)明確告知企業(yè)的“不安全食品”的認定依據(jù)、范圍及風險等級，并嚴格審查企業(yè)報送的召回計劃書，如果與“不安全食品”認定的事實等不符，應(yīng)責成企業(yè)盡快改正，同時各級食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)監(jiān)督其召回計劃的實施。

（二）建立完善的國家食品安全標準體系

《食品安全法》規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)禁止生產(chǎn)的食品（該法第34條），另外也規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的食品要符合國家食品安全標準，有食品安全國家標準必須要符合食品安全國家標準，沒有食品安全國家標準，有地方標準的，食品必須符合地方標準。如果食品安全國家標準與地方標準都不具備，那么企業(yè)應(yīng)有自己的標準，這種標準要嚴于或高于國家標準或地方標準。在很多國家，“食品安全標準是確立食品是否應(yīng)該被召回的基本技術(shù)依據(jù)”（張俊霞、李春娟，2010）。在我國新的《食品安全法》實施之際，我們認為，一個方面要對現(xiàn)有的食品安全標準進行清理；另一個方面要借鑒國外的食品標準體系，盡快建立完善的國家食品標準體系。

（三）建立我國的食品溯源制度

根據(jù)國際食品法典委員會和國際標準化組織的定義，食品溯源是指通過登記的識別碼，對食品或食品的生產(chǎn)、經(jīng)營等行為的歷史和使用或位置予以追蹤的能力（臧冬斌，2013）。完善的食品溯源制度是有效實施食品召回的前提與關(guān)鍵。歐洲各國對食品的可追溯制度越來越重視，建立了從生產(chǎn)、加工到流通各個階段的連續(xù)的信息追蹤系統(tǒng)，“電子身份證”、“家譜”等的廣泛應(yīng)用，記錄保留了從初級產(chǎn)品到最終消費品各個階段的完整的信息資料。一旦出現(xiàn)食品安全問題，就能立刻找到問題根源以及問題鏈，極大地提高了食品召回的效率和效力（袁健群等，2007）。美國規(guī)定與生產(chǎn)食品及動物飼料產(chǎn)品相關(guān)的單位，包括生產(chǎn)者、加工者、包裝者、分銷者、接受者、持有者及進口商都應(yīng)及時建立記錄檔案。內(nèi)容包括單位名稱、負責人、食品及動物飼料產(chǎn)品的直接來源或去處；盡量提供負責人的地址、電話及傳真號碼、E-MAIL地址；食品的種類包括商標和特性；接受或發(fā)出的時間；數(shù)量和包裝類型；運輸者的地址、電話及傳真號碼、E-MAIL地址等（孫晉，2008）。我國現(xiàn)在食品生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小、比較分散，即使是一些大的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，對這種溯源系統(tǒng)重視不夠，一旦發(fā)生食品安全事件，食品召回就很困難。不僅如此，對企業(yè)以及政府監(jiān)管部門來說，對“不安全食品”的認定標準、擴散的范圍，甚至風險的等級確認都帶來一定的困難。因此，應(yīng)呼吁我國食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)盡快建立完善的食品溯源制度，實現(xiàn)從“農(nóng)田到餐桌”的全程動態(tài)監(jiān)控。

（四）建立第三方的獨立認定與檢測機構(gòu)

雖然我國各級食品藥品監(jiān)督管理部門有自己的人員，具備檢測的專門技術(shù)，但是還應(yīng)盡可能實行“執(zhí)行主體與檢測主體相分離”的原則，一來實現(xiàn)檢測結(jié)果的客觀、公正；二來保障食品監(jiān)管主體的公正執(zhí)法?！霸O(shè)立獨立、公正、權(quán)威的檢測機構(gòu)，成立專門的產(chǎn)品檢測中心，制定產(chǎn)品質(zhì)量檢測認定標準，對產(chǎn)品缺陷是否構(gòu)成召回程度獨立發(fā)表意見，允許生產(chǎn)商、銷售商在合理期限內(nèi)提出質(zhì)疑并進行聽證。依聽證結(jié)果，由專門的執(zhí)行機構(gòu)，如質(zhì)檢局強制召回?！保ㄌ稃?，2007）

（五）建立我國關(guān)于“不安全食品”的認定程序制度

根據(jù)《食品召回管理辦法》的規(guī)定，我國基本上建立起了食品召回的程序制度，但是對食品召回程序的每一個環(huán)節(jié)還應(yīng)進一步完善，如食品召回中關(guān)于“不安全食品”的認定程序的規(guī)定，可以借鑒歐美國家的一些做法，設(shè)置三個基本環(huán)節(jié)：首先是政府監(jiān)管部門獲知“不安全食品”的信息，在這個環(huán)節(jié)，要擴大社會公眾的參與，支持社會公眾對“不安全食品”的舉報，同時鼓勵企業(yè)要保障自己生產(chǎn)經(jīng)營的食品不損害人身健康或安全，發(fā)現(xiàn)“不安全食品”應(yīng)及時向監(jiān)管部門報告；其次是企業(yè)提出“不安全食品”的問題報告，主要是涉及“不安全食品”生產(chǎn)時間、銷售的范圍、食品的外在包裝、食品可能會對人的健康或安全的危險或風險程度；再次是政府監(jiān)管部門委托第三方或?qū)ｉT的食品專家委員會對“不安全食品”及其風險程度作出認定，并做出是否召回的決定，提交評估報告書；最后是由政府監(jiān)管部門向企業(yè)送達“不安全食品”評估報告書，監(jiān)督企業(yè)實施“不安全食品”的召回工作。

（六）建立我國“不安全食品”統(tǒng)一的信息系統(tǒng)

各國一般根據(jù)自己的國情建立統(tǒng)一、規(guī)范的信息發(fā)布系統(tǒng)，以監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的食品召回活動。例如美國建立了召回事業(yè)系統(tǒng)（RES）。RES 通過提供一個可查詢、追溯與召回行為相關(guān)的信息的數(shù)據(jù)庫，協(xié)調(diào)召回現(xiàn)場工作人員和召回中心人員之間的工作，是提高召回工作效率的操作平臺（王菁、劉文，2007）。我國《信息安全法》第87條第4款規(guī)定：“做好信息發(fā)布工作，依法對食品安全事故及其處理情況進行發(fā)布，并對可能產(chǎn)生的危害加以解釋、說明?！钡覈妒称氛倩毓芾磙k法》沒有規(guī)定建立食品召回的信息平臺或系統(tǒng)。我們認為，應(yīng)在各級國家食品藥品監(jiān)督部門建立食品召回的信息平臺，及時發(fā)布有關(guān)“不安全食品”信息，及時跟蹤“不安全食品”召回的狀況，不僅是督促食品生產(chǎn)經(jīng)營完善實施食品召回工作，也是告知消費者并監(jiān)督企業(yè)的食品召回工作。

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