對農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)統(tǒng)一登記整體推進(jìn)的思考

黃薇+袁瑋

2016年7月18日，隨著武隆縣上線“不動產(chǎn)系統(tǒng)”，標(biāo)志著重慶市城鎮(zhèn)區(qū)域不動產(chǎn)登記的上線工作全面完成。全市數(shù)據(jù)順利接入國家平臺，初步實(shí)現(xiàn)了國家、市、區(qū)（縣）三級信息共享，“四統(tǒng)一”目標(biāo)基本得以落地。接下來，如何做好廣大農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是下一個(gè)需攻克的難題。為此，筆者在總結(jié)豐都縣和長壽區(qū)兩地農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出：要實(shí)現(xiàn)“較國家要求提前一年，2016年底前全市農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)上線”的既定目標(biāo)，須采取農(nóng)村區(qū)域整體推進(jìn)之模式。以“便民、高效”為宗旨，重點(diǎn)對統(tǒng)一登記合后農(nóng)村區(qū)域所涉及不動產(chǎn)的登記數(shù)據(jù)、登記業(yè)務(wù)進(jìn)行全面梳理、整合及流程再造，依托權(quán)籍調(diào)查和信息平臺兩大技術(shù)支撐予以實(shí)現(xiàn)。從而真正讓《物權(quán)法》和《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）在廣大農(nóng)村得以落地，讓老百姓分享到“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記”帶來的實(shí)惠。

一、農(nóng)村登記工作現(xiàn)狀分析

重慶市是全國唯一集體土地面積占全市幅員總面積超過90%的直轄市，“大城市、大農(nóng)村”特征明顯。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前，農(nóng)村區(qū)域的登記工作有以下特點(diǎn)：

第一，多部門辦理，權(quán)利人多跑路。機(jī)構(gòu)整合前，各類登記業(yè)務(wù)分別由國土房管、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等部門辦理。因此，農(nóng)戶所擁有的物權(quán)需向多個(gè)部門申請登記，再加上基層受理點(diǎn)少，辦事極為不便（見表1）。

第二，農(nóng)、林部門的登記從法律層面理解應(yīng)屬行政行為，而非登記行為。具體表現(xiàn)為物權(quán)與債權(quán)的混合登記，如：以土地承包經(jīng)營合同為依據(jù)的“土地承包經(jīng)營權(quán)登記” 是物權(quán)，即承包權(quán)（本權(quán)）；而以流轉(zhuǎn)協(xié)議為依據(jù)的“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案登記”卻是債權(quán)，即經(jīng)營權(quán)。另外，由于目前承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離尚無法律支撐，故出現(xiàn)了同名不同質(zhì)的現(xiàn)象。同為“土地承包經(jīng)營權(quán)”的登記，一個(gè)是指承包權(quán)的登記，另一個(gè)卻是指經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)備案登記。

第三，各部門辦理登記的依據(jù)、登記類型、登記流程及登記內(nèi)容不一致。如：農(nóng)林缺少“轉(zhuǎn)移登記”類型，故只能將權(quán)利主體的轉(zhuǎn)移納入“變更登記”；登記內(nèi)容缺少土地用途細(xì)化類別、農(nóng)地等級及價(jià)格等客體要素。另外，各部門發(fā)出的權(quán)利證書之間存在權(quán)利重疊現(xiàn)象，如：退耕還林后農(nóng)戶取得了林權(quán)證，但農(nóng)戶手中持有的耕地的土地承包經(jīng)營權(quán)證并未收回注銷。

第四，用于登記的權(quán)籍調(diào)查成果差異較大。國土房管部門在宅基地使用權(quán)的登記發(fā)證中主要采用大比例尺“實(shí)地測量”和“調(diào)繪丈量”兩種方式，前者精度高、相對關(guān)系準(zhǔn)確，是理想的數(shù)據(jù)獲取手段，但受經(jīng)費(fèi)制約，目前全市僅有長壽等個(gè)別區(qū)縣采用此方法，多數(shù)區(qū)縣仍采用后者。農(nóng)、林部門由于在前兩輪土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證時(shí)并未嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程》開展調(diào)查，而是以“畝產(chǎn)面積”“估算面積”等習(xí)慣方式進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，后又以國土“二調(diào)數(shù)據(jù)”為控制進(jìn)行面積平差后進(jìn)行補(bǔ)充完善，故證載面積與實(shí)際面積差異較大。豐都試點(diǎn)對此進(jìn)行了驗(yàn)證：試點(diǎn)3個(gè)社的農(nóng)戶實(shí)地地塊數(shù)均大于權(quán)證記載地塊數(shù)，平均差異約30%；實(shí)有地塊面積也普遍大于證載面積，平均差異超50%。

第五，沒有統(tǒng)一的登記數(shù)據(jù)庫及信息平臺。國土房管部門依托全市的地房籍信息系統(tǒng)和各區(qū)縣自行采用的信息平臺辦理登記和實(shí)行數(shù)據(jù)庫管理；農(nóng)、林部門則多采取臺帳式管理方式對確權(quán)頒證成果進(jìn)行管理，由于沒有開展測繪標(biāo)準(zhǔn)的空間調(diào)查，無法建立矢量圖形數(shù)據(jù)庫，僅靠文字描述區(qū)分地塊的權(quán)屬界線，造成權(quán)利無法落地、糾紛難以調(diào)處等諸多問題。

二、農(nóng)村不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)整合、優(yōu)化重在“簡”

農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)登記相對于城鎮(zhèn)而言，雖然其主體、客體及民事法律關(guān)系較為簡單、清晰，登記類型和登記頻次也較少，但卻存在區(qū)域范圍廣、交通不便、服務(wù)窗口和工作人員少等實(shí)際問題，農(nóng)村居民辦事極為不便。因此，我們須在相關(guān)法律法規(guī)框架下，重新對農(nóng)村區(qū)域各類不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)進(jìn)行全面梳理、整合和優(yōu)化，最大程度地方便群眾，不能簡單照搬城鎮(zhèn)區(qū)域不動產(chǎn)登記體系。

首先，按照《物權(quán)法》所指，作為物權(quán)的土地承包權(quán)應(yīng)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，而債權(quán)類的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記不納入，仍由原部門進(jìn)行行政管理。再依據(jù)《條例》第五條，我市農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)主要涉及以下九種權(quán)利：集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、建筑物及構(gòu)筑物所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、森林或林木所有權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)，以及法律規(guī)定需要登記的其它不動產(chǎn)權(quán)利。

其次，筆者認(rèn)為應(yīng)按照上述權(quán)利類型，結(jié)合登記實(shí)務(wù)，可遵循以下規(guī)則進(jìn)行業(yè)務(wù)歸類：一是房地一體原則，將土地連同房屋一體登記，如宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記、集體建設(shè)用地使用權(quán)及建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)登記；二是將部分權(quán)利按其主導(dǎo)因素進(jìn)一步細(xì)分后同級并列，如抵押權(quán)分為一般抵押權(quán)和最高抵押權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)分為以家庭承包方式取得和其他方式取得；三是查封、預(yù)告、更正等非權(quán)利登記業(yè)務(wù)在各種權(quán)利中盡管都涉及，但其設(shè)立、變更、解除的登記行為和類型有別于權(quán)利登記類，因此，可將其歸入非權(quán)利類；四是為方便權(quán)利人多手業(yè)務(wù)并案辦理，可根據(jù)需求合理設(shè)定打包業(yè)務(wù)，如：農(nóng)房分家析產(chǎn)中先進(jìn)行權(quán)利分割再進(jìn)行轉(zhuǎn)移的，兩手業(yè)務(wù)可設(shè)定為打包業(yè)務(wù)，登記機(jī)構(gòu)一次受理、一鍵登簿按邏輯關(guān)系形成各自登記簿，將會極大地提高工作效率（見表2）。

三、權(quán)籍調(diào)查成果數(shù)據(jù)的銜接重在“實(shí)”

權(quán)籍調(diào)查是不動產(chǎn)登記的基礎(chǔ)。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前，集體土地所有權(quán)、使用權(quán)以及宅基地使用權(quán)一直由國土房管部門負(fù)責(zé)，有較好的基礎(chǔ)，各區(qū)縣可根據(jù)實(shí)際選擇“實(shí)地測量”（長壽模式）或“調(diào)繪丈量”（豐都模式）即可，關(guān)鍵是要解決好與農(nóng)、林原有成果數(shù)據(jù)的銜接。從豐都試點(diǎn)可以看出，農(nóng)、林部門已頒發(fā)的權(quán)證數(shù)據(jù)與實(shí)際存在較大的差異，而《條例》之“穩(wěn)定連續(xù)的原則”肯定了原有數(shù)據(jù)的合法性。因此，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，對于土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)類的權(quán)籍調(diào)查，我們必須新、舊區(qū)別對待。新增的權(quán)利調(diào)查可依據(jù)相關(guān)調(diào)查規(guī)程開展；原有部分的數(shù)據(jù)銜接應(yīng)從以下方面尋找解決辦法：一是從法律層面尋求支持，對現(xiàn)有法律、法規(guī)未明確的一方面可爭取在《重慶市不動產(chǎn)登記條例》（起草中）予以明確，另一方面可與市級相關(guān)部門聯(lián)合行文明確；二是通過技術(shù)層面科學(xué)處理，盡快在《重慶市不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查細(xì)則》（編制中）中單獨(dú)章節(jié)作分類規(guī)定；三是制定個(gè)案處理機(jī)制，由不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)經(jīng)請示相關(guān)主管部門后個(gè)案處理。另外，《不動產(chǎn)單元編碼規(guī)則》在應(yīng)用于南方多數(shù)地區(qū)的土地承包經(jīng)營權(quán)編碼時(shí)存在位數(shù)不足而無法滿足管理需要的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在“社級經(jīng)濟(jì)組織”和以家庭為承包主體的“農(nóng)戶”兩個(gè)管理層級的信息無法在28位編碼中得以體現(xiàn)。因此，我們應(yīng)考慮符合國家要求的條件下進(jìn)行地方創(chuàng)新，即在包含國家要求的28位編碼的基礎(chǔ)上，利用技術(shù)手段合理擴(kuò)展3?-5位編碼，既符合國家要求，又能滿足地方的管理需要。

四、信息平臺的打造重在“快”

信息平臺建設(shè)應(yīng)以滿足不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)需要為目的，與權(quán)籍調(diào)查緊密結(jié)合。目前，我市的登記信息平臺已初步搭建完成，考慮到城鎮(zhèn)和農(nóng)村的權(quán)調(diào)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、登記業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)等尚存區(qū)別，故平臺建設(shè)可在符合國家相關(guān)要求的前提下暫將農(nóng)村和城鎮(zhèn)分開打造，條件具備后再合二為一。重點(diǎn)要解決好農(nóng)、林版塊的納入問題：一是農(nóng)林部門移交數(shù)據(jù)如何導(dǎo)入新數(shù)據(jù)庫；二是在國家《不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)規(guī)范》的框架下如何增加字段解決不動產(chǎn)單元編碼的擴(kuò)展需要；三是如何提高系統(tǒng)的兼容性，既符合國家要求，又滿足現(xiàn)階段實(shí)際工作的需要；四是如何做好系統(tǒng)的過渡，可考慮將農(nóng)、林板塊與土地房屋板塊設(shè)計(jì)成外合內(nèi)分、結(jié)構(gòu)相同但對數(shù)據(jù)質(zhì)量要求略有區(qū)別的登記系統(tǒng)，以便農(nóng)林部門移交數(shù)據(jù)后即可順利開展相關(guān)登記業(yè)務(wù)，從而保確農(nóng)戶日常辦證的需要。

五、整體工作的推進(jìn)重在“穩(wěn)”

農(nóng)村區(qū)域的特殊性及復(fù)雜性決定了此項(xiàng)工作的推進(jìn)須以“穩(wěn)定”為大原則。下一步，可在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合重慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略所劃定的“五大功能區(qū)”區(qū)域特點(diǎn)，以點(diǎn)帶面有序推進(jìn)。一是各區(qū)縣根據(jù)實(shí)際情況制定好適合本區(qū)域的工作方案并加快推進(jìn)，同時(shí)做好與當(dāng)?shù)剞r(nóng)林部門的工作銜接；二是在市級相關(guān)部門的聯(lián)動機(jī)制下進(jìn)一步細(xì)化具體工作的銜接辦法，指導(dǎo)農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的業(yè)務(wù)開展；三是及時(shí)向國土資源部請示匯報(bào)，爭取國家層面的關(guān)注和指導(dǎo)，避免工作上走彎路；四是加強(qiáng)基層部門之間的溝通、交流，妥善處理好各類復(fù)雜問題，切實(shí)保障權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益和維護(hù)不動產(chǎn)登記的公信力；五是加強(qiáng)監(jiān)管，建立績效評價(jià)體系。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作涉及行政審批及交易管理等諸多環(huán)節(jié)，因此，需在制度上狠下功夫，以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的業(yè)務(wù)操作和績效考核體體系來確保我市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的順利推進(jìn)。