“三維”視角的民生資金跟蹤審計重點探析

韓雪琳+李雪

摘要：針對李克強總理作《政府工作報告》中提出2016年中央財政扶貧資金將增長43.4%的目標(biāo)，審計工作者應(yīng)將民生資金審計作為未來審計工作的重點。跟蹤審計“邊審計、邊整改、邊規(guī)范、邊提高”的特點將會對充分發(fā)揮專項民生資金功效起到促進作用。將公共政策審計的“形式、事實與價值”的三維審計模式，應(yīng)用到民生資金跟蹤審計是一個有益的嘗試和創(chuàng)新。理論上，“三維”審計創(chuàng)新了民生資金審計的思路和方法；實踐上，確保跟蹤審計更加重點突出、節(jié)約審計成本。

關(guān)鍵詞：民生資金審計；跟蹤審計；形式、事實和價值

中圖分類號：F23文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.24.057

1“三維”視角的內(nèi)涵

“三維”視角的概念最初來源于公共政策審計，三個維度分別指形式、事實與價值。公共政策審計是指國家審計機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，從形式、事實、價值三個維度，對公共政策、公共政策系統(tǒng)、公共政策過程和公共政策的結(jié)果及影響進行監(jiān)督、評價、建議咨詢等審計活動。民意是公共政策的重要考量，公共政策的積極功能——分配社會資源、規(guī)范社會行為、解決社會問題和促進社會發(fā)展，覆蓋了民生政策的基本目標(biāo)。學(xué)術(shù)界和理論界普遍認(rèn)為，公共政策是政府為了彌補市場機制的缺陷所作出的一系列制度安排，維護人民群眾的公共利益，實現(xiàn)社會公平、正義是其根本目的，因此不斷改善民生、提高民生質(zhì)量成為公共政策價值選擇的首要目標(biāo)。

40多年來，習(xí)近平總書記無論是在地方還是在中央工作，扶貧一直是他工作的重要內(nèi)容。自十八大以來，習(xí)近平總書記一再對扶貧開發(fā)工作作出指示、要求和部署，伴隨著一系列扶貧政策的制定，到執(zhí)行落實，到最終使千千萬萬的百姓擺脫貧困、過上富足小康的生活。切實保障民生資金落實到實處、發(fā)揮經(jīng)濟和社會效益，民生資金審計應(yīng)該采取公共政策審計的思路，從形式、事實與價值三個維度來對民生政策的落實和民生資金的使用進行跟蹤審計，便于把握審計重點，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，盡早提出改進意見。

“形式”指民生扶貧政策的“貫徹部署”，“事實”指民生扶貧政策的實質(zhì)性“執(zhí)行落實”，“價值”指民生扶貧政策的“經(jīng)濟價值和社會價值”的實現(xiàn)。

2“三維”視角確定民生資金跟蹤審計重點的理論和實踐意義

在全面建設(shè)小康社會的攻堅階段，中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要首次提出明確貫徹“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的基本方略。對此，審計署發(fā)布《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確將加強扶貧審計作為民生審計的重點，強化對扶貧政策落實情況進行跟蹤審計。李克強總理在《政府工作報告》中提出2016年中央財政扶貧資金將增長434%?？梢姡裆Y金投入在龐大基量的基礎(chǔ)上將會有一個更大的提升。為保障這些關(guān)系民生的扶貧資金可以落實到實處，維護群眾的根本利益。審計工作者必須認(rèn)真思考如何有效開展民生資金審計，彰顯審計機關(guān)緊貼群眾、服務(wù)民生、促進社會和諧的目標(biāo)，充分發(fā)揮政府審計的基本職能——保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”和維護人民群眾根本利益。因而，民生資金審計將是國家和地方審計機關(guān)在未來一段時間工作的重中之重。

2009年9月中國審計學(xué)會舉辦的“跟蹤審計理論與實務(wù)研討會”達成共識，認(rèn)為跟蹤審計是“審計機關(guān)依照國家法律對政府投資建設(shè)項目或公共資金運行全過程分階段、有重點進行的持續(xù)性、過程性審計”。跟蹤審計由于具備過程性強、時效性強和建設(shè)性強的特點，能提前介入工程項目進行審計，對被審計事項的資金流、業(yè)務(wù)流、物資流、信息流進行審計監(jiān)督、反映真實情況、揭示風(fēng)險隱患、查找突出問題，提出建設(shè)性的意見。將跟蹤審計“邊審計、邊整改、邊規(guī)范、邊提高”的功能應(yīng)用于民生資金審計，可以確保民生資金的籌集、分配、使用等各環(huán)節(jié)的合法性、合理性以及有效性。

理論意義上，對民生資金進行跟蹤審計是大勢所趨，是確保民生資金真正發(fā)揮實效的重要保證。只有實施跟蹤審計才能真實反映項目全貌，及時發(fā)現(xiàn)突出問題進行整改，保障政府的民生政策措施落到實處。一系列關(guān)系民生的扶貧政策制定、執(zhí)行落實再到最終造福百姓有一個過程，這三個過程分別反映了事物的三個方面：形式、事實和價值，以此作為跟蹤審計的三個彼此銜接又重點突出的階段，便于我們加強對跟蹤審計的理解。再者，將公共政策審計的“三維”審計模式應(yīng)用于民生資金的跟蹤審計，對現(xiàn)有的民生審計思路和方法起到豐富和補充的作用。

實踐意義上，2016年6月1日審計署公布了《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確將加強扶貧審計作為民生審計的重點，強化對扶貧政策落實情況進行跟蹤審計，這意味著未來一段時間民生資金的跟蹤審計將成為政府審計工作的重點，本論文從“形式、事實與價值”三個維度對民生資金跟蹤審計的重點進行論述，對接下來的審計工作將起到指導(dǎo)和借鑒的作用，便于審計工作者完善審計環(huán)節(jié)，防范審計風(fēng)險。同時，關(guān)鍵領(lǐng)域重點審計，明確跟蹤審計的重點環(huán)節(jié)，對于節(jié)約審計成本具有重要作用。

3民生資金跟蹤審計重點分析：第一維度

從“形式”維度出發(fā)，重點審計項目的部署情況。審查政策的部署要重點關(guān)注相關(guān)民生扶貧政策的文件、會議部署、組織領(lǐng)導(dǎo)團隊建設(shè)、制度規(guī)劃、執(zhí)行程序、配套政策等情況。首先，重點審計組織領(lǐng)導(dǎo)團隊的建立，任何工作都需要人來完成，為保障項目的質(zhì)量和效率，必須有從事專門工作的團隊以及領(lǐng)導(dǎo)的重視。其次，進度和資金作為項目執(zhí)行過程必須嚴(yán)格把關(guān)的兩條線，資金預(yù)算的編制要嚴(yán)格把關(guān)，確保國家扶貧專項資金每一分錢都花在刀刃上；項目的工程進度必須在事先周全考慮的前提下制定，才能保證后期政策的有效落實，避免部分政府出現(xiàn)項目執(zhí)行拖沓等不作為現(xiàn)象，確保相關(guān)的配套制度對二者進行有效約束。最后，對不同的民生政策制定不同的審計目標(biāo)，充分體現(xiàn)量體裁衣的方針，立足國家和地方實際情況，加強民生扶貧項目的可操作性，以目標(biāo)為導(dǎo)向、高效有重點的完成審計工作。

“形式”上的落實必將促進“事實”和“價值”的實現(xiàn)，沒有政策的保證，任何民生扶貧規(guī)劃都只能成為無源之水、無本之木。資金管理政策的制定可以有效保障項目的后期執(zhí)行，規(guī)范資金的調(diào)度和使用是一種社會價值的提升。更好地揭示三個維度之間相互依存、相互促進的內(nèi)在機制。

4民生資金跟蹤審計重點分析：第二維度

從“事實”維度出發(fā)，重點審計項目的落實情況，落實情況可以按照項目進度、資金使用以及項目管理的線索進行重點審計。首先，檢查項目的執(zhí)行進度，按照項目的“計劃數(shù)”與“完成數(shù)”進行比對，查找偏差發(fā)生的原因。對于不能按照進度執(zhí)行的原因重點審計是因為政策制定的不切實際，即“形式”的不到位，還是執(zhí)行過程中產(chǎn)生的不可抗力因素，在項目執(zhí)行的過程中跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生偏差的原因，盡早提出改進建議。其次，資金使用的來龍去脈要重點關(guān)注，申請的專項資金是否安排在對應(yīng)的項目上，有無挪用的現(xiàn)象，地方財政是否超預(yù)算安排項目，出資主體和配套責(zé)任是否明確。資金是項目執(zhí)行的重要載體，資金的預(yù)算、調(diào)度和使用的合法、合規(guī)是保障民生政策順利實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的保證。最后，項目管理方面，由點到面對整個項目全過程進行跟蹤審計，重點關(guān)注招投標(biāo)的規(guī)范性、組織施工和竣工決算審計，以及項目建成后管護主體是否明確。管理的混亂必然導(dǎo)致效率的折扣，從而影響預(yù)定目標(biāo)的實現(xiàn)。

對民生資金“事實”層面的跟蹤審計，便于發(fā)現(xiàn)“形式”層面的漏洞，由于理論與實際的偏差，并不能保證所有的政策都是完善的，一方面通過對項目執(zhí)行情況的跟蹤審計發(fā)現(xiàn)問題，不斷修正計劃，使得項目規(guī)劃更具可行性；另一方面，對項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，適時提出建設(shè)性的審計建議進行整改，實現(xiàn)“邊審計，邊整改，邊規(guī)范，邊提高”的功效。

5民生資金跟蹤審計重點分析：第三維度

從“價值”維度出發(fā)，重點審計項目的效益情況。民生扶貧項目的效益一般指經(jīng)濟價值和社會價值。經(jīng)濟價值方面，資金是項目順利實施的保證，以資金流向為線索，跟蹤審計資金的籌集、調(diào)度、使用、管理和效益情況，結(jié)合實地走訪調(diào)查、銀行取證和往來款項核對等審計方法對民生資金進行跟蹤審計。隨著民生扶貧政策的“含金量”越來越高，以及社會公眾希望惠民政策可以實現(xiàn)公平正義，確保民生扶貧資金可以讓更多的人從中獲益，使得更多的貧困縣、貧困村摘帽、脫帽。社會價值方面，任何政策的制定和項目的執(zhí)行都是為了達到一定的目標(biāo)，確保項目目標(biāo)的實現(xiàn)是社會價值的重要體現(xiàn)。民生扶貧政策的服務(wù)對象是尚未脫離貧困的廣大人民群眾，通過走訪群眾以及問卷調(diào)查，體察民情，獲得第一手資料，審查相關(guān)項目是否達到預(yù)定目標(biāo)，是否使得群眾滿意，是否有助于實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。

“價值”維度是民生扶貧資金跟蹤審計的最終目標(biāo)，“形式”和“事實”無論多么盡善盡美，如果沒有實現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)濟價值和社會價值，一切都是徒勞無功。做好民生資金跟蹤審計工作，是踐行黨的群眾路線的重要出發(fā)點與落腳點，是保障和改善民生的重要手段，真正保證民生資金用之于民、用出效益。

6結(jié)論

“形式、事實和價值”三維審計模式、跟蹤審計有機融合在民生資金項目的審計過程，為政府審計提供了新的思路?！叭S”的審計模式使民生資金審計項目更加注重形式有效、事實落地和價值實現(xiàn)，從而跟蹤審計的風(fēng)險重點更加突出，更好地發(fā)揮跟蹤審計在民生資金審計中預(yù)防、揭示和抵御的功能。在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的攻堅階段，對確保國家財政資金的安全和高效使用具有重要借鑒意義。但是在實際的審計工作中，正確劃分民生資金跟蹤審計的形式、事實和價值三個階段，對審計工作者的職業(yè)懷疑和工作能力提出了更高的要求，不僅僅要掌握基本的審計知識，針對新問題要創(chuàng)新審計思路，改進審計方法。同時，對國家宏觀政策目標(biāo)、微觀經(jīng)濟手段必須具有相當(dāng)清晰地理解。針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，提出的審計建議要始終以“價值”目標(biāo)為導(dǎo)向，切實維護廣大人民群眾的根本利益，促進社會和諧有序發(fā)展。參考文獻

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