建立信任是提高小區(qū)綜合治理績效的基礎(chǔ)

黃光宇

自1991年深圳萬科天景花園成立全國第一個業(yè)主自治組織——業(yè)主管理委員會以來，我國商品房住宅小區(qū)（以下簡稱住宅小區(qū)）業(yè)主自治組織的建設(shè)已走過了25個春秋。在這25年中，如何提高業(yè)主自治績效始終是住宅小區(qū)綜合治理進程中一個揮之不去而又必須面對的難題?；仡欉@25年的歷史，難度并未因為業(yè)主自治組織的普遍建立、法律制度的不斷完善、街道社區(qū)行政組織的介入等而有所減小。業(yè)主自治績效沒有出現(xiàn)普遍的繁榮，反而讓我們感到解決任何一個與業(yè)主自治有關(guān)的問題，都像是在大洋里航行見到了冰山，你永遠無法預(yù)知海水下冰山的厚度。國內(nèi)有些學(xué)者將這一現(xiàn)象歸結(jié)為“自治功能失靈”。“自治功能失靈”與“市場失靈”“政府失靈”并稱為我國物業(yè)管理三大失靈現(xiàn)象。

業(yè)主自治功能失靈是城市病的一種，這種病在不同時期表現(xiàn)出不同的“癥候”：業(yè)主委員會成立難、避免物業(yè)服務(wù)企業(yè)侵占業(yè)主利益難、業(yè)主自治相關(guān)法律制度操作難、維修資金籌集使用難、政府監(jiān)管小區(qū)業(yè)主委員會難……針對這些病癥，各級政府開了不少藥方，比如：四資移交、三方聯(lián)動、業(yè)主委員會應(yīng)建盡建等。不可否認(rèn)，這些措施在特定的時間和空間里取得了很好的效果，但“療效”均難持久，走不出“業(yè)主大會成立-炒前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)-降低物業(yè)服務(wù)費-物業(yè)服務(wù)企業(yè)惡性競爭-小區(qū)管理品質(zhì)下降-業(yè)主普遍欠費-物業(yè)服務(wù)企業(yè)逃離-業(yè)主自治-政府兜底”的惡性循環(huán)，業(yè)主自治績效并未因此有明顯改善。我國住宅小區(qū)業(yè)主自治績效低下這個“病”是如何產(chǎn)生的呢？

從新中國成立之后到改革開放之前，我國實行“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”的公有住房實物分配制度，這是一種以國家和企業(yè)單位統(tǒng)包、低租金為特點的實物福利分房制度。隨著我國住房制度改革的推進，城市社區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變革，從20世紀(jì)90年代起，我國城市社會發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變：住房從計劃經(jīng)濟時代的國家財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人私有財產(chǎn)。這一變革改變了城市社區(qū)的生態(tài)環(huán)境，組成社區(qū)的基本細(xì)胞發(fā)生了變異，由公變成了私，從人身政治依附關(guān)系轉(zhuǎn)變成為純粹的私有財產(chǎn)關(guān)系。隨著住宅小區(qū)的普及，城市社區(qū)管理出現(xiàn)了“外來物種”——物業(yè)管理，住宅小區(qū)的所有者有了與原社區(qū)居民不同的身份——業(yè)主。住宅小區(qū)以業(yè)主專有權(quán)為經(jīng)，以共有產(chǎn)權(quán)為緯，因純粹財產(chǎn)關(guān)系而形成的一個住宅區(qū)域，并不具有行政區(qū)劃意義上具有一定政治成分的社區(qū)，其業(yè)主自治組織，也只是全體所有權(quán)人的執(zhí)行機構(gòu)，是一個管理業(yè)主共有財產(chǎn)的組織。住宅小區(qū)業(yè)主自治其核心是基于共有財產(chǎn)關(guān)系，通過共同約定對共有財產(chǎn)進行共同管理。我國業(yè)主大會制度是住宅小區(qū)業(yè)主自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實行業(yè)主集體決策的自主治理制度。業(yè)主大會及其執(zhí)行機構(gòu)——業(yè)主委員會的目標(biāo)是保障業(yè)主共有財產(chǎn)的權(quán)利，維護和實現(xiàn)社區(qū)業(yè)主公共利益，治理與業(yè)主密切相關(guān)的社區(qū)公共事務(wù)，主要功能是管理住宅小區(qū)業(yè)主的共有財產(chǎn)。業(yè)主自治組織是因共同利益形成的社群，為了治理共同財產(chǎn)采取集體行動的組織。但是，我國長期處在計劃經(jīng)濟時代，人們習(xí)慣在行政組織關(guān)系中生存，組織管控一切資源，一切服從組織的安排，個人處在從屬的地位。住房商品化，使城市社區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變革，住房從計劃經(jīng)濟時代的國家財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人私有財產(chǎn)，社區(qū)的治理格局也隨著住宅小區(qū)業(yè)主自治組織的建立而發(fā)生了徹底的變化。但是，我們僅僅是“拿來”了一種制度——業(yè)主大會，而對于如何發(fā)揮業(yè)主大會制度的效益卻缺乏經(jīng)驗，所以國內(nèi)有些學(xué)者稱我國業(yè)主自治還處在初級階段，更有人將業(yè)主自治績效低下現(xiàn)象稱之為業(yè)主自治意識處在休眠期。筆者認(rèn)為，這些才是我國目前住宅小區(qū)自治績效水平不高的主要病因。

現(xiàn)在有一種觀念很流行，認(rèn)為住宅小區(qū)治理難，主要是業(yè)主大會沒有建立起來，住宅小區(qū)只要建立了業(yè)主大會，住宅小區(qū)就會海晏河清。不可否認(rèn)，業(yè)主大會及業(yè)主委員會建設(shè)是住宅小區(qū)治理的重點，但是業(yè)主自治組織的建立并不必然帶來住宅小區(qū)治理績效的提高。自2003年《物業(yè)管理條例》確立業(yè)主大會及業(yè)主委員會的職能、組織地位以來，業(yè)主大會及業(yè)主委員會制度成為了我國住宅小區(qū)治理的一項基本制度。問題是為什么在相同制度環(huán)境下，不同的住宅小區(qū)有的業(yè)主委員會運作成功，有的不成功？面臨相同的外部環(huán)境，究竟是什么內(nèi)部因素造成了住宅小區(qū)自治結(jié)果的差異。

共同利益社群面臨一個共同性質(zhì)的問題，就是在面臨不可排他或者很難排他的公共事物消費和占有的情況下，作為理性行動者的個體往往采取搭便車等行為，比如不交費的業(yè)主可以同交費的業(yè)主一起享受物業(yè)服務(wù)。如果關(guān)于共同事物治理中的行動者都采取搭便車的行為，那么就不會有共同事物的合作治理，也就不會有集體行為的形成，最終會導(dǎo)致共同利益的毀滅。

在業(yè)主自治組織框架內(nèi)，通過議事規(guī)則使全體業(yè)主對他們所持有產(chǎn)權(quán)的共有部分、共用設(shè)施設(shè)備等的維護與管理事務(wù)采取共同行動是很困難的一件事，解決這個難題的關(guān)鍵是如何才能促成業(yè)主之間真正的合作，通過合作而采取集體行動，以提高住宅小區(qū)的治理績效。筆者認(rèn)為，面對住宅小區(qū)自治績效低下等問題，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是建立信任，建立信任是提高住宅小區(qū)自治績效的基礎(chǔ)。

業(yè)主信任是指業(yè)主與業(yè)主之間、業(yè)主與各類組織之間的信任，它是有效協(xié)調(diào)和溝通的前提。然而，根據(jù)中國社科院社會學(xué)研究所、中國青年政治學(xué)院社會工作學(xué)院有關(guān)“當(dāng)前中國社會信任度調(diào)查”的數(shù)據(jù)，目前我們的陌生人信任度僅為5.6%；斯坦福大學(xué)教授弗朗西斯·福山在《信任——社會道德與繁榮的創(chuàng)造》作出了中國社會是低信任度的這一結(jié)論。盡管我們會去質(zhì)疑調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，國外學(xué)者定性的科學(xué)性，但我國目前的信任環(huán)境相對較差是不爭的事實。在這樣一種大氣候環(huán)境下，開展業(yè)主自治信任建設(shè)其困難是可想而知的。因此，筆者建議應(yīng)從以下幾個方面入手。

一是業(yè)主與開發(fā)商之間建立信任，要看得見——產(chǎn)權(quán)信息、房屋及配套設(shè)施的質(zhì)量信息可查詢。業(yè)主與開發(fā)商之間不信任，往往是因為在所有權(quán)問題上、房屋產(chǎn)品質(zhì)量上糾纏不清。車庫、會所、綠地、停車場、人防工程、房屋質(zhì)量等方面存在糾紛，這些糾紛追根究源無一例外是產(chǎn)權(quán)、質(zhì)量信息不清，業(yè)主與開發(fā)商各執(zhí)一詞。如果小區(qū)所有產(chǎn)權(quán)信息、房屋及配套設(shè)施的質(zhì)量信息在房管部門的信息系統(tǒng)中都能夠便捷地查詢到，這個問題解決起來就會相對容易得多。

二是業(yè)主與業(yè)主委員會之間建立信任，要管得住——業(yè)主能有效監(jiān)管業(yè)主委員會。目前制度設(shè)計中，對業(yè)主委員會的監(jiān)管是個薄弱環(huán)節(jié)，針對業(yè)主委員會的不作為和亂作為現(xiàn)象業(yè)主手上沒什么牌可打，行政主管部門也是有力使不上。有的住宅小區(qū)業(yè)主委員會被一些社會閑雜人員把持?？糠稚⑶覜]有組織的業(yè)主來監(jiān)管業(yè)主委員會往輕說是過于理想，往重說就是政府職能部門推卸責(zé)任。對業(yè)主委員會的監(jiān)管應(yīng)該通過三個途徑來實現(xiàn)：第一是建立業(yè)主自我監(jiān)督組織，對一個組織的監(jiān)督只有通過組織來實現(xiàn)。第二是加強對業(yè)主委員會工作監(jiān)督的法制建設(shè)。第三是街道辦事處、社區(qū)居委會要加強行政轄區(qū)住宅小區(qū)業(yè)主委員會的資金監(jiān)管，切實履行指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。

三是業(yè)主與業(yè)主之間建立信任，要分得均——業(yè)主切實履行各自義務(wù)，公平承擔(dān)各自責(zé)任。在公共部位維修費用的分擔(dān)、物業(yè)費的繳納上要防止搭便車現(xiàn)象的發(fā)生。搭便車就像瘟疫，只要有業(yè)主不交費而沒受到責(zé)任追究，不交費的業(yè)主慢慢就會多起來，物業(yè)服務(wù)最終將難以為繼。如果小區(qū)陷入惡性循環(huán)，業(yè)主就會分裂，業(yè)主之間的信任便無從談起。

四是業(yè)主與政府之間建立信任，要靠得住——政府的公共服務(wù)要進小區(qū)。目前城市公共服務(wù)中出現(xiàn)了一種有趣的現(xiàn)象，非商品房住宅小區(qū)的居民，能享受到政府提供的公共服務(wù)，而商品房住宅小區(qū)的業(yè)主所有服務(wù)都得花錢，政府公共服務(wù)進不了小區(qū)的門，進了小區(qū)的門，一切都是物業(yè)的事。比如自來水管維護，一戶一表以外的部分就應(yīng)該是市政服務(wù)的內(nèi)容，法律已經(jīng)明確規(guī)定按終端用戶收費，小區(qū)自來水管破損和大街上自來水管道破損性質(zhì)是一樣的，如果自來水公司要業(yè)主分擔(dān)小區(qū)水損費，那就是政府專營部門將市政設(shè)備的維修責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了業(yè)主。隨著街區(qū)制的推廣，小區(qū)圍墻逐步打開，這些問題也就會突現(xiàn)出來。

五是業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)建立信任，要拿得回——公共收益不被物業(yè)服務(wù)企業(yè)侵占。東家不可能和一個偷竊自己家產(chǎn)的管家建立信任的。物業(yè)服務(wù)企業(yè)侵占業(yè)主的公共收益已經(jīng)是一個普遍的現(xiàn)象，由于物業(yè)服務(wù)價格普遍偏低，而且長期以來政府價格行政主管部門在物業(yè)費的定價上采取政府指導(dǎo)價的機制，加上物業(yè)服務(wù)企業(yè)的惡性競爭，導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)企業(yè)為了生存不得不利用業(yè)主的公共部位進行經(jīng)營以補貼物業(yè)費的不足。這種市場環(huán)境結(jié)出的惡果是直接造成了業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)的不信任。所以，業(yè)主大會一成立，往往就要炒物業(yè)。業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間建立信任關(guān)系的關(guān)鍵就在公共收益的處分上，物業(yè)服務(wù)企業(yè)只要堅持不擅自經(jīng)營處分業(yè)主的公共收益，其與業(yè)主之間的信任就有了基礎(chǔ)。