“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”政策的審計評估風(fēng)險與問題研究

●李一鳴 李思靚 宋弋戈

一、引言

“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”的本質(zhì)就是解放思想，改革開放，勇創(chuàng)新路，在新的形勢下走出一條更加符合實(shí)際和科學(xué)發(fā)展要求的發(fā)展道路。黨的十八大以來，中央把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，圍繞實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略作出了一系列重大決策部署。黨的十九大報告提出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐。政府工作報告多次提到科技創(chuàng)新，并明確提出要在2035年我國躋身創(chuàng)新型國家前列的目標(biāo)，將激勵全社會積極實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，擦亮中國創(chuàng)造、中國智造的閃亮名片。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。

據(jù)清華大學(xué)科學(xué)研究中心統(tǒng)計顯示，截至2017年底，國內(nèi)政府投資基金（包括創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、基礎(chǔ)設(shè)施基金等）共設(shè)立達(dá)1501支，總目標(biāo)規(guī)模超過9.5萬億元，已到位資金約3.5萬億元。其中：股權(quán)投資類政府投資基金（包括創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等）共1297支，總目標(biāo)規(guī)模6.3億元，已到位資金2.3萬億元。面對如此大規(guī)模的投資基金，在運(yùn)行過程中，必須引入第三方監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行科學(xué)管理，而審計作為專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)督管理手段，對保障政府投資基金科學(xué)運(yùn)行將起到重要作用。特別是在2018年1月召開的全國審計工作會議中指出，要緊緊圍繞加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，重點(diǎn)關(guān)注科技體制創(chuàng)新、企業(yè)科研投入等，著力揭示科技經(jīng)費(fèi)管理、科研人員薪酬等方面制約人才智慧發(fā)揮和合理流動的體制機(jī)制障礙，促進(jìn)激發(fā)科研人員積極性創(chuàng)造性，推動“雙創(chuàng)”新發(fā)展，特別是要充分發(fā)揮審計監(jiān)督對推動“雙創(chuàng)”政策落實(shí)的保障作用。對于審計部門來說，針對“雙創(chuàng)”政策設(shè)立的政府投資基金的審計工作將是一個新的領(lǐng)域，也不同于一般的企業(yè)財務(wù)審計，這必將面臨各種各樣的風(fēng)險。本文結(jié)合 “雙創(chuàng)”政策項(xiàng)目的特點(diǎn)，主要分析和判斷該項(xiàng)審計工作中可能遇到的風(fēng)險，并針對這些問題提出相應(yīng)的政策建議。

二、“雙創(chuàng)”政策及其審計的實(shí)施現(xiàn)狀

在中央政府的高度重視和大力支持下，近年來我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境不斷優(yōu)化，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)觀念發(fā)生了較大變化，全國各地出現(xiàn)了大眾創(chuàng)業(yè)、草根創(chuàng)業(yè)的“眾創(chuàng)”現(xiàn)象，帶動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)愈加活躍。不僅“雙創(chuàng)”的規(guī)模不斷增大，效率也顯著提高。為深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，以中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽為平臺，聚集和整合各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源，推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新舊動能轉(zhuǎn)換取得了顯著成就。在“雙創(chuàng)”活動中，通過成果展示、會議論壇、文化傳播、群眾競賽、專業(yè)服務(wù)等方式來釋放全民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新潛能，激發(fā)全社會的雙創(chuàng)活力，為發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、培育新動力，創(chuàng)造良好條件。全國大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新活動掀起新一輪創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱潮，為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

同時，對“雙創(chuàng)”政策的審計工作也在我國各地有條不紊地進(jìn)行。一是針對“雙創(chuàng)”項(xiàng)目的審計力度不斷加大。為了提高“雙創(chuàng)”項(xiàng)目財政資金使用效率，自2015年開始，全國各地就針對小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范專項(xiàng)資金管理使用情況加強(qiáng)審計監(jiān)督管理工作，主要從項(xiàng)目實(shí)施主管單位著手，重點(diǎn)針對項(xiàng)目款項(xiàng)下?lián)?、使用、效用等方面進(jìn)行審查，在具體運(yùn)用中通過引入績效審計管理手段，檢查項(xiàng)目的使用效率，并對這些項(xiàng)目進(jìn)行績效評價，加強(qiáng)對審計結(jié)果的評估與運(yùn)用。二是針對“雙創(chuàng)”項(xiàng)目審計的范圍不斷擴(kuò)大。2014年中央提出“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的戰(zhàn)略政策，成為當(dāng)下推動經(jīng)濟(jì)前行的一個重要引擎。在中央財政政策大力助推之下，才讓有夢的創(chuàng)業(yè)者在眾創(chuàng)空間中得以棲居。為了能夠更加規(guī)范使用財政資金，落實(shí)相關(guān)財政政策，審計部門不斷加大了對“雙創(chuàng)”政策項(xiàng)目的審計監(jiān)督范圍，比如針對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新孵化園、電子商務(wù)創(chuàng)業(yè)孵化園等“雙創(chuàng)”基地，審計部門加強(qiáng)了對這些領(lǐng)域的監(jiān)督管理，通過實(shí)地查看項(xiàng)目進(jìn)展和企業(yè)入駐情況，了解“雙創(chuàng)”項(xiàng)目落實(shí)及創(chuàng)業(yè)券發(fā)放使用情況。通過一系列的審計監(jiān)督活動，有助于客觀全面地反映“雙創(chuàng)”資金管理使用情況，營造更加健康穩(wěn)定的營商環(huán)境，有利于“雙創(chuàng)”政策項(xiàng)目的順利開展與落實(shí)，從而推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、“雙創(chuàng)”政策審計中存在的問題

（一）審計難度較大

不同于其他財務(wù)審計，對“雙創(chuàng)”政策的項(xiàng)目財政資金使用進(jìn)行審計，主要依據(jù)的是相關(guān)政策，并對相關(guān)職能部門公布的政策要非常了解，在很大程度上來說，要根據(jù)政策要求進(jìn)行系統(tǒng)評估。因此，對于“雙創(chuàng)”政策來說，不僅要實(shí)時掌握創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策，還要分析該項(xiàng)政策是如何執(zhí)行的，要從宏觀整體角度評價不同政策之間是否存在矛盾，是否存在政策漏洞，才能夠科學(xué)合理運(yùn)用審計手段監(jiān)督該領(lǐng)域項(xiàng)目財政資金的使用情況和使用效益。這也要求從執(zhí)行層面和戰(zhàn)略層面對政策的執(zhí)行效果進(jìn)行專項(xiàng)評估審計。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策涉及的范圍較為廣泛，而不同地區(qū)之間很多政策的實(shí)施細(xì)則不盡相同，在審計過程中部門領(lǐng)導(dǎo)干部不太配合審計工作，認(rèn)為國家鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作的展開，上級部門撥付的財政資金使用范圍較廣，部門領(lǐng)導(dǎo)往往思想麻痹，抱有僥幸心理，對上級撥付的財政資金缺乏內(nèi)部管理，也不太支持外部審計監(jiān)督工作，給創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的財力使用效益帶來風(fēng)險。

（二）審計人才隊(duì)伍短缺

審計作為一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實(shí)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化審計干部隊(duì)伍，才能夠推進(jìn)審計的法制化、規(guī)范化、職業(yè)化，實(shí)現(xiàn)以審計精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)。而創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是中央解決就業(yè)出臺一項(xiàng)政策，同時也針對該項(xiàng)政策給予了配套財政資金賦值。因此，對審計工作者提出了更高的要求，審計人員不僅要掌握審計方面的業(yè)務(wù)知識，還了解并熟悉“雙創(chuàng)”政策。這就要求審計人員需要系統(tǒng)了解雙創(chuàng)政策出臺背景，掌握該項(xiàng)政策的相關(guān)法律法規(guī)。對于這些新的內(nèi)容，加大了審計人員學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)的壓力和難度，使得審計人才非常稀缺，導(dǎo)致針對“雙創(chuàng)”政策項(xiàng)目的審計工作難度加大，不利于審計業(yè)務(wù)的開展。

（三）審計意識有待提高

審計工作是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在一定程度上具有政治使命，體現(xiàn)的不僅僅是對經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行是否到位的一種外部監(jiān)督手段，也是管理規(guī)范社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中揭示風(fēng)險的重要方式。但在實(shí)際工作中，仍有部分審計人員并沒有引起重視，很多審計內(nèi)部的人員對“雙創(chuàng)”政策項(xiàng)目審計的積極性不高，被審計單位也認(rèn)為內(nèi)部審計管理走走過場，往往忽視該項(xiàng)工作的重要性。而“雙創(chuàng)”政策項(xiàng)目中，所涉及審計工作涵蓋范圍廣、金額大、項(xiàng)目多，這就要求審計人員必須具有全局化審計意識，善于運(yùn)用戰(zhàn)略性思維。但大部分審計人員還沒有實(shí)現(xiàn)從賬務(wù)處理到資金追蹤到政策跟蹤的轉(zhuǎn)變，往往忽視績效審計的重要性。被審單位也認(rèn)為“雙創(chuàng)”政策被執(zhí)行即可，至于執(zhí)行的效果如何，上級部門撥付的款項(xiàng)使用是否符合政策規(guī)定并不關(guān)心，這也要求第三方審計監(jiān)督力量介入，使相關(guān)單位嚴(yán)格按照相關(guān)制度執(zhí)行。從而真正落實(shí)好相關(guān)人員責(zé)任，解決任務(wù)落實(shí)不到位，在實(shí)際工作中相互推諉的問題。

（四）問責(zé)體制機(jī)制不健全

在現(xiàn)行審計體制下，國家審計機(jī)關(guān)作為政府的一個部門，沒有司法職能和司法權(quán)力，對審計結(jié)果的處理只能移交相應(yīng)的監(jiān)察部門，審計部門除了把存在的問題反映出來，并不能對問題進(jìn)行處理。而現(xiàn)實(shí)中將這些問題移交相應(yīng)部門后卻得不到解決，不僅打擊了審計工作人員的積極性，也無法維護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)利益。審計問責(zé)機(jī)制尚未建立一套科學(xué)規(guī)范的工作體系，對審計問責(zé)途徑和機(jī)關(guān)審計問責(zé)的情形、審計問責(zé)啟動以及立案、調(diào)查、申辯、復(fù)議、申訴等程序沒有明確的相關(guān)法律法規(guī)，導(dǎo)致審計問責(zé)的體制機(jī)制不規(guī)范統(tǒng)一，從而影響審計結(jié)果運(yùn)用和效果。

（五）缺乏政策審計的評價標(biāo)準(zhǔn)體系

我國審計評價工作與西方發(fā)達(dá)國家相比還處于初步發(fā)展階段，尚未建立完善的標(biāo)準(zhǔn)評價體系和指標(biāo)。但隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，我國經(jīng)濟(jì)交易事項(xiàng)及業(yè)務(wù)日益復(fù)雜，從而增加了審計工作的難度。這就需要通過構(gòu)建一套完整的審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系，為社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展保駕護(hù)航，而一套完整的審計評價體系應(yīng)該根據(jù)審計工作特點(diǎn)，按照合法性、科學(xué)性、適用性、可操作性和績效性等原則著手構(gòu)建。具體來說：合法性不僅指標(biāo)合理合法，還要體現(xiàn)政策執(zhí)行過程合法，按照公開透明原則，能夠在社會公眾監(jiān)督下配合政策執(zhí)行；科學(xué)性指政策內(nèi)容要符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)決策對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，其表現(xiàn)出客觀性和全面性的要求；適用性即符合當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，當(dāng)所處環(huán)境發(fā)生變化時，審計評價標(biāo)準(zhǔn)也要相應(yīng)調(diào)整以保證其有序運(yùn)行；績效性則是按照績效審計標(biāo)準(zhǔn)，審計工作要做到事前、事中和事后全過程監(jiān)督，按照相關(guān)指標(biāo)對審計項(xiàng)目進(jìn)行評估，以真正起到監(jiān)督引導(dǎo)作用。

四、完善“雙創(chuàng)”政策審計的建議措施

（一）明確審計的重點(diǎn)

“雙創(chuàng)”政策審計內(nèi)容多、涉及范圍廣、社會關(guān)注度高。在審計過程中應(yīng)將重點(diǎn)放在以下幾個方面：一是關(guān)注財政資金安排。這就要求針對這項(xiàng)工作引入績效審計模式，做到“事前”介入，并檢查資金安排是否符合“雙創(chuàng)”政策規(guī)劃要求。具體來說，通過引入第三方監(jiān)督管理，從而發(fā)揮在優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力、加快培育新動能、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)等方面的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。二是關(guān)注財政資金分配撥付過程是否合規(guī)合法。要嚴(yán)格按照績效審計要求，在“事中”主要檢查資金分配是否符合項(xiàng)目申報指南的要求，項(xiàng)目申報、評審程序等關(guān)鍵環(huán)節(jié)是否存在違法違規(guī)及不符合管理制度規(guī)定的問題，以及資金撥付是否及時，有無挪用、延遲撥付或提前撥付等問題。三是關(guān)注財政資金重點(diǎn)督查和管理。在“事后”主要檢查財政專項(xiàng)資金管理制度的建立和執(zhí)行情況，特別是主管部門是否及時組織實(shí)施項(xiàng)目驗(yàn)收、對項(xiàng)目驗(yàn)收進(jìn)行監(jiān)督管理以及對專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行績效評價等情況。四是關(guān)注項(xiàng)目績效評價。除了在審計過程中要做到“事前、事中和事后”的全過程監(jiān)督，還需要在整個項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行績效評價。主要是檢查項(xiàng)目投資是否真實(shí)，進(jìn)度是否符合預(yù)期目標(biāo)，有無進(jìn)展緩慢、資金長期閑置以及資金使用不合規(guī)等問題，評測項(xiàng)目是否達(dá)到研發(fā)目標(biāo)、建設(shè)目標(biāo)，達(dá)產(chǎn)后是否達(dá)到預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益與社會效益等情況，從而為后續(xù)財政資金的撥付提供參考性建議和意見。

（二）多種審計方法并用

針對“雙創(chuàng)”政策的審計，可以采用以下幾種主要方法：一是現(xiàn)場審計。在采用這種方法時，主要涉及對廣泛材料的掌握，如政策文件、會議記錄、報紙文章等一系列相關(guān)材料，這要求審計人員要熟悉相關(guān)的法律法規(guī)和與此相關(guān)的政策術(shù)語，從而加強(qiáng)現(xiàn)場審計的效果。二是跟蹤審計。跟蹤審計涉及的層級比較多，不能完全采用上級審下級的方式，要根據(jù)項(xiàng)目的重點(diǎn)之分，抽取部分重點(diǎn)項(xiàng)目采取上審下或交叉審計的方式，確保問題查深查透；同時通過完善審計工作方案，加強(qiáng)抽查督導(dǎo)等方式，對同級審計的項(xiàng)目進(jìn)行全程控制，確保不缺項(xiàng)不漏項(xiàng)。三是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與跟蹤審計相結(jié)合。結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的基本要求，通過重點(diǎn)排查方式，對某一地域內(nèi)相關(guān)政策貫徹落實(shí)情況進(jìn)行審查，為跟蹤審計提供強(qiáng)有力的支撐，審計結(jié)果也可作為認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要依據(jù)。

（三）提高審計人員綜合素質(zhì)和能力

著力提升審計人員的專業(yè)素質(zhì)，增強(qiáng)審計行業(yè)的整體水平。一是提升審計人員業(yè)務(wù)能力，強(qiáng)化針對項(xiàng)目審計方面工作的培訓(xùn)。通過及時收集并整理“雙創(chuàng)”相關(guān)方面的政策措施，做到分類整理，把握全局又突出重點(diǎn)，有針對性地開展該領(lǐng)域的審計工作。二是審計人員要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，特別是掌握并運(yùn)用計算機(jī)審計技術(shù)，從而提高審計工作效率。進(jìn)入信息技術(shù)革命時代，特別是在大數(shù)據(jù)背景下，要積極引進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+審計”的計算機(jī)審計技術(shù)，加強(qiáng)對該領(lǐng)域重點(diǎn)領(lǐng)域、重要環(huán)節(jié)、重要部門的數(shù)據(jù)庫建設(shè)，形成審計數(shù)據(jù)資源體系，助推審計工作全覆蓋。三是定期考核培訓(xùn)審計工作者。要有針對性地對“雙創(chuàng)”政策進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)和研究，定期進(jìn)行考核，采用抽查或普查的方式，以便審計人員快速掌握相關(guān)知識。四是做好審計人才儲備。注重引進(jìn)政策審計涉及法律、金融、工程、管理等相關(guān)學(xué)科的專業(yè)人才，同時根據(jù)需要適時聘請中介機(jī)構(gòu)參與政策審計，對一些專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目可以建立專家人才庫，以便更好地開展該項(xiàng)工作。

（四）構(gòu)建完善的審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系

由于“雙創(chuàng)”政策具有一定的特殊性，這就要求構(gòu)建該領(lǐng)域的審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系。具體可以從以下四個方面考慮：一是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行權(quán)方面指標(biāo)。重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間貫徹執(zhí)行黨和國家、上級和本級黨委、政府重大經(jīng)濟(jì)方針政策及決策部署情況，按照中央部署的具體要求，設(shè)計諸如是否符合有關(guān)法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律指標(biāo)、是否推動了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略指標(biāo)、本部門（系統(tǒng)）和單位事業(yè)科學(xué)發(fā)展及企業(yè)可持續(xù)發(fā)展情況等方面的評價指標(biāo)。二是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)決策權(quán)方面指標(biāo)。主要設(shè)計本地領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間重大經(jīng)濟(jì)決策管理制度的建立健全情況指標(biāo)，決策事項(xiàng)內(nèi)容的合法性、決策程序的合規(guī)性、決策執(zhí)行的有效性等方面的評價指標(biāo)。三是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)管理權(quán)方面的指標(biāo)，主要設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間預(yù)算編制、執(zhí)行及財政財務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益情況指標(biāo)；地方政府性債務(wù)的舉借、管理、使用、償還和風(fēng)險管控情況指標(biāo)；國有資產(chǎn)的管理和使用情況以及國有資本保值增值和收益上繳情況等方面的指標(biāo)。四是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)方面指標(biāo)。主要設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對直接分管及所屬單位、部門預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支、財務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的管理和監(jiān)督情況指標(biāo)。■