生態(tài)文明視域下的綠色政府建設探討

曹雪梅++周恩毅

摘要：良好的生態(tài)環(huán)境對于人類的生存和經(jīng)濟的發(fā)展具有重要意義。生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展需要綠色政府的大力支持。當前我國綠色政府建設存在資源管理粗放、環(huán)境資源代價過高、環(huán)境政策失效等問題。生態(tài)文明視域下的綠色政府建設，應從經(jīng)濟調(diào)控和環(huán)境的關(guān)系、政府綠色服務的監(jiān)督、優(yōu)化行政執(zhí)法能力和管理體系、加強行政體制建設、健全政府考核等方面采取措施，促使政府完善綠色文化建設、構(gòu)建綠色考核體系，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設；綠色政府；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）03-0030-03

縱觀人類發(fā)展和文明歷史，可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)興，則文明興；生態(tài)衰，則文明衰。而現(xiàn)階段，在長期以GDP為主導的粗放型發(fā)展模式下，我國在經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，也面臨越來越嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題，人與自然的矛盾日益突出，甚至已經(jīng)嚴重威脅到了我國的生態(tài)安全與經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。從1962年，蕾切爾·卡爾遜發(fā)表《寂靜的春天》，到1972年《斯德哥爾摩》人類環(huán)境宣言，再到1987年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》一文首次提出的“可持續(xù)發(fā)展”理念，及至20世紀90年代后綠色政府等生態(tài)型政府理念的興起，無不標識著生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟、社會發(fā)展的相關(guān)研究已經(jīng)廣泛引起了世界各國的關(guān)注與實踐。[1]我國的生態(tài)文明建設起步較晚，對生態(tài)文明的認識、形成、確立和發(fā)展經(jīng)歷了一個長期過程，進入本世紀后則加快了生態(tài)文明建設的步伐。十七大提出要建設生態(tài)文明，要求政府樹立生態(tài)文明的理念；十八大提出推進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，要求政府立足實際、著眼長遠，開展政府管理過程的生態(tài)文明建設；十八屆五中全會將生態(tài)文明建設列入“十三五”規(guī)劃之中。綠色政府的建設是生態(tài)文明建設的重要方面?；诖?，本文在生態(tài)文明的視域下，探討我國綠色政府構(gòu)建所面臨的問題及相關(guān)策略，以期對現(xiàn)代風險社會境遇下深化生態(tài)文明建設有所助益。

一、綠色政府的內(nèi)涵與綠色政府建設的意義

1.綠色政府與生態(tài)文明的內(nèi)涵。1993 年萊西哈特提出綠色政府的概念，之后世界上一些發(fā)達國家開始研究和推行綠色行政管理，最具代表性的國家是丹麥和加拿大。國內(nèi)對綠色政府這一概念還未形成統(tǒng)一認識，但是實施了相關(guān)內(nèi)容的實際行動，旨在建立綠色的行政管理。結(jié)合國內(nèi)外學者的觀點，筆者認為，綠色政府主要指政府機關(guān)利用資源與優(yōu)勢，制定合理有效、生態(tài)環(huán)保的環(huán)境戰(zhàn)略將機構(gòu)運行時對環(huán)境的不利影響降到最低，給予相關(guān)方施加良好的影響和約束，從而實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，綠色政府包含“兩個層面”“三個對象”和“六個內(nèi)容”?！皟蓚€層面”指綠色政府建設體現(xiàn)在政府自身運行過程和政府行使管理服務職能兩個層面；“三個對象”是指這一綠色行動的踐行者，包括政府本身、企業(yè)法人和社會公眾；“六個內(nèi)容”包括政府運行綠色化中的綠色政府采購、綠色機關(guān)建設和政府職能綠色化中的綠色決策、綠色財政、綠色法規(guī)、綠色宣傳。[2]

1987年，我國生態(tài)學家葉謙吉首次使用生態(tài)文明的概念，他從生態(tài)學和生態(tài)哲學的角度闡述生態(tài)文明，認為生態(tài)文明是既獲利于自然又還利于自然，改造自然又保護自然，人與自然之間保持著和諧統(tǒng)一的關(guān)系。[3]生態(tài)文明是人類為建設美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和，是人類在利用自然、改造自然的同時，從自然獲取生產(chǎn)與生活必需的物質(zhì)與精神資料的過程中達到人與自然、社會的健康、和諧發(fā)展。生態(tài)文明更是人類發(fā)展歷程中文明程度的體現(xiàn)，代表著人類開發(fā)、利用自然時的文明程度，人類向自然索取過程中應與自然保持良性互動的狀態(tài)。生態(tài)文明與物質(zhì)文明、精神文明、政治文明等共同組成了人類社會文明的多個維度。生態(tài)文明的本質(zhì)與中心思想是人與自然相和諧。因此，具有建設生態(tài)文明的理念和素質(zhì)，才能將人類活動限制在自然環(huán)境可承受的范圍內(nèi)，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。

2.生態(tài)文明視域下綠色政府建設的意義。首先，綠色政府建設是應對自然生態(tài)危機的需要。我國改革開放前期，采取粗放式的經(jīng)濟增長模式，忽略了發(fā)展中必要的生態(tài)保護，帶來了嚴重的環(huán)境破壞問題。根據(jù)《2014中國環(huán)境公報》，全國4896個地下水水質(zhì)監(jiān)測點中，水質(zhì)為優(yōu)良級的比例僅為10.8%，而水質(zhì)較差與極差的比例分別高達45.4%、16.1%；161個開展空氣質(zhì)量新標準監(jiān)測的地級及以上城市中，空氣質(zhì)量達標的城市比例僅為9.9%；全國土壤總的點位超標率為16.1%，而耕地土壤點位超標率高達19.4%。[4]如今，政府面臨的最大現(xiàn)實困難就是生態(tài)環(huán)境惡化，資源瀕臨枯竭，這不僅影響當前經(jīng)濟的發(fā)展，而且嚴重威脅到我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明體現(xiàn)了人、自然、社會三者間的和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮。這一理念就要求政府必須把自己打造成綠色政府，即從決策、財政、法律、采購及機關(guān)建設等方方面面來建設，從而解決日趨惡化的生態(tài)環(huán)境問題。其次，有助于生態(tài)文明的形成。我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，發(fā)達國家曾經(jīng)歷的先污染后治理的情形正在我國上演，重污染、高能耗依然是我國企業(yè)發(fā)展的主要方式，并且政府在其中也起了推波助瀾的作用。根據(jù)綠色政府的內(nèi)在要求，只要政府切實從每一環(huán)節(jié)來規(guī)范自己要求自己，同時嚴格執(zhí)法，加大對破壞環(huán)境、污染環(huán)境的企業(yè)與個人的處罰力度，就會有效遏制住環(huán)境惡化的勢頭，進而形成人與自然、人與人、人與社會和諧相處的良好生態(tài)文明環(huán)境。再次，是變革傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式的要求。粗放型生產(chǎn)方式造成能源、土地、淡水和礦產(chǎn)資源嚴重不足；政府機構(gòu)存在著節(jié)能工作不理想、耗能過大現(xiàn)象，使資源損耗嚴重。建設生態(tài)文明，客觀上要求政府必須轉(zhuǎn)變觀念，走綠色政府建設道路：推動企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整結(jié)構(gòu)，加快淘汰落后的生產(chǎn)力，提高產(chǎn)業(yè)科技含量，降低能耗，減少污染，經(jīng)濟有效、可持續(xù)發(fā)展；政府則從政策和法律上為企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式提供制度保障；政府自身打造廉價政府也是其內(nèi)在要求。最后，有利于規(guī)范行政實踐與優(yōu)化環(huán)境管理體系。環(huán)境的保護與生態(tài)發(fā)展同政治和經(jīng)濟的民主性有著密切的關(guān)系，民主性是全社會生態(tài)健康發(fā)展的基石，同樣更是人類走向綠色社會文明的直通車。綠色政府對行政人員行政管理中的要求更加嚴格和科學合理，更多關(guān)注的是保護整個社會環(huán)境的生態(tài)平衡，要求政府機關(guān)及其行政人員時刻以民生為基礎，處理事務中堅持做到“以人為本”，在政府與百姓之間打造無障礙的雙向溝通模式，以培育民主行政的理念；要求政府及其工作人員必須從全局和長遠利益出發(fā)，堅持環(huán)境生態(tài)保護與可持續(xù)發(fā)展，避免公權(quán)力的無限擴張。

綠色行政要求建立和完善環(huán)境管理體系，主張政府部門實現(xiàn)綠色辦公，提高全體工作人員對生態(tài)環(huán)境的保護意識，引導和規(guī)范政府機關(guān)工作人員的環(huán)境保護意識與實踐活動，并積極主動承擔保護環(huán)境的責任，從而在行政實踐中真正踐行和推廣。

二、當前我國綠色政府建設存在的問題及其原因

1.存在的問題。改革開放給我國的經(jīng)濟發(fā)展帶來了無限生機，總體上，我國各行各業(yè)的產(chǎn)值呈明顯增長趨勢。但是，在經(jīng)濟飛速增長的過程中出現(xiàn)了較多不健康的發(fā)展狀況：經(jīng)濟增長的技術(shù)含量偏低、產(chǎn)品總體質(zhì)量差、對資源的開發(fā)利用不合理且資源浪費嚴重。這些經(jīng)濟增長大都以對自然環(huán)境的無限索取甚至是對自然的破壞為代價，經(jīng)濟增長模式總體呈粗放型、高能耗、高污染、低效率。這些問題盡管似乎是企業(yè)發(fā)展過程中造成的，但毋庸諱言的是，其確與我國綠色政府建設有一定關(guān)系，也就是說，我國綠色政府建設過程中尚存在一些問題。

首先，綠色建設理念缺失。我國政府盡管提倡勤儉節(jié)約、力戒奢侈浪費，但在實際工作中，崇尚奢華、鋪張浪費、攀比斗富現(xiàn)象十分嚴重。一方面，政府作決策時，追求的是規(guī)模大、數(shù)量多、氣勢宏偉，至于其實際效果如何，人與自然、人與社會的關(guān)系如何，等等，都不是他們所要考慮的。另一方面，政府機關(guān)自身既有浪費無度、奢侈浮華嚴重，又有機構(gòu)龐大、人浮于事，浪費納稅人錢財?shù)默F(xiàn)象。再一點，就是政府崇尚“全能政府”理念，不論是政府自身機構(gòu)設置還是創(chuàng)辦企業(yè)、進行投資，無一不是按“大而全”“小而全”的原則與方式來實施。其次，相關(guān)法律法規(guī)不完備。政府管理包括中央和地方政府兩個層次。在中央層次，相關(guān)部門在行之有效的管理與具體科學實施方面依然差距較大，主管部門在一些宏觀決策中的作用有限、效果甚微；在地方層次，往往只是將科學發(fā)展觀的理念體現(xiàn)在口頭上，具體實施中形式大于內(nèi)容，管理中缺少相關(guān)的法律法規(guī)的強化執(zhí)法監(jiān)督，基層執(zhí)法隊伍、環(huán)境應急處置救援隊伍建設不完善，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接不連貫等問題加劇了污染泛濫和生態(tài)破壞。再次，資源浪費，效率低下。目前，國內(nèi)的資源現(xiàn)狀極不樂觀，隨著近年來資源的肆意開發(fā)，造成了不可估量的資源浪費，導致整體資源形勢非常嚴峻。我國土地資源人均水平僅為世界水平的1/3，而且較大面積的土地質(zhì)量不高，無法實現(xiàn)耕作；城鄉(xiāng)土地使用不合理，長期以來粗放開發(fā)，耕地后備資源嚴重不足；礦產(chǎn)資源僅為世界人均水平的1/2，大型礦產(chǎn)、富礦少，單一礦產(chǎn)資源緊缺，改革開放之后盲目地追求產(chǎn)量與利潤，對礦產(chǎn)資源的開發(fā)肆無忌憚，資源利用率低且環(huán)境破壞嚴重。[5]最后，決策失誤。我國每年由于決策失誤導致的損失不可估量，“七五”到“九五”期間，因政府決策失誤造成的直接或間接經(jīng)濟損失大約為4000～5000億元?，F(xiàn)實中決策的隨意、盲目、功利性的個例舉不勝舉。如三門峽水庫，設計之初未考慮全面周到，存在嚴重的缺陷，使之后水電站的運行中上游泥沙淤積嚴重，引發(fā)渭河成為懸河，在雨水洪期造成嚴重的水災，給當?shù)鼐用裨斐芍卮蟮膿p失，這一不合理的設計使發(fā)電的產(chǎn)量和效益與生態(tài)環(huán)境形成了尖銳的矛盾。[6]一些地方政府，為了發(fā)展經(jīng)濟，推行支柱產(chǎn)業(yè)，由于未經(jīng)過科學論證，導致決策嚴重失誤，從而給地方經(jīng)濟造成了重大損失，并且由于決策失誤所造成的日益惡化的環(huán)境問題，早已超出了經(jīng)濟所能涵蓋的范圍。

2.原因分析。首先，GDP考核指標使然。改革開放以來，一些地方政府片面理解“發(fā)展是硬道理”思想，惟GDP至上，一切以GDP作為最重要考核標準。于是乎，只要發(fā)展經(jīng)濟，只要GDP上去了，什么經(jīng)濟效益與社會效益相統(tǒng)一、人與自然和諧、環(huán)境污染、生態(tài)文明建設等等，都不是他們所考慮的事情。正因如此，導致我國諸多地方一方面環(huán)境惡化，另一方面高投入、高污染，低效益、低回報現(xiàn)象嚴重。其次，急功近利的短期行為。一方面，受中國傳統(tǒng)文化“為官一任，造福一方”思想影響，一些政府官員為給自己留下好的名聲，在任期內(nèi)常常不顧實際也不進行科學論證而大搞形象工程；另一方面，迫于經(jīng)濟壓力或追逐短期利益， 由于傳統(tǒng)行政模式、行政文化的影響，政府系統(tǒng)內(nèi)存在行政不道德、短期行為等不良現(xiàn)象， 各級政府都不同程度地存在著急于求成、急功近利的行為。這嚴重影響政府帶領人民實現(xiàn)生態(tài)文明型經(jīng)濟發(fā)展的進程，不利于社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。最后，缺乏有效的社會監(jiān)督。由于政府是全能政府，現(xiàn)實中，缺乏對其有效的監(jiān)督機制。這表現(xiàn)在：其一，政府職能的實現(xiàn)和預期效果還有一定差距，政府的公共權(quán)力是至高無上的，幾乎無人和組織能夠有效監(jiān)督；其二，缺少法律層面的監(jiān)督和制約，盡管行政訴訟法已實施，但現(xiàn)實中，民告官是非常困難的。另外，尚未實行政府權(quán)力清單制度，自然無法做到“法無禁止即可為，法無授權(quán)不可為”；其三，尚未做到信息完全公開透明，無法讓社會、公民與輿論對其進行監(jiān)督；其四，政府與社會、公民及輿論溝通不暢，不注重聽取社會各界和基層群眾的意見，使政府及官員蒙上神秘面紗。

三、生態(tài)文明視域下加快綠色政府建設的路徑選擇

“綠色政府”，主旨是政府機關(guān)利用自身掌握的資源與優(yōu)勢，制定有效的環(huán)境戰(zhàn)略，使該政府機構(gòu)在運行時，對環(huán)境的不利影響降到最低，同時給予相關(guān)方施加良好的影響和約束，從而實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。要達到上述要求，筆者以為應從以下幾點入手：

1. 牢固樹立綠色行政意識。構(gòu)建“綠色政府”須在觀念上來個徹底轉(zhuǎn)變，即牢固樹立“一切以人與自然、人與社會、人與人和諧為目的的綠色決策、綠色行政、綠色服務”理念。強化綠色政府理念，政府及官員應合理利用好掌握的資源，并且制定與之相關(guān)行之有效的環(huán)境戰(zhàn)略，實施過程中將不利于環(huán)境生態(tài)發(fā)展的因素降到最低，同時給予良好的政策支持和法律法規(guī)的約束，從而實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展；規(guī)范政府工作人員行為，改進工作方式，提高行政管理水平，實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化、科學化、民主化及公開化；實現(xiàn)政府采購過程中的透明化和綠色化、政府職能與機關(guān)建設的綠色化、法律法規(guī)的綠色宣傳與實施。

2.構(gòu)建綠色行政法律體系。修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)，建立相應的綠色行政法律體系，明確并落實各部門的職能和責任，規(guī)范各部門行政活動使其綠色實施。將綠色行政管理與法律法規(guī)相結(jié)合，應用針對性的法律手段規(guī)范和約束生態(tài)環(huán)境的治理。同時提供良好的執(zhí)法環(huán)境和立法依據(jù)，促進綠色行政的規(guī)范化、科學化、法制化，為維護綠色行政奠定良好的法制基礎，最終為構(gòu)建綠色政府提供有力的法制保障。[7]

3.加強綠色行政體制建設。政府體制作為政府行為模式的載體對于政府行為的發(fā)生至關(guān)重要。因此，應當深化行政管理體制的建設，將政府行政體系進一步優(yōu)化，實現(xiàn)政府體制逐步精簡化，包含部門編制精簡化、政府職能精簡化、行政服務精簡化等。政府職能方面，明確各部門的職能和責任，推進與實現(xiàn)政府為社會市場服務，任何部門在行使職能過程中不缺位、不越位，并且做到服務質(zhì)量優(yōu)質(zhì)和服務效率高效的統(tǒng)一。

4.健全綠色政府考核體系。構(gòu)建綠色政府考核體系規(guī)范和引導行政領導及其工作人員行為尤為必要。健全的綠色政府考核須以綠色政績考核為核心，并且圍繞低碳、節(jié)能的綠色經(jīng)濟開展，考核的內(nèi)容和標準須做到科學合理、客觀公正、權(quán)責統(tǒng)一；徹底改變以往只追求經(jīng)濟指標和政績，忽視生態(tài)效益的績效評價。應當在政府日常工作考核的基礎上強化生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)業(yè)績指標，調(diào)節(jié)和完善考核體系中的指標，逐漸補充專門的社會環(huán)境類指標并加大其比重，發(fā)揮綠色政府的科學管理能力，監(jiān)管并引導企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護行為，協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會、環(huán)境和諧發(fā)展。[8]

5.完善綠色行政監(jiān)督體系。有效的懲治和激勵機制對于綠色政府及其職能的實施具有重要的意義。首先，主要行政領導和責任單位深刻理解懲治機制的具體內(nèi)容，并且創(chuàng)建專門的督查組進行監(jiān)督考核，制定與之相應的考核標準將其編寫進相關(guān)的綠色行政監(jiān)督活動的手冊中。其次，建立政府對外懲治激勵機制。對于能耗低、科技含量高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，政府應當給予政策、資金與技術(shù)上的大力支持，激勵其做好、做強、做大。同時，建立相應的責任追究機制，對于不符合要求的企業(yè)嚴懲不貸，完善和堅決執(zhí)行排污收費制度，加強行政監(jiān)察和責任追究。

結(jié)語

建設綠色政府是當今時代的必然選擇，生態(tài)文明的持續(xù)發(fā)展應該從我國綠色政府的構(gòu)建入手，努力推進綠色政府的長效機制建設。各級政府要將綠色政府績效評估和轉(zhuǎn)變政府職能結(jié)合起來，將制度環(huán)境建設與社會公平兩手一起抓，實現(xiàn)公共服務質(zhì)量的顯著提高，滿足人民群眾對政府綠色發(fā)展的迫切需要。建立市場拉動的同時鼓勵公眾積極參與，將綠色行政與市場主體生態(tài)環(huán)境保護相融合。當然，綠色政府建設是一項全新的工作，其難度和復雜度是可想而知的，但生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)實性、生態(tài)文明建設的迫切性、公民對美好生活向往的強烈感等使得我們政府沒有退路，必須義無反顧，勇往直前。

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【責任編輯：宇輝】