國家級新區(qū)與其它城市功能區(qū)的比較及發(fā)展趨勢展望

內(nèi)容摘要：隨著國家級新區(qū)的密集批復(fù)，相關(guān)研究迅速成為新的區(qū)域研究熱點問題。通過國家級新區(qū)與其它城市功能區(qū)特征的比較可以發(fā)現(xiàn)，未來我國將形成以國家級新區(qū)為龍頭、以國家級開發(fā)區(qū)為骨干、以普通城市新區(qū)為支撐的總體城市功能區(qū)戰(zhàn)略格局，國家級新區(qū)將成為新常態(tài)下我國一項新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟增長的新引擎。

關(guān)鍵詞：國家級新區(qū) 城市功能區(qū) 比較

國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準設(shè)立的以相關(guān)行政區(qū)、特殊功能區(qū)為基礎(chǔ)，承擔國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)，在推動全國改革開放、帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了獨特的引領(lǐng)作用。國家級新區(qū)與改革開放以來先后出現(xiàn)的經(jīng)濟特區(qū)、國家級開發(fā)區(qū)、普通城市新區(qū)等共同形成了我國城市功能區(qū)的總體構(gòu)架，成為國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

國家級新區(qū)建設(shè)與我國區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略布局的現(xiàn)實需求密切相關(guān)，其發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段。1992-2009年，在我國的經(jīng)濟發(fā)展路徑沿東部沿海軸線由南向北不斷推進的背景下，中央先后設(shè)立了浦東新區(qū)、濱海新區(qū)兩個國家級新區(qū)，二者在引領(lǐng)我國對外開放、參與全球競爭方面發(fā)揮了國家級增長極的示范作用。此后的2010-2013年，隨著我國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從“東部率先”轉(zhuǎn)向“四大板塊”均衡發(fā)展，早期國家級新區(qū)的成功經(jīng)驗得以復(fù)制，先后產(chǎn)生了兩江新區(qū)、蘭州新區(qū)、舟山群島新區(qū)和南沙新區(qū)等四個國家級新區(qū)，分別成為所在中心城市轉(zhuǎn)型升級、引領(lǐng)城市群發(fā)展的重要引擎。2014年我國經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，國家級新區(qū)開始進入密集批復(fù)期，西咸新區(qū)、金普新區(qū)、湘江新區(qū)等一批國家級新區(qū)獲批，國家級新區(qū)的總量達到17個（截至2016年2月），均衡分布于我國“四大板塊”、“三大戰(zhàn)略”涉及的主要中心城市。

隨著國家級新區(qū)的密集批復(fù)，國家級新區(qū)相關(guān)研究迅速成為一個新的區(qū)域研究熱點。與目前主要聚焦于國家級新區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集、體制機制、定位布局等現(xiàn)實問題研究不同，本文試圖從國家級新區(qū)與其它城市功能區(qū)比較的角度，通過探討國家級新區(qū)與國家級開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)、普通城市新區(qū)之間的區(qū)別與聯(lián)系，明晰國家級新區(qū)在國家戰(zhàn)略布局中的地位及發(fā)展趨勢，以期為今后國家級新區(qū)的進一步研究提供理論基礎(chǔ)。

國家級新區(qū)與國家級開發(fā)區(qū)

國家級開發(fā)區(qū)是指由國務(wù)院批復(fù)設(shè)立的享有特殊優(yōu)惠政策的城市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，本文所指的國家級開發(fā)區(qū)主要界定為國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，截至2015年國家級開發(fā)區(qū)的數(shù)量達到364個。

從二者產(chǎn)生的背景來看，國家級開發(fā)區(qū)產(chǎn)生于20世紀80年代，是我國實現(xiàn)快速工業(yè)化時期的產(chǎn)物。國家級開發(fā)區(qū)按照“三為主、一致力”的發(fā)展方針，在引進外資、技術(shù)和管理經(jīng)驗方面發(fā)揮了積極的作用。國家級新區(qū)產(chǎn)生于20世紀90年代，是對彼時出現(xiàn)的“開發(fā)區(qū)熱”的一次全面反思，城市新區(qū)這一概念源自“開發(fā)區(qū)”向“產(chǎn)城一體化城市新區(qū)”的轉(zhuǎn)變，順應(yīng)了開發(fā)區(qū)從“單一生產(chǎn)”園區(qū)型經(jīng)濟，向多功能“生產(chǎn)、服務(wù)、消費”城市型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的需要，體現(xiàn)了我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的時代需求。

從目標定位來看，國家級開發(fā)區(qū)集中定位于經(jīng)濟功能，旨在通過完善區(qū)域內(nèi)投資環(huán)境、提升服務(wù)效能完成產(chǎn)業(yè)聚集。國家級新區(qū)則著眼于提升城市綜合功能，通過改革創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)域的經(jīng)濟、社會、文化協(xié)調(diào)發(fā)展，與此同時，國家級新區(qū)戰(zhàn)略有著強烈的輻射周邊的區(qū)域性、國際化的政策意愿，例如浦東新區(qū)承擔了建設(shè)大上海、引領(lǐng)長三角的功能，濱海新區(qū)承擔了服務(wù)環(huán)渤海、我國北方對外開放的門戶功能。

從發(fā)展規(guī)模來看，國家級開發(fā)區(qū)的建設(shè)規(guī)模小于國家級新區(qū)。國家級新區(qū)大多包含國家級開發(fā)區(qū)，國家級新區(qū)與國家級開發(fā)區(qū)的區(qū)別如表1所示。

從管理體制來看，國家級開發(fā)區(qū)主要采用“管委會”模式，旨在能夠使開發(fā)區(qū)輕裝上陣，集中精力進行經(jīng)濟建設(shè)，其轄區(qū)內(nèi)的社會事務(wù)主要交由所在行政區(qū)處理。國家級新區(qū)中，浦東新區(qū)、濱海新區(qū)則經(jīng)歷了新區(qū)建設(shè)領(lǐng)導辦公室—新區(qū)管委會—行政區(qū)的歷史沿革，區(qū)級的黨委、政府、人大、政協(xié)等一應(yīng)俱全，其他國家級新區(qū)雖然沿用了“管委會”的管理模式，但實際上卻承擔了轄區(qū)內(nèi)就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、助殘等公共服務(wù)的職能。

從行政級別來看，國家級開發(fā)區(qū)普遍低于國家級新區(qū)。管委會是所在地（直轄）設(shè)區(qū)的市以上人民政府的派出機構(gòu)，擁有同級人民政府的審批權(quán)限，國家級新區(qū)由國務(wù)院統(tǒng)一進行規(guī)劃和審核，國家級新區(qū)實質(zhì)上擁有副省級管理自主權(quán)，而與新區(qū)所處區(qū)域行政級別無關(guān)。

國家級新區(qū)與經(jīng)濟特區(qū)

經(jīng)濟特區(qū)產(chǎn)生于20世紀70、80年代，我國共確立了深圳、珠海、廈門、汕頭、海南5個經(jīng)濟特區(qū)，1992年加快改革開放后經(jīng)濟特區(qū)模式轉(zhuǎn)為國家級新區(qū)，上海浦東等國家級新區(qū)的開發(fā)開放成為新一輪改革的重要標志。

以“國家級新區(qū)”而非“經(jīng)濟特區(qū)”的理念推進開發(fā)建設(shè)，決定了國家級新區(qū)不是一個功能單一的工業(yè)項目聚集地，而是在經(jīng)濟特區(qū)的基礎(chǔ)之上，承擔著更多的城市建設(shè)、社會建設(shè)以及提供基本公共服務(wù)的功能，進而推動中心城市空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動引領(lǐng)整個城市群發(fā)展。我國設(shè)立國家級新區(qū)的政策意圖在于：以國家級新區(qū)為增長引擎，推進中心城市轉(zhuǎn)型升級，進而輻射更大區(qū)域的城市群建設(shè)。這也是我國以國家級新區(qū)取代經(jīng)濟特區(qū)成為新的開發(fā)開放平臺的根本原因。

總體而言，經(jīng)濟特區(qū)的建設(shè)探索為國家級新區(qū)戰(zhàn)略的推進提供了經(jīng)驗積累和創(chuàng)新基礎(chǔ)，意味著我國經(jīng)濟發(fā)展模式探索和社會公共管理體制改革向縱深延續(xù)，成為全國范圍內(nèi)綜合配套和專項領(lǐng)域深化改革新的試驗區(qū)。

國家級新區(qū)與普通城市新區(qū)

城市新區(qū)是我國進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化互動發(fā)展時期的產(chǎn)物，普通城市新區(qū)是指未獲得國務(wù)院文件批復(fù)的、由省市縣級地方政府規(guī)劃建設(shè)的城市新區(qū)。普通城市新區(qū)也可晉升為國家級新區(qū)，近年獲批的國家級新區(qū)均為建設(shè)成效突出的普通城市新區(qū)。

目前對于國內(nèi)普通城市新區(qū)還沒有權(quán)威的統(tǒng)計資料，相關(guān)研究散見于學者的研究論文、地方政府公報及新聞報道中。

“國家級”新區(qū)的本質(zhì)是城市新區(qū)，因其承擔特殊的國家戰(zhàn)略性使命而區(qū)別于普通城市新區(qū)。國家級新區(qū)一方面具有疏散中心城市人口、完善其產(chǎn)業(yè)布局等一般意義上普通城市新區(qū)的功能，另一方面還承擔了引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟增長乃至參與國際競爭的戰(zhàn)略使命，是國家級的經(jīng)濟增長引擎和多項區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的共同支點。國家級新區(qū)與普通城市新區(qū)的具體區(qū)別表現(xiàn)如表2所示。

第一，在規(guī)劃審批方面，國家級新區(qū)由國務(wù)院統(tǒng)一進行規(guī)劃審核，一般城市新區(qū)則是由所在地方省市進行規(guī)劃，報國務(wù)院批準。

第二，國家級新區(qū)是在國家層面上統(tǒng)籌考慮設(shè)立的新區(qū)，在政策、稅收、特色產(chǎn)業(yè)聚集等方面獲得特殊的優(yōu)惠政策，與普通的城市新區(qū)相比獲得更多的政策優(yōu)惠資源，國家級新區(qū)實質(zhì)上具有副省級的管理權(quán)限。

第三，起步較早的浦東新區(qū)、濱海新區(qū)已經(jīng)由管委會上升為區(qū)一級政府部門，從而對所在區(qū)域具有更高的管理權(quán)限。其它國家級新區(qū)雖未設(shè)立區(qū)一級政府，但通過“省部級聯(lián)席會議”也不同程度獲得了更高的資源調(diào)配以及體制機制創(chuàng)新的權(quán)力，與普通國家級新區(qū)沿用“開發(fā)區(qū)時代”的管委會模式存在很大差別。

第四，國家級新區(qū)具有國務(wù)院賦予的綜合（專項）改革創(chuàng)新的先行先試權(quán)力。例如浦東新區(qū)、濱海新區(qū)是全國綜合改革示范區(qū)，兩江新區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的示范區(qū)，舟山群島新區(qū)使我國海洋經(jīng)濟示范區(qū)，蘭州新區(qū)是承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，南沙新區(qū)是粵港澳合作的社會創(chuàng)新示范區(qū)，西咸新區(qū)是以人為本的新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)，貴安新區(qū)是欠發(fā)達地區(qū)趕超示范區(qū)，這些都是普通城市新區(qū)無法比擬的改革優(yōu)勢。

第五，在發(fā)展定位方面，國家級新區(qū)立足全國層面，在區(qū)位、經(jīng)濟等方面承擔所在城市、城市群的樞紐功能，而普通城市新區(qū)則大多立足所在城市功能的完善和拓展。

第六，在新區(qū)規(guī)模及人口方面，國家級新區(qū)面積普遍較大，單區(qū)面積均在800平方公里以上，其中舟山群島新區(qū)、濱海新區(qū)分別達到2.2萬平方公里和2270平方公里，而普通城市新區(qū)平均抽查面積為63.6平方公里。人口方面，2014年國家級新區(qū)平均人口已經(jīng)達到177.88萬人，普通的城市新區(qū)規(guī)劃人口平均為80萬人。因此，國家級新區(qū)與普通新區(qū)的面積、人口等存在極大差異。

國家級新區(qū)發(fā)展趨勢

綜上所述，國家級新區(qū)與改革開放以來先后出現(xiàn)的經(jīng)濟特區(qū)、國家級開發(fā)區(qū)等功能區(qū)戰(zhàn)略一脈相承，但是國家級新區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動力是改革和創(chuàng)新，經(jīng)濟特區(qū)依靠的是改革開放初期特殊的優(yōu)惠政策，國家級新區(qū)戰(zhàn)略的推進顯示我國從開發(fā)區(qū)的“單一生產(chǎn)”園區(qū)型經(jīng)濟，向多功能“生產(chǎn)、服務(wù)、消費”城市型經(jīng)濟的縱深拓展，普通城市新區(qū)因其經(jīng)濟社會基礎(chǔ)、區(qū)位、體量等限制無法承載“國家級”新區(qū)的全局性戰(zhàn)略使命。未來我國將形成以國家級新區(qū)為龍頭、以國家級開發(fā)區(qū)為骨干、以普通城市新區(qū)為支撐的總體城市功能區(qū)戰(zhàn)略格局。展望未來國家級新區(qū)的發(fā)展，其總體將呈現(xiàn)以下特點：

第一，國家級新區(qū)擴容速度加快，新區(qū)布局的重點為區(qū)域性中心城市。近兩年來，國家級新區(qū)批復(fù)速度明顯加快，未來我國每個城市群將會布局2-3個國家級新區(qū)，總量將達到50個以上，而那些區(qū)位優(yōu)勢明顯、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)作用突出、人口及環(huán)境承載力良好的普通城市新區(qū)將優(yōu)先獲批為國家級新區(qū)。

第二，國家級新區(qū)的戰(zhàn)略定位將從立足全國轉(zhuǎn)向推動區(qū)域發(fā)展。早期獲得批復(fù)的浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、兩江新區(qū)等均屬立足全國層面的綜合配套改革示范區(qū)，近年獲批的國家級新區(qū)則主要屬于區(qū)域?qū)用娴膶ｍ椩圏c改革試驗區(qū)，顯示出未來國家級新區(qū)的定位從綜合改革到專項改革、從立足全國到推動區(qū)域發(fā)展的趨勢。

第三，國家級新區(qū)將成為新常態(tài)下引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。從國家級新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際運行來看，各國家級新區(qū)自成立以后，依靠國務(wù)院賦予的“先行先試”的特殊政策，迅速成為所在省、市乃至全國經(jīng)濟增速最快的地區(qū)。未來國家級新區(qū)將成為新常態(tài)下區(qū)域發(fā)展的新引擎。

第四，國家級新區(qū)將成為我國一項新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。國家級新區(qū)早已有之，但國家級新區(qū)正式成為一項戰(zhàn)略則是在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)的背景下形成的。早期的浦東、濱海兩大國家級新區(qū)在全國層面的改革示范作用直接推動了“國家級新區(qū)”作為一項整體戰(zhàn)略納入我國的宏觀政策視野，而近兩年國家級新區(qū)的密集批復(fù)呼應(yīng)了新常態(tài)下我國積極拓展區(qū)域發(fā)展新空間的戰(zhàn)略訴求，標志著我國將“國家級新區(qū)”作為一項區(qū)域整體推動戰(zhàn)略思路的日益成熟，未來國家級新區(qū)將在新的歷史時期發(fā)揮更大的改革引領(lǐng)示范作用。

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