建設(shè)若爾蓋國(guó)家級(jí)生態(tài)特區(qū)戰(zhàn)略研究

四川省社會(huì)科學(xué)院課題組

若爾蓋濕地位于四川省北部、地處青藏高原東北邊緣。它作為世界上最大的高原泥炭沼澤濕地，是長(zhǎng)江、黃河兩大河流的重要水源涵養(yǎng)地，在調(diào)節(jié)氣候、改善生態(tài)環(huán)境和保護(hù)生物多樣性方面發(fā)揮著重要作用，擁有“地球之腎”之稱。

但是，該地區(qū)是集自然環(huán)境惡劣、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、民族和宗教問(wèn)題復(fù)雜為一體的省際交界區(qū)。為確保該地區(qū)科學(xué)、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，探索高原少數(shù)民族區(qū)域的綠色發(fā)展之路，本課題組認(rèn)為，應(yīng)借鑒三江源生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立國(guó)家級(jí)生態(tài)特區(qū)，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，統(tǒng)籌各種相關(guān)政策，形成較為強(qiáng)勁合力。這對(duì)破解生態(tài)戰(zhàn)略區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的困局，消除經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不穩(wěn)定因素，鞏固國(guó)家生態(tài)屏障具有重大意義。

課題組提出，若爾蓋國(guó)家生態(tài)特區(qū)空間劃定應(yīng)立足于更高的視野，從國(guó)家生態(tài)安全、社會(huì)穩(wěn)定和全面完成小康社會(huì)目標(biāo)出發(fā)，范圍不宜過(guò)大也不宜過(guò)小，以生態(tài)為主，兼顧經(jīng)濟(jì)與社會(huì)兩大功能。從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特征進(jìn)行考量，以若爾蓋濕地區(qū)域?yàn)楹诵膮^(qū)，建立涵蓋川甘青三省區(qū)的國(guó)家生態(tài)特區(qū)，主要包括四川省的若爾蓋縣、紅原、阿壩縣、壤塘縣、松潘縣，甘肅的瑪曲縣、碌曲縣，青海的久治縣共8縣，總面積約6萬(wàn)平方公里，人口約30萬(wàn)。

建立生態(tài)特區(qū)的重要意義

——若爾蓋地區(qū)是國(guó)家區(qū)域生態(tài)安全的重要保障。隨著該地區(qū)草原濕地生態(tài)系統(tǒng)的萎縮，其水源涵養(yǎng)能力明顯下降，2000年除了花湖、尕海等面積大的湖泊和黑河上中游的沼澤化河漫灘外，地區(qū)沼澤面積減少超過(guò)了52%，沿黃河干流、黑河和白河兩岸的局部地區(qū)出現(xiàn)沙漠化。此外，濕地水文發(fā)生了很大變化，2/3濕地由滲透型泥炭地退化成表流型泥炭地，這將直接影響國(guó)家及長(zhǎng)江、黃河流域水源供給，阻礙生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

建立若爾蓋國(guó)家級(jí)生態(tài)特區(qū)，一方面不僅有助于草原生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)，促進(jìn)地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，提高其水源涵養(yǎng)能力和調(diào)蓄能力，保障國(guó)家及長(zhǎng)江、黃河流域的生態(tài)安全。另一方面，若爾蓋區(qū)域是國(guó)際生態(tài)熱點(diǎn)，被列為全球生態(tài)20個(gè)主要觀察點(diǎn)，建立國(guó)家級(jí)生態(tài)特區(qū)更能展示我國(guó)保護(hù)生態(tài)的國(guó)際形象。

——建立若爾蓋國(guó)家級(jí)生態(tài)特區(qū)是南水北調(diào)西線工程的最佳替代方案。若爾蓋濕地是黃河、長(zhǎng)江水系的重要水源涵養(yǎng)源，根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門測(cè)算，每當(dāng)枯水季節(jié)，若爾蓋濕地給黃河提供了40%的供水量。研究資料表明，若爾蓋地區(qū)內(nèi)的流域年均徑流量占長(zhǎng)江流域徑流量的11% ，占整個(gè)黃河徑流量8.21% ，這直接決定著黃河和長(zhǎng)江中下游地區(qū)的水源供給水平，所以它是維系長(zhǎng)江中下游乃至整個(gè)國(guó)家生態(tài)安全的關(guān)鍵區(qū)域。建立若爾蓋國(guó)家級(jí)生態(tài)特區(qū)，可以有效增強(qiáng)整個(gè)地區(qū)水源涵養(yǎng)能力，這在很大程度上，緩解了黃河水源短缺的問(wèn)題，恢復(fù)和保護(hù)好若爾蓋地區(qū)內(nèi)的濕地，可以替代南水北調(diào)西線項(xiàng)目，避免項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的破壞。

——若爾蓋生態(tài)特區(qū)建設(shè)有助于統(tǒng)籌施策，實(shí)現(xiàn)區(qū)域長(zhǎng)治久安。若爾蓋地區(qū)屬于次邊疆地帶，是達(dá)賴集團(tuán)與海外勢(shì)力可能滲透的重要地區(qū)，也是邊疆鏈條中的薄弱環(huán)節(jié)。建立生態(tài)特區(qū)，以生態(tài)特區(qū)建設(shè)為抓手，通過(guò)加強(qiáng)基層組織建設(shè)，落實(shí)綠色發(fā)展政策，達(dá)到增進(jìn)藏區(qū)群眾福祉，讓藏區(qū)群眾共享改革發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)。

——若爾蓋生態(tài)特區(qū)建立有利于協(xié)調(diào)三省生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。濕地生態(tài)系統(tǒng)具有自然性、完整性、穩(wěn)定性特征。若爾蓋濕地位于川甘青三省結(jié)合部，主體部分在四川部分，其余分布在甘肅和青海。雖然保護(hù)區(qū)邊界不存在跨省級(jí)行政區(qū)界限，但是各自然保護(hù)區(qū)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，不利于實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)的生態(tài)保護(hù)政策。建立生態(tài)特區(qū)有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間矛盾，通過(guò)協(xié)調(diào)三省之間矛盾，實(shí)現(xiàn)外部成本各方分擔(dān)，生態(tài)利益各方共享，解決行政區(qū)域邊界管理薄弱的難題。

——建立若爾蓋生態(tài)特區(qū)有助于落實(shí)精準(zhǔn)脫貧。若爾蓋生態(tài)核心區(qū)是典型的“老、少、邊、窮、高、病”集中連片的特殊貧困區(qū)域，不僅貧困人群分布廣，而且貧困程度較深，這是全面建成小康社會(huì)最難攻克的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地處高寒高海拔地區(qū)，生存與發(fā)展條件差，環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱、災(zāi)害頻繁、高原病頻發(fā)，它是全國(guó)罕見(jiàn)的大骨節(jié)病的高發(fā)區(qū)，貧困人口比例達(dá)20%左右。因病致貧、因?yàn)?zāi)致貧情況多樣，脫貧難度大，返貧率高。建立生態(tài)特區(qū)有利于引起國(guó)家部委高度重視，有利于形成扶貧合力，統(tǒng)籌布局、統(tǒng)籌推進(jìn)，在更大區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，以及水源流域的統(tǒng)籌治理，充分吸收和分享國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)特殊的生態(tài)產(chǎn)業(yè)組織政策、綠色財(cái)稅政策和生態(tài)補(bǔ)償及其他相關(guān)配套政策，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。

“一核三區(qū)五路徑”發(fā)展戰(zhàn)略

課題組認(rèn)為，只有從國(guó)家層面建立若爾蓋生態(tài)特區(qū)，才能有效破解地區(qū)發(fā)展問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的統(tǒng)一。對(duì)于若爾蓋國(guó)家級(jí)生態(tài)特區(qū)的建立，課題組提出實(shí)施“一核三區(qū)五路徑”的發(fā)展戰(zhàn)略。

“一核”，就是以若爾蓋特有的濕地生態(tài)系統(tǒng)為核心，打響若爾蓋濕地品牌，發(fā)揮濕地在生態(tài)保護(hù)、生態(tài)功能等方面的品牌影響力。

“三區(qū)”，就是構(gòu)建合理的功能分區(qū)，以重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)、科研創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)和綜合協(xié)同開(kāi)發(fā)區(qū)為中心，形成重點(diǎn)突出、互相聯(lián)系、功能互補(bǔ)的空間布局。

“五路徑”，就是以綠色發(fā)展為核心提升生態(tài)產(chǎn)業(yè)，以生態(tài)建設(shè)為重點(diǎn)強(qiáng)化國(guó)家政策支持，以管理創(chuàng)新為突破構(gòu)建區(qū)域合作機(jī)制，以互利共享為原則引進(jìn)社會(huì)資本參與，以社區(qū)參與為導(dǎo)向創(chuàng)新社會(huì)管理模式，從而形成較為完善的生態(tài)特區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略支撐體系。

——賦予先行先試權(quán)。對(duì)在該區(qū)域干群探索創(chuàng)新行為給予保護(hù)。對(duì)改革創(chuàng)新中的失誤和失敗要保持一定的容忍度，消除干群在工作創(chuàng)新中的顧慮，增強(qiáng)創(chuàng)新的積極性和主動(dòng)性。改革現(xiàn)有實(shí)施的干部離任“生態(tài)審計(jì)”制度，重點(diǎn)考核“綠色GDP”，取消內(nèi)地通行的GDP考核辦法。

探索生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共贏模式。允許良性“違法”，在實(shí)踐中完善和修改相關(guān)法律法規(guī)。鼓勵(lì)干群開(kāi)展經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)有效結(jié)合的發(fā)展模式探索。比如對(duì)于若爾蓋縣在濕地核心建立花湖景區(qū)，將保護(hù)與發(fā)展相結(jié)合的做法應(yīng)該給以一定的時(shí)間周期來(lái)觀察評(píng)估。通過(guò)這幾年的實(shí)踐，課題組認(rèn)為花湖景區(qū)已經(jīng)成為解決生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的典型案例，應(yīng)該給予肯定和支持。

創(chuàng)新開(kāi)展跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。由國(guó)家相關(guān)部門組織科學(xué)界定保護(hù)者與受益者的權(quán)利與義務(wù)，建立保護(hù)者與受益者良性互動(dòng)機(jī)制；鼓勵(lì)引導(dǎo)受益地區(qū)與保護(hù)生態(tài)地區(qū)就資金補(bǔ)償、人才培訓(xùn)、對(duì)口協(xié)作等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。

允許建立生態(tài)期權(quán)試點(diǎn)。充分利用地區(qū)生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)資本，支持生態(tài)特區(qū)發(fā)展。

——建立統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)管理機(jī)制。成立若爾蓋國(guó)家級(jí)生態(tài)特區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組。建議由國(guó)務(wù)院牽頭，相關(guān)部委和四川、甘肅、青海三省參與，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)該區(qū)域生態(tài)特區(qū)試驗(yàn)示范相關(guān)工作。通過(guò)建立聯(lián)席工作制度，針對(duì)若爾蓋地區(qū)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)同發(fā)展矛盾較大的牲畜超載、藥材和礦產(chǎn)盜采等活動(dòng)納入一個(gè)籃子統(tǒng)一解決；探索該區(qū)域的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)支持政策體系，促進(jìn)其均衡發(fā)展。

建立生態(tài)激勵(lì)誘導(dǎo)機(jī)制，激發(fā)保護(hù)區(qū)建設(shè)積極性。生態(tài)特區(qū)實(shí)施特區(qū)政策，提高干部和專業(yè)技術(shù)人員的待遇，不但可以吸引專業(yè)技術(shù)和管理人才，也縮小與三江源國(guó)家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)、甘南水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)的政策差距，在更大范圍內(nèi)促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)約束機(jī)制和生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制的探索和實(shí)踐，誘導(dǎo)當(dāng)?shù)啬撩駥?duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，使牧民從生態(tài)保護(hù)中獲取利益。

——?jiǎng)?chuàng)新資金投入使用方式。從中央財(cái)政新增收入中逐年加大若爾蓋地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付比重。中央財(cái)政應(yīng)針對(duì)若爾蓋地區(qū)生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過(guò)提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，增加對(duì)若爾蓋重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；通過(guò)切塊下達(dá)的方式，增強(qiáng)地方對(duì)財(cái)力配置的統(tǒng)籌性和靈活性，強(qiáng)化統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域五位一體協(xié)調(diào)發(fā)展的能力。

優(yōu)化財(cái)政資金供給機(jī)制。對(duì)于若爾蓋地區(qū)生態(tài)建設(shè)資金采取“渠道不變，充分授權(quán)”的原則，不嚴(yán)格限定轉(zhuǎn)移資金的具體用途，賦予其統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的自主權(quán)，進(jìn)一步提高資金使用效益。建議設(shè)立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，加強(qiáng)對(duì)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊龑?dǎo)和調(diào)控力度，并允許生態(tài)特區(qū)建立區(qū)域性生態(tài)發(fā)展發(fā)展基金。

創(chuàng)新項(xiàng)目資金使用管理機(jī)制。對(duì)于資金的統(tǒng)籌使用更應(yīng)該公開(kāi)、透明，以地方群眾參與和社會(huì)監(jiān)督的方式創(chuàng)新項(xiàng)目資金管理。允許探索有可操作性的保護(hù)與開(kāi)發(fā)地區(qū)之間、上下游地區(qū)之間、生態(tài)保護(hù)與受益地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償政策。

建立績(jī)效評(píng)估結(jié)果與后續(xù)資金投入掛鉤機(jī)制。通過(guò)引進(jìn)第三方評(píng)估體系，建立績(jī)效評(píng)估結(jié)果與后續(xù)資金投入掛鉤機(jī)制，確保財(cái)政資金投入科學(xué)配置、高效使用。

允許探索“資金平臺(tái)”生態(tài)建設(shè)模式試點(diǎn)。以開(kāi)放、合作的理念，允許該區(qū)域組建生態(tài)建設(shè)投融資平臺(tái)，有效解決國(guó)外資金、社會(huì)資金有序進(jìn)入問(wèn)題，形成長(zhǎng)期可持續(xù)的運(yùn)行機(jī)制。

——以綠色產(chǎn)業(yè)為核心引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。加強(qiáng)凍精站、牧草種場(chǎng)科技含量研究。針對(duì)藏區(qū)傳統(tǒng)的畜牧業(yè)，圍繞畜牧良種工程建設(shè)，加強(qiáng)凍精站、牧草種場(chǎng)科技含量研究，推廣優(yōu)良畜禽品種選育、雜交改良、優(yōu)質(zhì)牧草種植等先進(jìn)技術(shù)，提升牛羊等存活率和畜草產(chǎn)量，使傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展從數(shù)量型向質(zhì)量型和效益型轉(zhuǎn)變。

提升藏區(qū)畜產(chǎn)品加工和流通的能力建設(shè)。圍繞藏鄉(xiāng)豬、藏羊、奶制品、牦牛肉、藥材等當(dāng)?shù)靥厣?，?shí)施差異化發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)發(fā)和研究出不同特色不同品質(zhì)不同品牌安全的藏區(qū)產(chǎn)品。借鑒其他地區(qū)先進(jìn)成熟的經(jīng)驗(yàn)，培育和建設(shè)特色藏區(qū)市場(chǎng)，把藏區(qū)優(yōu)質(zhì)的農(nóng)畜產(chǎn)品尤其是有機(jī)畜牧食品推銷出去，提高產(chǎn)品的附加值，增加區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)牧民收入。

合理利用生態(tài)資源，有序發(fā)展高原旅游產(chǎn)業(yè)。把藏區(qū)獨(dú)特的民族文化和美麗的高原風(fēng)光結(jié)合起來(lái)，把藏民從傳統(tǒng)的游牧習(xí)慣轉(zhuǎn)移出來(lái)，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)上來(lái)。對(duì)藏區(qū)要逐步對(duì)國(guó)外游客開(kāi)放，把旅游產(chǎn)業(yè)做成世界了解濕地、了解藏區(qū)的窗口；同時(shí)也是藏區(qū)牧民和內(nèi)地文化融合的重要渠道，從目前調(diào)查來(lái)看，農(nóng)牧民有強(qiáng)烈的愿望，從試點(diǎn)來(lái)看，發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

——探索多元化社會(huì)生態(tài)建設(shè)管護(hù)參與機(jī)制。培育社會(huì)參與管理合作機(jī)制。組建公開(kāi)透明的生態(tài)建設(shè)信息服務(wù)平臺(tái)，為生態(tài)建設(shè)主體多元化建設(shè)提供支撐；鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本、個(gè)人以及境外機(jī)構(gòu)和人士參與若爾蓋特區(qū)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，探索運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、運(yùn)營(yíng)管理市場(chǎng)化、生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)投資機(jī)制，減少政府對(duì)保護(hù)和建設(shè)資源的直接配置，最大限度的實(shí)現(xiàn)生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)的效益最大化和效率最優(yōu)化。

探索社區(qū)居民參與生態(tài)特區(qū)管理經(jīng)營(yíng)機(jī)制。結(jié)合牧民定居工程，引導(dǎo)農(nóng)牧民適應(yīng)社區(qū)生活，建立藏區(qū)傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文明相結(jié)合的社區(qū)組織；政府要通過(guò)社區(qū)組織提供農(nóng)牧民從事生態(tài)保護(hù)勞務(wù)和生態(tài)監(jiān)測(cè)渠道和工作崗位，推廣社區(qū)居民參與式特區(qū)生態(tài)保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，在更大層面上構(gòu)建廣泛的生態(tài)文明建設(shè)行動(dòng)體系。

構(gòu)建全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)生態(tài)建設(shè)信息服務(wù)平臺(tái)，將若爾蓋生態(tài)特區(qū)建設(shè)的所有信息向社會(huì)公眾開(kāi)放，接受社會(huì)公眾對(duì)該區(qū)域項(xiàng)目建設(shè)的申報(bào)、運(yùn)行、管理等全方位監(jiān)督，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境建設(shè)的影響力和受眾群體。

——實(shí)施本土人才利用和培養(yǎng)政策。允許建立區(qū)域人才的自主招聘、考試錄用制度。把該區(qū)域行政、事業(yè)單位的招聘考試錄用等人才要素的配給權(quán)利下放到當(dāng)?shù)卣?，由?dāng)?shù)刎?fù)責(zé)；省級(jí)政府只負(fù)責(zé)指標(biāo)控制和招聘紀(jì)律的檢查監(jiān)督，保證錄用制度的公開(kāi)公平公正。

改革目前藏區(qū)教育的幫扶體制。把人才本土化培養(yǎng)作為工作的重點(diǎn)，擴(kuò)大對(duì)定向人才的培養(yǎng)，對(duì)該區(qū)域的職業(yè)教育，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)傳統(tǒng)的“9+3”教育取消名額限制；對(duì)交流到內(nèi)地就讀的學(xué)生，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并建立后期培訓(xùn)制度；對(duì)現(xiàn)有的專業(yè)技術(shù)人員，必須建立教育幫扶制度體系，有計(jì)劃地開(kāi)展業(yè)務(wù)素質(zhì)提升工程。

優(yōu)化傳統(tǒng)的援藏制度。在保持原有的項(xiàng)目和資金的支持下，工作重心也要轉(zhuǎn)移到幫助培養(yǎng)本土人才上面來(lái)；工作中，減少行政性干部到藏區(qū)工作的數(shù)量，增加對(duì)衛(wèi)生、醫(yī)療、教育、畜牧業(yè)養(yǎng)殖等技術(shù)型、管理型人才的名額。