社會(huì)資本與鄰避事件的有效治理

摘 要： 隨著公民社會(huì)的興起、公眾環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒和發(fā)展，中國(guó)人迎來(lái)了鄰避時(shí)代，社會(huì)資本與鄰避事件的產(chǎn)生之間存在一定的內(nèi)在邏輯關(guān)系。借助社會(huì)資本理論分析鄰避事件發(fā)生的原因，提出有效治理鄰避事件的可行性方案，有利于治理鄰避事件。

關(guān)鍵詞： 社會(huì)資本；鄰避事件；治理

中圖分類號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.06.09

歡迎按以下方式引用：施晴.社會(huì)資本與鄰避事件的有效治理[J].克拉瑪依學(xué)刊，2016（6）46-50.

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！鄙鐣?huì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌使得中國(guó)政府在社會(huì)治理中面臨一系列問(wèn)題與挑戰(zhàn)。鄰避事件的發(fā)生暴露出政府信任困境。張旭霞在互聯(lián)網(wǎng)上就政府信任問(wèn)題對(duì)網(wǎng)友評(píng)論進(jìn)行了追蹤調(diào)查并得出以下結(jié)論：“對(duì)政府持 ‘信任態(tài)度的約占20%，持 ‘不信任態(tài)度的約占80%?！盵1]根據(jù) 《小康 》 研究中心調(diào)查，2006-2007年度中國(guó)政府公信力指數(shù)為 60.6 分，剛過(guò)及格線。通過(guò)對(duì) “政府信任程度” 調(diào)查顯示：“絕大多數(shù)受訪者表示很相信中央政府，逾70%的受訪者表示不相信地方政府。與此同時(shí)，政府官員以80.3%的絕對(duì)多數(shù)被網(wǎng)民選為信用最差的群體，這大大影響了政府形象?！盵2]武曉峰（2008）、唐鐵漢（2005）、王策（2005）等對(duì)如何治理鄰避事件提出了自己的看法，但是，筆者認(rèn)為，有效治理鄰避事件需要集萬(wàn)眾之力，借助社會(huì)資本理論、在考察社會(huì)資本與鄰避事件相關(guān)性的基礎(chǔ)上，分析我國(guó)鄰避事件中社會(huì)資本匱乏的現(xiàn)狀，有利于對(duì)鄰避事件的治理。

二、社會(huì)資本與鄰避事件之間的相關(guān)性分析

（一）相關(guān)概念與基本理論

“鄰避”一詞來(lái)源于西方，狄爾認(rèn)為：“一般而言，鄰避（NIMBY）指的是居民想要保護(hù)他們生存環(huán)境的動(dòng)機(jī)。正式而言，鄰避指的是社區(qū)居民面對(duì)一個(gè)他們不歡迎的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目時(shí)的保護(hù)主義者態(tài)度和所采取的反對(duì)策略”，[3]82“居民通常都承認(rèn)這些‘有害設(shè)施有其必要性，但不要在他們家附近建設(shè)或運(yùn)營(yíng)，因而產(chǎn)生了‘不要在我家后院的概念”[4]300。張勁松認(rèn)為：“鄰避是指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心建設(shè)項(xiàng)目（如垃圾場(chǎng)、核電廠、殯儀館等設(shè)施）對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來(lái)諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)而采取強(qiáng)烈和堅(jiān)決的、有時(shí)高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨??！盵5]20簡(jiǎn)言之，“鄰避”是指居民想要保護(hù)身邊的環(huán)境，拒絕接受在自家周圍建廠而通過(guò)非制度化、非理性化手段表達(dá)自身利益訴求的抗?fàn)幮袨椤?/p>

社會(huì)資本（social capital）是布迪厄最先提出的，然而，哈佛大學(xué)教授羅伯特·普特南是真正把社會(huì)資本的概念引入政治領(lǐng)域并引起學(xué)術(shù)界關(guān)注的學(xué)者。帕特南認(rèn)為：“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率?！盵6]195信任是社會(huì)資本的首要組成部分，它促使互惠規(guī)范的形成和橫向社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的建立；互惠規(guī)范可以為信任的擴(kuò)散營(yíng)造良好的氛圍，促進(jìn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的建立；橫向網(wǎng)絡(luò)的建立為信任提供了傳遞和擴(kuò)散的場(chǎng)所，也促成了互惠規(guī)則的形成。他們都是具有高度生產(chǎn)性的社會(huì)資本，三者之間的良性互動(dòng)促成較高的社會(huì)資本體現(xiàn)（如圖1）所示，這對(duì)于鄰避設(shè)施相關(guān)利益主體自愿合作的形成以及鄰避事件的解決必不可少。

良性互動(dòng)模式

（二）相關(guān)性分析——社會(huì)資本的匱乏是鄰避事件的重要根源

1.相關(guān)利益主體之間相互信任的低落。西方哲學(xué)家史里斯·博克曾說(shuō)過(guò)：“信任是我們必須保護(hù)的東西，因?yàn)樗拖窨諝夂退匆粯樱坏┦軗p，我們所居住的社會(huì)就會(huì)土崩瓦解?！盵7]584謠言的鼓動(dòng)只是鄰避事件的導(dǎo)火索，能誘發(fā)公眾大規(guī)模聚集的重要原因是公眾、地方政府和相關(guān)環(huán)境評(píng)估機(jī)構(gòu)三者之間存在“信任鴻溝”。

首先，公眾對(duì)地方政府不信任。王奎明做過(guò)一個(gè)研究，發(fā)現(xiàn)“僅僅有52.4%的民眾認(rèn)為城市政府治理環(huán)境的表現(xiàn)高于6分”（包含6分，1分為最低，10分為最高）。從公眾角度而言，地方政府治理環(huán)境的能力遭到公眾的質(zhì)疑。余杭“5·10”事件的爆發(fā)，公眾對(duì)地方政府的不信任最赤裸裸地體現(xiàn)就是在杭州市政府做出各種承諾后，有村民在接受采訪時(shí)稱：“余杭區(qū)出來(lái)這個(gè)我們是不會(huì)相信的，我們只會(huì)相信省政府或者是中央那邊”。[8]另外，地方政府對(duì)公眾不信任。據(jù)相關(guān)資料顯示，在一些鄰避事件中，地方政府認(rèn)為鄰避抗?fàn)幨枪姶蛑h(huán)保的幌子，實(shí)則是為自己謀利的非理性情緒行為。從一定程度上來(lái)說(shuō)，這也是導(dǎo)致部分地方政府往往在項(xiàng)目起始階段便進(jìn)行信息封鎖的原因，例如，廈門(mén)的PX項(xiàng)目、上海的磁懸浮線、四川什邡項(xiàng)目等。

其次，公眾對(duì)相關(guān)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)不信任。據(jù)相關(guān)調(diào)查報(bào)道，[9]政府與相關(guān)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及廠商結(jié)成利益同盟，如，2009年廣東番禺垃圾焚燒廠的環(huán)評(píng)、近年來(lái)我國(guó)發(fā)生的血鉛超標(biāo)事件，大多是歸因于環(huán)評(píng)中的“衛(wèi)生防護(hù)距離”造假現(xiàn)象。另外，環(huán)評(píng)中“公民缺位”現(xiàn)象普遍。如，浙江德清事件中，500米范圍內(nèi)的113戶居民被政府和相關(guān)環(huán)保部門(mén)“遺漏”；廣東河源事件的環(huán)評(píng)報(bào)告，將500米內(nèi)的常住居民、擁有129戶400多人的村莊完全忽略等。這些現(xiàn)象的發(fā)生使得公眾無(wú)法相信環(huán)評(píng)報(bào)告的真實(shí)性，無(wú)法相信環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中能起到重要作用。

2.規(guī)范互惠社會(huì)資本的虧空導(dǎo)致鄰避事件治理中出現(xiàn)制度短缺。胡洪彬認(rèn)為：“作為社會(huì)資本的規(guī)范，本身既包括了如價(jià)值信念、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)性等在內(nèi)的非正式性制度約束，也體現(xiàn)為如政策、規(guī)則和法律等形式的剛性約束。”[10]40首先，隨著公民環(huán)保意識(shí)的興起，績(jī)效政府理念已經(jīng)不符合當(dāng)今生態(tài)文明建設(shè)要實(shí)現(xiàn)“綠色化”的價(jià)值取向。近年來(lái)，我國(guó)發(fā)生的影響較大的鄰避事件均顯示：地方政府為了提升官員政績(jī)和升遷機(jī)會(huì)，一味追求GDP的提高，搞形象工程，鄰避設(shè)施并非基于公共福利而修建的現(xiàn)象比比皆是，因此激化了居民的反抗情緒，使得居民與政府之間形成強(qiáng)烈對(duì)抗。其次，鄰避事件與環(huán)保組織在價(jià)值理念上背道而馳。廈門(mén)PX項(xiàng)目最開(kāi)始是業(yè)主對(duì)于自身房產(chǎn)價(jià)值的一種維權(quán)，這種維權(quán)是對(duì)于私有產(chǎn)權(quán)的一種保護(hù)，而不是出于保護(hù)環(huán)境本身。公民通過(guò)鄰避運(yùn)動(dòng)維護(hù)其自身利益，是公眾維權(quán)的途徑，而環(huán)保NGO①更多的是出于保護(hù)環(huán)境、宣傳保護(hù)環(huán)境的重要性。另外，環(huán)保民間組織法律地位低下，缺乏參與鄰避事件的法律法規(guī)保障。在2007年11月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，關(guān)于民間組織參與突發(fā)事件的規(guī)定少之又少。

3.公民參與網(wǎng)絡(luò)缺失導(dǎo)致民眾利益表達(dá)和維護(hù)的社會(huì)基礎(chǔ)薄弱。根據(jù)相關(guān)報(bào)道顯示，不少鄰避事件爆發(fā)后才出現(xiàn)彌補(bǔ)性的公眾參與，而事前卻是完全的參與缺位。

首先，我國(guó)現(xiàn)階段的環(huán)境評(píng)估中心多由相關(guān)專家進(jìn)行封閉式評(píng)估，待評(píng)估報(bào)告完成后，由當(dāng)?shù)卣诠倬W(wǎng)上公布于眾。在整個(gè)項(xiàng)目的制定和決策階段，公眾作為利益的直接相關(guān)者被置之事外。雖然有些地方政府認(rèn)識(shí)到公眾參與的必要性，但是，公眾參與的實(shí)效性并沒(méi)有體現(xiàn)。例如，在四川什邡的鉬銅項(xiàng)目中，“環(huán)境影響評(píng)價(jià)意見(jiàn)表”體現(xiàn)“報(bào)喜不報(bào)憂”的情況。

其次，環(huán)保組織的缺位。臺(tái)灣地區(qū)鄰避事件的解決，很大一部分是借助社會(huì)組織的力量，但內(nèi)地治理鄰避事件時(shí)，由于環(huán)保NGO的缺位，政府面對(duì)的是原子化的個(gè)人，政府與公眾之間缺少一個(gè)高效溝通的橋梁，使得政府無(wú)法找到談判代表，只能同眾多分散的公眾個(gè)體展開(kāi)利益博弈，彼此間的信任不足和信息不對(duì)稱大大增加了交易成本，也容易激發(fā)矛盾升級(jí)。

三、社會(huì)資本視域下的鄰避事件的路徑選擇

社會(huì)資本與鄰避事件之間的內(nèi)在聯(lián)系以及我國(guó)當(dāng)前社會(huì)資本運(yùn)行的客觀狀況表明，要實(shí)現(xiàn)對(duì)鄰避事件的有效治理，就必須注重對(duì)政府與公眾進(jìn)行現(xiàn)代社會(huì)資本的培育，達(dá)到社會(huì)治理的良性均衡。對(duì)此，可從以下幾方面展開(kāi)：

（一）提升公眾理性風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平

一般來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)越不確定，人們?cè)絻A向于夸大風(fēng)險(xiǎn)的危害及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。對(duì)于“無(wú)知”的信息，人們寧信其有不信其無(wú)。所以，專家確定的“事實(shí)風(fēng)險(xiǎn)”與人們對(duì)“事實(shí)風(fēng)險(xiǎn)”的感知之間可能存在著遙遠(yuǎn)距離。風(fēng)險(xiǎn)溝通正是解決公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知問(wèn)題的重要方法。風(fēng)險(xiǎn)溝通重在處理 “公眾感知”（dealing with public perception）問(wèn)題。首先，由于公眾對(duì)上級(jí)政府（中央政府）高度信任，因此，借助權(quán)威媒體向社會(huì)大眾傳播有針對(duì)性、具體的科學(xué)知識(shí)來(lái)促進(jìn)地方政府、專家、企業(yè)、相關(guān)環(huán)評(píng)部門(mén)等各治理主體進(jìn)行積極有效的溝通，建立并維持與公眾之間的相互信任，推動(dòng)公眾全程參與，將大眾在日常生活中遇到的問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)、建議等非科學(xué)知識(shí)納入公眾參與項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而避免公眾通過(guò)非制度化、非理性途徑尋求自身利益的表達(dá)。其次，加強(qiáng)對(duì)公眾的教育和疏導(dǎo)，是風(fēng)險(xiǎn)溝通順利進(jìn)行的重要保障。公眾對(duì)鄰避設(shè)施的敏感、疑慮甚至恐慌源于對(duì)鄰避設(shè)施的知識(shí)不足和風(fēng)險(xiǎn)猜想，只有增長(zhǎng)鄰避知識(shí)，提高科學(xué)文化素質(zhì)，才能對(duì)鄰避設(shè)施予以理性認(rèn)知和科學(xué)對(duì)待，才能推動(dòng)公眾與政府、相關(guān)環(huán)保部門(mén)良性互動(dòng)環(huán)節(jié)的展開(kāi)，才能真正實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益主體之間的信任與合作。

（二）推進(jìn)制度構(gòu)建，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)

首先，堅(jiān)持依法行政，健全政績(jī)考核制度和責(zé)任追究制度。美國(guó)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯如此定義制度：“制度是一整套規(guī)則，應(yīng)遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個(gè)人的行為?！盵11]134依法行政意味著地方政府與公眾之間的平等相處，地方政府權(quán)力不得凌駕于法律之上。依法規(guī)范地方政府基層干部和管理人員在鄰避設(shè)施建設(shè)中的行為，改變以權(quán)謀私、以權(quán)代法的不良思想，增強(qiáng)法制觀念，提高雙邊學(xué)習(xí)的能力，使地方政府的基層管理人員真正具備“人民公仆”的服務(wù)理念，營(yíng)造政府與公眾之間的信任與合作氛圍。其次，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求和社會(huì)發(fā)展要求的政府績(jī)效考核指標(biāo)、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。應(yīng)將反映社會(huì)發(fā)展和人的全面發(fā)展情況的指標(biāo)一起納入指標(biāo)體系。完善政績(jī)考核辦法，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，實(shí)行差別化的考核制度；根據(jù)考核評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)成績(jī)突出的地區(qū)、單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于因環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)落實(shí)不到位而引起鄰避事件的現(xiàn)象，例如，陜西鳳翔“血鉛”案，要完善責(zé)任追究制度。建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任制，對(duì)因工作失職、監(jiān)管不力等造成對(duì)公民、社會(huì)嚴(yán)重后果的個(gè)人要記錄在案，實(shí)行終身追究制。

（三）建立政府—公眾—環(huán)保NGO協(xié)作治理機(jī)制，完善社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

多元協(xié)同治理可以大大拓寬公眾參與鄰避事件的渠道，從而在政府、公眾、環(huán)保NGO等相關(guān)利益主體之間形成一種良性互動(dòng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。與此同時(shí)，社會(huì)公眾和環(huán)保NGO自主參與治理鄰避事件全過(guò)程，使地方政府的一切活動(dòng)都在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行，促進(jìn)政府與公眾之間的信任與尊重，從而也有利于提升社會(huì)公眾對(duì)地方政府的滿意度和信任度，重塑地方政府公信力。因此，重視各個(gè)治理主體在鄰避設(shè)施建設(shè)過(guò)程中的作用，充分發(fā)揮各個(gè)治理主體在規(guī)避鄰避事件中的效能、走多元協(xié)同治理之路，是完善社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的根本選擇。以下將在對(duì)鄰避事件的分析中，構(gòu)建政府-公眾-環(huán)保NGO之間的良性互動(dòng)模式（如圖2所示），完善公民參與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，避免鄰避事件的再次發(fā)生。

1. 政府與公眾之間的合作模式構(gòu)建。從政府管理角度來(lái)講，要規(guī)避鄰避運(yùn)動(dòng)，重中之重便是促進(jìn)公眾的全程參與。鼓勵(lì)公眾不僅要參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)等環(huán)境論證階段，還要參與鄰避設(shè)施選址和補(bǔ)償?shù)葲Q策階段，重要的是在鄰避項(xiàng)目的規(guī)劃期間參與及事后參與。德國(guó)地方政府在鄰避設(shè)施選址建設(shè)前，會(huì)與當(dāng)?shù)鼐用翊磉M(jìn)行協(xié)商，居民對(duì)選擇主持環(huán)評(píng)的專家擁有絕對(duì)的表決權(quán)，而且擁有參與設(shè)施的規(guī)劃、補(bǔ)償?shù)雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)利。另外，把知情權(quán)還于公眾，將抗?fàn)幮袨槎糁圃诿妊繝顟B(tài)。通過(guò)相關(guān)媒體對(duì)鄰避項(xiàng)目相關(guān)信息進(jìn)行如實(shí)的公開(kāi)，也可以利用社區(qū)公告欄等進(jìn)行公示，甚至在必要時(shí)展開(kāi)政府與公眾之間直接的溝通與交流。把鄰避項(xiàng)目的各種資訊包括收益和風(fēng)險(xiǎn)等清晰、明確地公示，有利于在最大程度上獲得公眾的最大支持率。臺(tái)灣地區(qū)由政府機(jī)關(guān)當(dāng)公證人，由企業(yè)和周邊居民簽訂“不污染后院”的環(huán)保協(xié)議書(shū)，以保證公眾參與鄰避項(xiàng)目的環(huán)保補(bǔ)償，在一定程度上避免了政府因補(bǔ)償回饋的不透明而成為抗議對(duì)象的情況發(fā)生。

2.政府與媒體之間的合作模式構(gòu)建。“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，媒體在信息公開(kāi)中是一個(gè)重要的參與者，在鄰避事件中發(fā)揮著重要的作用。信息公開(kāi)將要進(jìn)入3.0版時(shí)代，要把過(guò)去很孤立、被動(dòng)型的信息公開(kāi)制度向上游和下游延伸，向上游延伸就是以報(bào)道的真實(shí)性和實(shí)效性為出發(fā)點(diǎn)，往下游延伸就是要在發(fā)布環(huán)評(píng)具體情況的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)信息的解讀工作，加強(qiáng)多元利益主體之間的協(xié)同合作；以“政府為中心”向“以社會(huì)為中心”發(fā)展，媒體在鄰避事件中要把握信息的傳播規(guī)律，引導(dǎo)人們掌握事件發(fā)展的實(shí)情，使沖突得到快速、高效的平息。例如昆明 PX 事件，由于媒體及時(shí)公開(kāi)事件進(jìn)展，真實(shí)、高效地報(bào)道利益相關(guān)方的觀點(diǎn)，在輿情引導(dǎo)中發(fā)揮重要作用，才避免了事件的惡性發(fā)展。

3.政府-環(huán)保 NGO -公眾合作模式構(gòu)建。首先，明確政府的主導(dǎo)地位與環(huán)保NGO的相對(duì)獨(dú)立地位，給予環(huán)保NGO更多發(fā)展空間與自治性。政府不應(yīng)對(duì)環(huán)保NGO實(shí)行控制，而應(yīng)充分給予其自主性，合理引導(dǎo)、鼓勵(lì)環(huán)保NGO的健康發(fā)展。環(huán)保NGO也不能僅僅為了提倡保護(hù)環(huán)境而存在，而是應(yīng)該作為公民社會(huì)的一支重要力量，擔(dān)負(fù)著防止、削弱或補(bǔ)救政府與企業(yè)對(duì)公眾利益的侵犯而引起鄰避沖突的使命。其次，健全環(huán)保NGO參與的決策評(píng)估機(jī)制。作為連接政府與公眾的“橋梁”，環(huán)保NGO應(yīng)積極參與項(xiàng)目的決策階段，以便真實(shí)、高效地表達(dá)公眾的利益訴求。鄰避設(shè)施建設(shè)的評(píng)估小組應(yīng)由政府方面代表、相關(guān)環(huán)保專家、環(huán)保NGO的相關(guān)人員共同組成，充分評(píng)估設(shè)施對(duì)周邊居民身體健康和社區(qū)環(huán)境的影響程度，并及時(shí)聯(lián)系權(quán)威媒體，公開(kāi)評(píng)估結(jié)果，打消公眾對(duì)鄰避設(shè)施的疑慮。

另外，完善環(huán)保NGO的法律保障機(jī)制。為民間環(huán)保組織的成立與登記營(yíng)造寬松的法律環(huán)境，放寬成立環(huán)保NGO的一些不合理的準(zhǔn)入條件，完善民間環(huán)保組織參與的相關(guān)立法；并嘗試建立一套環(huán)境公益訴訟程序，可以采取共同訴訟，合并計(jì)算損失的策略，以避免單個(gè)起訴時(shí)，法院考慮該事件與自身利益的原因而不判原告勝訴以及計(jì)算損失難統(tǒng)一情況的發(fā)生。

注釋

①NGO：是指Non-Governmental Organizations（非政

府組織）的英文縮寫(xiě)。

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