農(nóng)村土地收益保證貸款市場化思考

王力+楊利峰+王子松

土地收益保證貸款是基于《農(nóng)村土地承包法》，“允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換”的規(guī)定，將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給物權(quán)融資公司，由物權(quán)融資公司向金融機構(gòu)出具對農(nóng)民貸款負連帶保證責(zé)任承諾的新型融資模式，它合理規(guī)避了《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》不允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律限制。綜述試點情況，土地收益保證貸款誕生與農(nóng)業(yè)大省吉林，該項農(nóng)村金融創(chuàng)新被稱之為是吉林省的“農(nóng)村金融革命”。

農(nóng)村土地收益保證貸款是基于農(nóng)村土地用益物權(quán)的重要金融創(chuàng)新，也是農(nóng)村物權(quán)融資的重要創(chuàng)新模式之一。農(nóng)村土地收益保證貸款突破了現(xiàn)有貸款模式，首次將土地未來收益權(quán)作為農(nóng)民貸款的保證，把農(nóng)村土地用益物中的收益權(quán)資產(chǎn)化，這為創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，解決農(nóng)民貸款難問題提供了有效方案。

農(nóng)村土地收益保證貸款市場化的基本情況

“三農(nóng)”問題是長期困擾中國農(nóng)村經(jīng)濟的難點問題之一，截至2015年，中央一號文件連續(xù)12年聚焦“三農(nóng)”問題，黨的十八屆三中全會決定要求，在加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利以及健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度等方面加快推進改革，特別是第20條明確指出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營?！?015年8月24日，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，進一步明確了金融助力破解“三農(nóng)”問題的方向。吉林、山西、內(nèi)蒙古等省份積極響應(yīng)，相繼出臺了推動農(nóng)村土地收益保證貸款試點的相關(guān)文件。

吉林首創(chuàng)的農(nóng)村土地收益保證貸款，是在不改變土地所有權(quán)集體所有、土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，采取用土地未來一年或多年的承包經(jīng)營收益做質(zhì)押、通過將土地承包流轉(zhuǎn)合同在當(dāng)?shù)剞r(nóng)經(jīng)站進行登記備案、再利用物權(quán)融資公司作為第三方提供連帶保證的方式來實現(xiàn)農(nóng)民融資目標(biāo)。繼吉林試點后，內(nèi)蒙古、河北、四川、黑龍江等地也相繼開展試點工作。

地收益保證貸款試點主要集中在東北和四川盆地等人均耕地或草場面積較大的省區(qū)。從土地收益保證貸款額度來看（見表1）。吉林土地收益保證貸款額度達到16億元，超過山西省和四川省等省份的總和。從表1可以看出，吉林省、山西、四川都出臺了省級層面的配套文件，使試點迅速在全省范圍推廣，特別是吉林省試點縣市占到了全省的72%。而只有縣級統(tǒng)籌的河北?。◤埍笨h的縣級配套文件），發(fā)展比較緩慢，截至2015年底只有不到100筆貸款。根據(jù)國家工商局統(tǒng)計，截至到2016年9月，全國有60余家已注冊的物權(quán)融資公司，主要集中在吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江省、河北省、山西省等（見表2）。吉林省的物權(quán)融資公司數(shù)量（占全國的82%），注冊資本金（超過100萬元的6家、超過億元的2家）在全國遙遙領(lǐng)先，黑龍江和內(nèi)蒙古列第二梯隊。其中黑龍江有4家，超1000萬元的3家，超億元的1家，內(nèi)蒙古有5家，但企業(yè)規(guī)模略遜于黑龍江。綜上分析，目前，全國農(nóng)村土地收益保證貸款的市場規(guī)模還非常小，發(fā)展也不均衡，貸款規(guī)模僅有30億元左右，且吉林省就占到16億元，超過土地收益保證貸款總規(guī)模的50%。

推進農(nóng)村土地收益保證貸款市場化遇到的問題

農(nóng)村土地收益保證貸款市場化存在法律障礙

2015年12月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議決定，暫時調(diào)整北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，實施《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。但是，全國大部分縣市區(qū)還執(zhí)行集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。目前，推進農(nóng)村土地收益保證貸款市場化存在法律障礙。但可以預(yù)見《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定將會調(diào)整，為農(nóng)村物權(quán)融資消除法律障礙。

物權(quán)融資公司市場化發(fā)展極不充分

物權(quán)融資公司作為連接農(nóng)戶和銀行的橋梁和紐帶，緩解了銀行和農(nóng)戶之間信息不對稱所造成的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，降低了貸款的風(fēng)險。從物權(quán)融資公司股權(quán)（民營和國有控股）情況來看。目前，61余家物權(quán)融資公司絕大多數(shù)為國有獨資（所在縣市的財政局控股），其中10家民營控股，51家國有控股，國有控股和民資控股公司數(shù)量比例。從數(shù)量上來看，民營資本控股的企業(yè)少，國有控股企業(yè)占絕對主導(dǎo)地位，民營控股的物權(quán)融資公司僅起補充作用，農(nóng)村土地收益保證貸款的市場化發(fā)展極不充分。

另外，從物權(quán)融資公司數(shù)量變化分析來看，物權(quán)融資公司數(shù)量增速在減慢。圖1給出了從2012年至今的物權(quán)融資公司的數(shù)量變化情況。可以看出，在初創(chuàng)階段國有控股占據(jù)較明顯的優(yōu)勢，2012年3家全部是國有獨資，其中最早成立的梨樹縣物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司是梨樹縣國有獨資控股的物權(quán)融資公司。物權(quán)融資公司數(shù)量的減少意味著從事土地收益保證貸款的機構(gòu)積極性和創(chuàng)新活躍度在下降，因此，迫切需要扶持物權(quán)融資公司的發(fā)展，特別是支持民營資本參與的物權(quán)融資公司發(fā)展。

農(nóng)村土地收益科學(xué)評估是一個難題

目前，我國尚無特別專業(yè)的土地承包經(jīng)營權(quán)價值和土地收益評估機構(gòu)和評估人員，缺乏相對獨立科學(xué)的評估價值作參照。與此同時，尚未形成完整的土地流轉(zhuǎn)交易市場，土地流轉(zhuǎn)的信息傳播渠道不暢通，農(nóng)民土地承包轉(zhuǎn)讓價格變動頻繁且不穩(wěn)定，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村、地段與地段的價格不等，而價格的高低直接關(guān)系到貸款農(nóng)民償還貸款的額度。因此，土地收益如何科學(xué)定價是一個難題。由于缺少完善的土地流轉(zhuǎn)交易市場、市場參與者活躍度不高、信息不對稱，一旦借款人出現(xiàn)違約，物權(quán)融資公司很難處置借款人的土地承包經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致金融機構(gòu)不能及時收回貸款，影響金融機構(gòu)開展土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款的積極性。

推進農(nóng)村土地收益保證貸款市場化的政策建議

進一步優(yōu)化農(nóng)村土地收益保證貸款的法律環(huán)境

2015年12月11日，國務(wù)院批準(zhǔn)《吉林省農(nóng)村金融綜合改革試驗方案》，進一步優(yōu)化了土地收益保證貸款的發(fā)展環(huán)境，特別是極大地吸引了民營資本的進入。與此同時，黑龍江、山西、河北、內(nèi)蒙古等省區(qū)也在試點縣市的基礎(chǔ)上，制定出臺了相關(guān)配套推進政策。全國其他省區(qū)也在積極爭取開展土地收益保證貸款的試點工作。但推進農(nóng)村土地收益保證貸款市場化還存在法律障礙，若要形成全國范圍的農(nóng)村物權(quán)融資市場還需要從制度上解決問題。為此，建議對《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《擔(dān)保法》等現(xiàn)有法律及相關(guān)政策法規(guī)進行修訂，從根本上消除土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款的法律障礙，構(gòu)建起更加優(yōu)化的有利于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度環(huán)境。

探索“政銀?！蓖恋厥找姹ＷC貸款模式

2015年，吉林省保監(jiān)局在吉林延邊地區(qū)建立了“政銀?！毙滦娃r(nóng)村金融合作模式，把“物權(quán)公司+銀行”的吉林模式擴展到“物權(quán)公司+銀行+保險”模式。“政”即政府的物權(quán)公司，“銀”即銀行等金融機構(gòu)，“保”即保險公司，通過三方合作，為有真實生產(chǎn)資金需求、良好信用記錄和有發(fā)展前景的借款人提供增信擔(dān)保，使其獲得貸款。當(dāng)貸款逾期未還時，由保險公司承擔(dān)80%的責(zé)任，物權(quán)公司或銀行承擔(dān)20%的責(zé)任。農(nóng)村土地收益保證貸款的貸款利率為銀行貸款基準(zhǔn)利率上浮30% （約7.8%每年，見表3），這與其它農(nóng)村金融貸款利率相比處于較低水平（與目前農(nóng)村貸款品種利率相比）。通過土地收益貸款保證險產(chǎn)品的介入，帶動銀行資金向“三農(nóng)”投放。截至2015年底，吉林省累計發(fā)放貸款34081筆，規(guī)模16.3億元。這也是2015年12月11日，國務(wù)院批準(zhǔn)《吉林省農(nóng)村金融綜合改革試驗方案》后，吉林省最具創(chuàng)新意義的土地收益保證貸款模式。為此，建議其他省市區(qū)借鑒吉林的“政銀保”模式，加快推動農(nóng)村土地收益保證貸款的市場化進程。

積極吸引社會資本參股或控股物權(quán)融資公司

目前，大部分物權(quán)融資公司都是由各級地方政府投資設(shè)立，民營企業(yè)參與數(shù)量很少。如果鼓勵社會資金參股甚至控股物權(quán)融資公司就可以提高效率，優(yōu)化股權(quán)投資結(jié)構(gòu)，有效激發(fā)物權(quán)融資公司的活力。如果對農(nóng)民信用非常了解的村民委員會、農(nóng)村信用社等參股，還可以解決土地收益保證貸款對農(nóng)民的征信問題和土地收益的資產(chǎn)評估問題。這兩個問題都是農(nóng)村土地收益保證貸款市場化推進中的難點問題。為此，建議發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，調(diào)整和完善物權(quán)融資公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，鼓勵民間資本積極參與物權(quán)融資公司。

開展農(nóng)村土地收益保證貸款資產(chǎn)證券化試點

信貸資產(chǎn)證券化是將原本不流通的金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)換成為可流通資本市場證券的過程，使缺乏流動性的資產(chǎn)實現(xiàn)流動和可交易。2015年2月16日，銀監(jiān)辦發(fā)[2015]30號《關(guān)于做好2015年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》第七條明確提出，“支持符合條件的銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)行‘三農(nóng)金融債，增加支農(nóng)信貸資金來源，優(yōu)先對涉農(nóng)貸款開展資產(chǎn)證券化和資產(chǎn)流轉(zhuǎn)試點。”為農(nóng)村開展農(nóng)村信貸資產(chǎn)證券化提供了依據(jù)。土地收益保證貸款的結(jié)構(gòu)設(shè)計正好為證券化預(yù)留了空間。為此，建議把農(nóng)村土地收益保證貸款作為資產(chǎn)證券化的創(chuàng)新品種，開展以農(nóng)村土地收益保證貸款為標(biāo)的的資產(chǎn)證券化試點，這對于降低銀行貸款風(fēng)險，提高貸款品種的市場競爭力具有現(xiàn)實意義。

（作者單位：王力、楊利峰，特華博士后科研工作站；王子松，中國社會科學(xué)院金融研究所）