●郭維真 馬暢
關(guān)于權(quán)力制衡視角下我國國庫經(jīng)理制的探討
●郭維真 馬暢
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下,國家財(cái)政權(quán)與人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的兩權(quán)分離與對(duì)立決定了對(duì)財(cái)政權(quán)力進(jìn)行制約的重要性,而國家對(duì)財(cái)政的仰仗與內(nèi)在依賴性決定了對(duì)財(cái)政進(jìn)行合理安排的必要性,在諸多安排中,國家金庫具有不可替代的地位。國庫聯(lián)結(jié)著一國的財(cái)政收入與財(cái)政支出,國庫運(yùn)行機(jī)制的合理安排有利于更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)從私人部門到國家、再從國家回到私人部門的有序運(yùn)轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)從財(cái)政收入到財(cái)政支出的有效溝通。從庫藏國庫到委托國庫的變遷,從國庫代理與國庫經(jīng)理的爭議,無不體現(xiàn)著主權(quán)者對(duì)國庫功能定位及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制的政策選擇。作為財(cái)政權(quán)力制衡的重要環(huán)節(jié),我國當(dāng)前國庫經(jīng)理制完善的關(guān)鍵在于國庫管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)與運(yùn)營權(quán)之間的分配與協(xié)調(diào)。
權(quán)力制衡 管理權(quán) 監(jiān)督權(quán)運(yùn)營權(quán) 國庫經(jīng)理制
(一)國庫功能演進(jìn):由庫藏到監(jiān)督
傳統(tǒng)意義上國庫僅是政府預(yù)算資金的保管出納機(jī)關(guān),是政府預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督的重要組成部分,即所謂“庫藏管理型”。而隨著“行政國”的推進(jìn),政府財(cái)政職能的擴(kuò)張,國庫消極被動(dòng)出納者的角色已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件的需求。
在財(cái)政權(quán)運(yùn)行的諸多環(huán)節(jié)中,由于國庫①直接與一國的財(cái)政收入與財(cái)政支出發(fā)生關(guān)聯(lián),在財(cái)政收入的入庫、支撥、退庫、財(cái)政資金的使用等方面發(fā)揮著重要的作用?,F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求國庫應(yīng)該變?yōu)橐粋€(gè)積極主動(dòng)的管理者,憑借其財(cái)政中樞的特殊地位,利用其信息優(yōu)勢(shì),全面掌握國庫財(cái)政資金的流轉(zhuǎn)情況,對(duì)政府收支進(jìn)行全方位的管理和控制??梢哉f現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的國庫已逐步從庫藏管理型的國庫向?qū)ω?cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行全角度管控的現(xiàn)代國庫轉(zhuǎn)變。
與之相對(duì)應(yīng),在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下,“市場經(jīng)濟(jì)體制對(duì)于民族國家及其公共財(cái)政模式具有一種內(nèi)在的依賴性,而國家與社會(huì)的分離、政府與納稅人的分離又導(dǎo)致了公共財(cái)政權(quán)力被濫用的可能性。”可見,限制政府的財(cái)政權(quán)力是人類社會(huì)的普遍規(guī)律。并且通常情況下,國家公職人員濫用權(quán)力的諸多行為大都與財(cái)政權(quán)力的失控、與侵害公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)有著直接或者間接的聯(lián)系。嚴(yán)格約束國家的財(cái)政權(quán)力,是從源頭上截?cái)鄼?quán)力腐化的關(guān)鍵所在,也是保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵所在。因此,從財(cái)政控權(quán)的角度來看,要從根本上實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)的合法合規(guī)運(yùn)行,宜建構(gòu)憲政體制下的權(quán)力制衡機(jī)制,使政府財(cái)權(quán)理性運(yùn)作。
由此,國庫也被賦予了現(xiàn)代意義上的監(jiān)督職能。從內(nèi)涵上看,國庫的監(jiān)督職能是指現(xiàn)代國庫作為國家的專門機(jī)關(guān)憑借其信息優(yōu)勢(shì)與地位優(yōu)勢(shì),對(duì)財(cái)政收入的入庫、退庫、庫款的支撥等一系列財(cái)政收支行為進(jìn)行監(jiān)察督促的職能。從外延上看,國庫的監(jiān)督職能以國庫監(jiān)督權(quán)為核心,國庫監(jiān)督權(quán)的理性運(yùn)作成為國庫履行監(jiān)督職能的關(guān)鍵所在。換言之,國庫的監(jiān)督職能主要通過監(jiān)督征收機(jī)關(guān)是否及時(shí)、足額入庫,各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)是否正確執(zhí)行上級(jí)財(cái)政規(guī)定的收支劃分范圍和分成比例,各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)和主管收入機(jī)關(guān)是否按照審批手續(xù)來辦理退庫和庫款直撥等財(cái)政行為來實(shí)現(xiàn);作為財(cái)政資金運(yùn)行的最后一道關(guān)卡,國庫的監(jiān)督也被認(rèn)為是制約與監(jiān)督政府活動(dòng)的關(guān)鍵所在,是推進(jìn)財(cái)政法治化及政府行為法治化的關(guān)鍵所在。
現(xiàn)代國庫監(jiān)督是指中央及地方國庫部門依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定,對(duì)財(cái)政收支②進(jìn)行管控。從收入角度而言,國庫審查督促各級(jí)預(yù)算收入及時(shí)、足額入庫,督促各級(jí)政府部門在法定授權(quán)的范圍內(nèi)劃分財(cái)政收支和分成比例,保障各級(jí)預(yù)算收入的退庫得到財(cái)政部門及其授權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),并且遵循法定的退庫手續(xù)與時(shí)效。在系列環(huán)節(jié)中,首先要達(dá)到的是對(duì)各級(jí)政府部門財(cái)政權(quán)力理性合法運(yùn)作的控權(quán)目的。從支出角度而言,預(yù)算支出的撥付以收入為前提。財(cái)政收入體現(xiàn)了國家對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法剝奪,其對(duì)價(jià)則體現(xiàn)在預(yù)算支出層面;而預(yù)算支出的合法性不僅體現(xiàn)在預(yù)算的審批,更需要透過合規(guī)的預(yù)算執(zhí)行得以實(shí)現(xiàn),否則即是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯,破壞公民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),帶來公民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的巨大威脅。由此可見,國庫的監(jiān)督是在對(duì)財(cái)政收支行為的間接控制的同時(shí)旨在達(dá)到保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的目的,以憲法的視野審視,約束國家的財(cái)政權(quán)力與保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)具有同一意義,其憲政價(jià)值絕不亞于對(duì)公民人身權(quán)等基本人權(quán)的保護(hù),而這也是現(xiàn)代國庫監(jiān)督權(quán)的終極目標(biāo)所在。
在此意義上,現(xiàn)代國庫的功能體現(xiàn)為財(cái)政權(quán)控制和財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。因此,國庫的制度設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)是圍繞其功能實(shí)現(xiàn)而展開的。
(二)國庫功能實(shí)現(xiàn):監(jiān)督權(quán)獨(dú)立
在國庫運(yùn)作的系統(tǒng)中,在財(cái)政資金周轉(zhuǎn)的流程中,由于財(cái)政資金收支存在著利益刺激,各級(jí)預(yù)算單位作為資金使用單位,以追求本部門的利益最大化為出發(fā)點(diǎn),自然產(chǎn)生向作為資金分配單位的財(cái)政部門進(jìn)行尋租的利益誘導(dǎo)。這種資金使用者與分配者之間形成的非法聯(lián)盟,無疑將損及政府利益。因此,在國庫資金收支全過程中,尋租的存在必然要求作為財(cái)政管理和預(yù)算單位的中間聯(lián)結(jié)者——現(xiàn)代意義上的國庫既要強(qiáng)化對(duì)財(cái)政分配的監(jiān)督,也要對(duì)預(yù)算單位的資金申請(qǐng)和使用進(jìn)行監(jiān)督。換言之,監(jiān)督權(quán)主體必須具有一定的獨(dú)立性,依據(jù)其功能發(fā)揮,在設(shè)計(jì)上體現(xiàn)出對(duì)預(yù)算單位和財(cái)政部門的獨(dú)立性。
而國庫在多大程度上獨(dú)立,實(shí)際上是獨(dú)立金庫制、委托金庫制和銀行存款制三種不同國庫管理體制的選擇。無論選擇何種體制,國庫監(jiān)督權(quán)的有效運(yùn)作也必須是一個(gè)國庫與其他機(jī)構(gòu)體制相配套相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。由于多數(shù)國家采用委托金庫制,即國家委托中央銀行辦理國家金庫業(yè)務(wù),而作為一個(gè)動(dòng)態(tài)運(yùn)行的系統(tǒng),國庫的運(yùn)作最主要涉及預(yù)算收入的入庫、退庫和庫款的撥付三個(gè)環(huán)節(jié)。在每一個(gè)環(huán)節(jié)都不可避免地涉及與財(cái)政、銀行的協(xié)調(diào)合作,即在財(cái)政部門和中央銀行都有承擔(dān)不同職能的國庫機(jī)構(gòu)存在。換言之,國庫的監(jiān)督是通過財(cái)政部門國庫機(jī)構(gòu)與央行國庫機(jī)構(gòu)的相互配合來完成的,而央行的引入某種意義上也是通過外部監(jiān)督彌補(bǔ)對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部國庫監(jiān)督機(jī)制的可能不足。
而財(cái)政部門國庫機(jī)構(gòu)與央行國庫機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)流程中扮演著不同的角色。主要表現(xiàn)在:(1)對(duì)財(cái)政收入行為的監(jiān)督。除了對(duì)征收部門的日常征收行為是否合理合法進(jìn)行監(jiān)督之外,財(cái)政部門國庫機(jī)構(gòu)還基于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體情況的掌握和判斷,對(duì)征收部門在征收過程中出現(xiàn)的與預(yù)算不符,尤其是出現(xiàn)的異常變動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,從而確保征收部門依法征收,保證財(cái)政資金平穩(wěn)入庫。而央行國庫機(jī)構(gòu)則通過對(duì)單一賬戶資金的入庫流量及結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析,與預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行比較,將變動(dòng)情況特別傳遞給財(cái)政部門國庫機(jī)構(gòu),并由其向征收部門提出質(zhì)詢。(2)對(duì)財(cái)政支出行為的監(jiān)督。由于財(cái)政部門國庫機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)國庫資金的分配,主要審核政策的合法性以及預(yù)算單位申請(qǐng)額度的準(zhǔn)確性。而央行國庫機(jī)構(gòu)則應(yīng)該是在此基礎(chǔ)之上,對(duì)財(cái)政部門國庫機(jī)構(gòu)的審核進(jìn)行監(jiān)督管理,并對(duì)其審核失誤提出警示。只要預(yù)算單位所有的申請(qǐng)和憑證合法完備,經(jīng)過財(cái)政部門國庫機(jī)構(gòu)的審核,那么央行國庫機(jī)構(gòu)就不承擔(dān)財(cái)政部門國庫機(jī)構(gòu)的審核失誤而造成損失的責(zé)任,但央行國庫機(jī)構(gòu)要承擔(dān)資金支付錯(cuò)誤如支出單位錯(cuò)誤、支付額度超過財(cái)政部門國庫機(jī)構(gòu)的審核額度等造成資金損失的責(zé)任。在審核和監(jiān)督的授權(quán)和轉(zhuǎn)授權(quán)制度下,必須追究造成損失的相關(guān)國庫管理人員的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。只有建立責(zé)任追究制度,才能從機(jī)制上保證財(cái)政資金支出監(jiān)督管理的效果。
由此可見,國庫監(jiān)督實(shí)際上不是一個(gè)單一維度的制度設(shè)計(jì),而是通過不同的環(huán)節(jié)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行組合,這也許就是程序的意義和價(jià)值所在。程序一方面可以限制行政官吏的裁量權(quán)、維持法的穩(wěn)定性和自我完結(jié)性,另一方面卻容許選擇的自由,使法律系統(tǒng)具有巨大的可塑性和適應(yīng)能力。
如前所述,在委托金庫制下,完備的國庫和國庫監(jiān)督必須通過財(cái)政與央行的協(xié)調(diào)配合才能達(dá)成。然而究竟二者誰擁有更大的話語權(quán),在我國立法與實(shí)踐中存在較大的不匹配。
(一)國庫體制的歷史演進(jìn)
1950年,中央人民政府政務(wù)院通過《中央金庫條例》,第3條規(guī)定,“各級(jí)金庫均由中國人民銀行代理”。從1950年到1985年,《中央金庫條例實(shí)施細(xì)則》歷經(jīng)八次修改,均未對(duì)此進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)然,三十余年國庫代理制自有其產(chǎn)生和存續(xù)的歷史基礎(chǔ)。在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下,國有企業(yè)構(gòu)成了國家財(cái)政的主體,國有企業(yè)的運(yùn)作被納入高度集中的權(quán)威性支配結(jié)構(gòu)中。在這一結(jié)構(gòu)下,財(cái)政部門與中國人民銀行都是為了執(zhí)行計(jì)劃指令而服務(wù),甚至在1969-1978年間財(cái)政部與中國人民銀行總行合署辦公,在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面形成了高度統(tǒng)一,而這種統(tǒng)一反映了政府行政權(quán)力的過度集中和外部約束的監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)性缺乏。
1985年,國務(wù)院頒布《中華人民共和國國家金庫條例》,第2條規(guī)定,“國家金庫負(fù)責(zé)辦理國家預(yù)算資金的收入和支出……發(fā)揮國庫的促進(jìn)和監(jiān)督作用。”第3條則規(guī)定,“中國人民銀行具體經(jīng)理國庫。組織管理國庫工作是人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)?!备鶕?jù)條例,人民銀行內(nèi)設(shè)有專門的工作機(jī)構(gòu)辦理國庫業(yè)務(wù),人民銀行總行設(shè)有國庫司組織辦理國庫總庫業(yè)務(wù),并分別在人民銀行的分支行設(shè)有國庫處、科、股,分別辦理國庫的分庫、中心支庫及支庫的業(yè)務(wù)。同時(shí)條例的第11條規(guī)定了國庫對(duì)違反法律規(guī)定的指令的拒絕執(zhí)行權(quán)。從而在法律上強(qiáng)化了央行對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán),確認(rèn)了國庫經(jīng)理制;而財(cái)政部與央行經(jīng)理的國庫之間也由代理制時(shí)期的“聽令——服從”的從屬關(guān)系向“執(zhí)行——拒絕執(zhí)行”的權(quán)力制衡關(guān)系轉(zhuǎn)變。
之后,《預(yù)算法》(1995)、《中國人民銀行法》(1995)沿用了這一表述。然而國庫支配權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離的制度設(shè)計(jì)并沒有提高預(yù)算執(zhí)行和國庫運(yùn)行的效率,反而為不同部門的利益博弈提供了便利。加之“代理制”時(shí)期的征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重財(cái)政資金存款賬戶為基礎(chǔ)的分級(jí)分散收付制度仍沿襲下來,央行在國庫資金的賬戶管理方面也呈現(xiàn)出力有不逮;可以說“資金支配者不保管資金、資金保管者不支配資金”的權(quán)力制衡在制度上并沒有實(shí)現(xiàn)良好的初衷,而成為國庫雙軌制推進(jìn)的一個(gè)契機(jī)。
2000年,順應(yīng)國庫制度改革,財(cái)政部成立國庫司,結(jié)束了“經(jīng)理制”時(shí)期財(cái)政部門沒有專門管理國庫機(jī)構(gòu)的歷史。從國庫管理體制雙軌模式的開啟(2000年),到國庫集中支付制度的建立(2001年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于財(cái)政國庫管理制度改革方案有關(guān)問題的通知》),再到現(xiàn)金管理職能的開啟(2006年《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》),系列改革措施在推進(jìn)我國國庫制度現(xiàn)代化的同時(shí),也使得部門之間的利益博弈更為明顯。
第十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國預(yù)算法》已于2015年1月1日開始施行,相較于修訂前的《預(yù)算法》,現(xiàn)行《預(yù)算法》體現(xiàn)了由“政府管預(yù)算”向“預(yù)算管政府”邁進(jìn),《預(yù)算法》控權(quán)和監(jiān)督的品格顯露無遺。在此次預(yù)算法的修改中,十載批閱、四次審議的漫長修法充分反映出不同權(quán)力部門之間的博弈與利益糾葛,而國庫體制的選擇便是典型例證之一。2012年《預(yù)算法修正案》二審稿、三審稿對(duì)國庫經(jīng)理制的否定,再到最終通過的《預(yù)算法》中國庫經(jīng)理制的回歸,可以看出“國庫代理制”和“國庫經(jīng)理制”的爭議貫穿《預(yù)算法》修改的始終,前者無疑賦予了財(cái)政部門極強(qiáng)的主導(dǎo)型,后者則賦予了央行更大的主動(dòng)性。
雖然修正后的《預(yù)算法》看似結(jié)束了國庫經(jīng)理制與代理制之爭,然而在權(quán)力配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置上,仍然無法準(zhǔn)確地對(duì)國庫經(jīng)理制的應(yīng)有之義予以明確界定。原則上,各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督③;中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理。然而政府對(duì)國庫的管理和監(jiān)督,卻有著這樣的趨勢(shì),即演化或者說延續(xù)了“財(cái)政部的法定職責(zé)包含指導(dǎo)和監(jiān)督中央國庫業(yè)務(wù)”④的做法。
而在具體分工上,也延續(xù)著曾經(jīng)的格局:國庫庫款支配權(quán)屬于財(cái)政部;國庫現(xiàn)金管理權(quán)按照國務(wù)院的規(guī)定由財(cái)政部和央行共同行使⑤。雖然經(jīng)理國庫作為央行的法定職責(zé)之一,但央行國庫局的職責(zé)又限于事務(wù)性或輔助性管理工作??梢哉f看似定分止?fàn)幍摹敖?jīng)理制”下,現(xiàn)有的國庫體制中權(quán)力關(guān)系的紊亂仍然偏離了“經(jīng)理論者”期望的國庫體制模型。
可以說《預(yù)算法》在國庫管理權(quán)限劃分上的語焉不詳,《預(yù)算法實(shí)施條例(修訂草案征求意見稿)》對(duì)財(cái)政部門在國庫管理權(quán)限的擴(kuò)大,實(shí)質(zhì)上已與《預(yù)算法》沖突,使央行經(jīng)理國庫的職能名不副實(shí)。
(二)國庫體制歷史演進(jìn)的權(quán)力爭議
無論是爭端還是實(shí)踐運(yùn)行中的諸多矛盾和沖突,可以說分歧與爭端的本質(zhì)仍然是權(quán)力分配問題,即財(cái)政部門(及其國庫機(jī)構(gòu))、央行(及其國庫機(jī)構(gòu))之間的權(quán)力制衡。作為實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治的重要環(huán)節(jié),國庫運(yùn)行不僅是財(cái)政資金在預(yù)算框架內(nèi)合法運(yùn)行的保障,更是實(shí)現(xiàn)通過預(yù)算將納稅人的財(cái)產(chǎn)真正變成其所支付的公共產(chǎn)品和服務(wù)的對(duì)價(jià)的最后一道關(guān)卡。換言之,財(cái)政權(quán)力配置的背后,是公民公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù),以及多元主體之間的和諧共生。
如前所述,經(jīng)理與代理之爭看似塵埃落定,卻依然留下各種困惑。究其原因,筆者認(rèn)為是政策制定者更關(guān)注行政權(quán)力的分割而非分配,在一切以權(quán)力為邏輯起點(diǎn)的國庫制度設(shè)計(jì)中恰恰忽略了國庫的公共財(cái)產(chǎn)屬性,而以對(duì)“由私人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化而來并由政府依法持有,但本質(zhì)上是政府基于‘公共性’代替公眾持有的‘集合化的私人財(cái)產(chǎn)’”的保護(hù)以及保值增值為制度構(gòu)建的核心才是回歸制度的本源。
如前所述,具有中國特色的雙軌制國庫體制實(shí)質(zhì)就是權(quán)力斗爭:一方面,權(quán)力在不同部門之間的交叉重疊,實(shí)際上反映了權(quán)力膨脹和不受控制的本性;另一方面,權(quán)力約束和控制的缺位體現(xiàn)了公民作為預(yù)算主體的主體權(quán)利缺失的實(shí)質(zhì)。只有通過對(duì)權(quán)利的保護(hù),通過權(quán)力制衡實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的控制,這樣的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)才有效率并具有合法性、正當(dāng)性。
(一)理念轉(zhuǎn)型:從權(quán)力制衡向權(quán)利保護(hù)邁進(jìn)
2014年6月30日,中共中央政治局審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》,提出“深化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為”,而《預(yù)算法》修訂中立法宗旨的修改正是對(duì)此的回應(yīng)。從僅僅作為國家賬本,到成為人民對(duì)政府權(quán)力的控制手段,預(yù)算過程不僅體現(xiàn)了國家、市場、社會(huì)在公共經(jīng)濟(jì)內(nèi)協(xié)調(diào)運(yùn)行這一表象,更通過建構(gòu)國家與納稅人的和諧關(guān)系,最終實(shí)現(xiàn)了納稅人的權(quán)利保護(hù)。從形式上看,預(yù)算由一系列技術(shù)性參數(shù)和數(shù)據(jù)組成,然而正是這些看似中性不具評(píng)判意義的數(shù)據(jù)與圖表,劃定了政府的活動(dòng)范圍,界定了國家與市民社會(huì)的邊界,最終體現(xiàn)了人民參與預(yù)算的價(jià)值和意義。
何種國庫體制可以真正實(shí)現(xiàn)權(quán)利保護(hù)?一方面,國庫運(yùn)行必須實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算過程的有效監(jiān)督。一般認(rèn)為納稅人參與預(yù)算的基礎(chǔ)便是人民代表通過法定職權(quán)的行使,審議并決定預(yù)算的內(nèi)容,決定納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)的最終流向。除了人民和各級(jí)人大的監(jiān)督,我國法定的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督主體還包括各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)。黨的十八屆四中全會(huì)決定在“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”中把審計(jì)監(jiān)督看作“科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的重要組成部分。
現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制更多體現(xiàn)為事后的、靜態(tài)的監(jiān)督,這種具有外部性和獨(dú)立性的約束機(jī)制無疑體現(xiàn)了對(duì)財(cái)政權(quán)力的控制。然而如何構(gòu)建財(cái)政資金流動(dòng)的事中監(jiān)督機(jī)制,以便更有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)管,則是系統(tǒng)性構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵。作為全方位參與財(cái)政資金的入庫、支撥、退庫、財(cái)政資金使用等系列流程的國庫,更有利于對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。
另一方面,國庫運(yùn)行必須實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的有效利用。納稅人通過預(yù)算過程決定財(cái)政資金的使用方向,唯有其合理使用才能體現(xiàn)納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)讓渡的價(jià)值所在。換言之,如果監(jiān)督體現(xiàn)了透過權(quán)力制衡間接保護(hù)納稅人的權(quán)利;那么運(yùn)營的效率性則開辟了直接保護(hù)納稅人權(quán)利的新的路徑,或許這也是“經(jīng)理”一詞背后的真正含義。
無論在理念層面,用辭藻可以勾勒出多么理想的藍(lán)圖,都不可能離開對(duì)權(quán)力和權(quán)利的制度設(shè)計(jì)。在“經(jīng)理制”下,“經(jīng)理”所代表的權(quán)力的內(nèi)涵與外延究竟是什么,央行對(duì)國庫在現(xiàn)有的管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)與運(yùn)營權(quán)之間究竟如何選擇與平衡,才是所有理想主義者無法回避的命題。
(二)結(jié)構(gòu)升級(jí):管理、運(yùn)營、監(jiān)督權(quán)能的合理配置
如前所述,目前管理國庫的權(quán)力由財(cái)政部和央行分享。然而現(xiàn)實(shí)是財(cái)政部國庫與央行國庫之間既存在過度制衡,也存在無效制衡,這種結(jié)構(gòu)性缺陷的根源便在于“經(jīng)理制”定位不明。
在“庫藏管理型”國庫向“財(cái)政及貨幣管理型”的現(xiàn)代國庫轉(zhuǎn)變的過程中,經(jīng)理不僅包含了“管理”(權(quán)力特征顯著),還包含了“運(yùn)營”(市場特征顯著)。然而,一直以來對(duì)央行經(jīng)理的理解囿于央行經(jīng)理僅限于管理權(quán),從而誘發(fā)兩個(gè)部門長期的權(quán)力爭奪。因此只有擯棄權(quán)力對(duì)抗的部門偏見,以開放的心態(tài)來審視何謂經(jīng)理,才能使得經(jīng)理制下的國庫體制朝著現(xiàn)代國庫和有利于國家治理的方向發(fā)展。
1、管理權(quán)與運(yùn)營權(quán)的分離。從管理權(quán)看,其一,國庫庫款支配權(quán)目前已由法律明確屬于財(cái)政部門,財(cái)政部門按照人大通過的預(yù)算授權(quán)行使國庫庫款支配權(quán)。其二,現(xiàn)金管理權(quán)目前由財(cái)政部門與央行分享,在處理這一可能存在矛盾糾紛的關(guān)鍵點(diǎn)之前,首先要對(duì)國庫現(xiàn)金管理進(jìn)行界定。
國庫現(xiàn)金是指納入國庫管理且暫未實(shí)現(xiàn)支付的財(cái)政預(yù)算資金,它不僅包括各級(jí)財(cái)政部門存放在同級(jí)人民銀行金庫的存款(國庫存款),也包括國庫將財(cái)政資金轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行形成的存款和國庫利用財(cái)政預(yù)算資金購買的金融工具等。由此可見,國庫現(xiàn)金管理的對(duì)象既包括庫款,也包括購買的金融工具。財(cái)政部門對(duì)現(xiàn)金管理權(quán)的享有以國庫庫款支配權(quán)為基礎(chǔ)。
從宏觀層面來看,金融市場是開展國庫現(xiàn)金管理的基本環(huán)境,適應(yīng)金融市場環(huán)境需積極主動(dòng)與政府債務(wù)管理政策及貨幣政策相協(xié)調(diào);從微觀層面來看,做好國庫現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)與控制是實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理目標(biāo)的基本方式。與財(cái)政部門相比,央行的公信力與專業(yè)特長在現(xiàn)金管理方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。
因此,可以說在公權(quán)力運(yùn)行層面的國庫管理在很大程度上屬于財(cái)政管理權(quán)的范疇。而商業(yè)運(yùn)行層面的國庫管理更多體現(xiàn)的是以央行為基石的運(yùn)營權(quán)。管理權(quán)與運(yùn)營權(quán)的分離既體現(xiàn)了國庫庫款的公共性,也在保證安全的前提下還原了貨幣的資本屬性。當(dāng)然這種分離,也有學(xué)者從權(quán)力劃分的角度,指出財(cái)政部門作為財(cái)政收支的決策者,擁有庫款支配權(quán),如由其進(jìn)行現(xiàn)金管理的具體操作則易滋生尋租的空間。
2、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)的剝離。從監(jiān)督權(quán)看,國庫的監(jiān)督權(quán)目前包括兩個(gè)層面,財(cái)政部國庫司和央行國庫局分享監(jiān)督權(quán)。前者隸屬于財(cái)政部門,級(jí)別較低,獨(dú)立性弱,且在某種程度上與央行監(jiān)督權(quán)存在重合。而后者對(duì)國庫資金的審核監(jiān)管在形式性審核之外,觸及實(shí)質(zhì)性審核,具有管理預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的性質(zhì),超越也削弱了央行監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。
因此,權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)以管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的剝離為路徑。首先,強(qiáng)化央行的現(xiàn)金管理職能(運(yùn)營權(quán)),財(cái)政部門發(fā)揮代表政府對(duì)央行國庫現(xiàn)金管理活動(dòng)制定規(guī)則并監(jiān)督的職能;其次,在財(cái)政收支過程中,提升財(cái)政部門內(nèi)部承擔(dān)實(shí)質(zhì)審查機(jī)構(gòu)的地位,明確央行在辦理財(cái)政收支中的“拒絕辦理”的監(jiān)督職能;再次,強(qiáng)化央行對(duì)代理行或信用社國庫經(jīng)收處的監(jiān)督;最后,在財(cái)政部和央行之間就國庫的管理與監(jiān)督建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制,并建立涉及國庫實(shí)質(zhì)審查和形式審查對(duì)人大的報(bào)告制度,從而落實(shí)最高權(quán)力層面——人大對(duì)財(cái)政的監(jiān)督。
(三)對(duì)策選擇
首先,在國庫內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置上,應(yīng)該明確劃分央行國庫機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門國庫機(jī)構(gòu)的職責(zé)。財(cái)政部門國庫機(jī)構(gòu)主要對(duì)政策的合法性以及預(yù)算單位申請(qǐng)額度是否符合預(yù)算規(guī)定加以審核,央行國庫機(jī)構(gòu)則應(yīng)該在此基礎(chǔ)之上,對(duì)財(cái)政部門國庫機(jī)構(gòu)的審核進(jìn)行監(jiān)督管理,并對(duì)其審核失誤提出警示。必要時(shí)在國庫部門內(nèi)部設(shè)立國庫監(jiān)督委員會(huì),定期或不定期地對(duì)國庫經(jīng)收處、征收機(jī)關(guān)的稅款入庫進(jìn)行監(jiān)督檢查,督促專業(yè)銀行經(jīng)收處及時(shí)收繳代收款項(xiàng),對(duì)違法行為進(jìn)行制裁。
其次,在財(cái)、稅、庫以及外部監(jiān)督部門之間應(yīng)該建立起相互制約的監(jiān)督機(jī)制。征收部門、審計(jì)部門未經(jīng)批準(zhǔn)不能設(shè)置過渡賬戶,各級(jí)財(cái)政部門必須定期向同級(jí)國庫提供年度預(yù)算計(jì)劃和預(yù)撥款單位的名單,以使國庫準(zhǔn)確、及時(shí)地辦理預(yù)算撥款業(yè)務(wù),同時(shí)方便對(duì)國庫資金進(jìn)行監(jiān)督檢查。而財(cái)政部門各級(jí)總預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)該建立起嚴(yán)密的內(nèi)部稽核制度,撥款、記賬、復(fù)核工作應(yīng)該分工負(fù)責(zé)。而審計(jì)部門則應(yīng)該逐步提高其獨(dú)立性,在此基礎(chǔ)之上,對(duì)各級(jí)預(yù)算單位財(cái)政收支行為的合規(guī)性與合理性進(jìn)行監(jiān)督。
最后,加快國庫法律體系的完善,明確國庫監(jiān)督制度。一是通過修訂《預(yù)算法實(shí)施條例》與《國家金庫條例》明確國庫實(shí)施監(jiān)督的權(quán)限。二是制定法規(guī)條例,確保預(yù)算信息對(duì)國庫的全面公開,由財(cái)政部門向國庫部門提供預(yù)算執(zhí)行的依據(jù),使國庫部門在辦理收支時(shí),對(duì)財(cái)政部門國庫機(jī)構(gòu)的審核進(jìn)行監(jiān)督時(shí)有據(jù)可依。三是繼續(xù)探索推進(jìn)省本級(jí)以下的國庫現(xiàn)金管理,探索適合我國國庫管理體制和現(xiàn)狀的國庫現(xiàn)金管理模式?!?/p>
(本文為國家社科基金青年項(xiàng)目“公共財(cái)政的法制監(jiān)督研究”〈12CFX077〉的階段性研究成果)
(作者單位:中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院)
注釋:
①值得注意的是,目前國際上對(duì)國庫概念的理解,一般采用國際貨幣基金組織的定義,即國庫不單是指國家金庫,更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行、保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。因此現(xiàn)代意義上的國庫不僅僅單指國家金庫,更包括與國家金庫有關(guān)的國庫相關(guān)機(jī)構(gòu)。
②根據(jù)《國家金庫條例》第10條,國庫的基本職責(zé)首要的便是辦理國家預(yù)算收入的收納、劃分和留解以及辦理國家預(yù)算支出的撥付。
③《中華人民共和國預(yù)算法》(2014年)第59條規(guī)定,各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督。
④《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)財(cái)政部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔2008〕65號(hào))。而2015年公布的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例(修訂草案征求意見稿)》則直接將指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)賦予各級(jí)政府財(cái)政部門。中國人民銀行經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)直接對(duì)本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé),并規(guī)定由各級(jí)政府財(cái)政部門履行包括國庫現(xiàn)金管理、組織實(shí)施國庫集中收付業(yè)務(wù)等多項(xiàng)具體國庫管理職責(zé)。
⑤《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》(2006年)第5條規(guī)定,財(cái)政部會(huì)同中國人民銀行開展國庫現(xiàn)金管理工作。
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(本欄目責(zé)任編輯:王光?。?/p>