我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度困境及應(yīng)對

摘 要：隨著我國城市化進程的不斷深入，農(nóng)村集體土地所有權(quán)問題逐漸成為重要的研究議題。目前，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)仍存在主體不清晰、權(quán)能不完整、農(nóng)村集體的利益被過度壓低等一系列問題。要解決這些問題，我國應(yīng)在制定《民法典》時明確農(nóng)村集體為一種民事主體，賦予農(nóng)村集體更為完整的土地所有權(quán)權(quán)能，規(guī)范征收制度并將土地收益真正歸還農(nóng)民。

關(guān) 鍵 詞：主體；權(quán)能；征收制度；集體土地所有權(quán)

中圖分類號：D922.32 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）12-0098-08

收稿日期：2016-08-17

作者簡介：胡彥濤（1986—），男，河南安陽人，華南理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為憲法與行政法、地方法制原理。

基金項目：本文系國家社會科學(xué)基金一般項目“憲法價值評價研究”的階段性成果，項目編號：14BFX026；教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃項目“憲法價值實現(xiàn)研究”的階段性成果，項目編號：12YJA820082。

2014年10月，云南省晉寧縣發(fā)生一起暴力拆遷事件。事后查明，該事件共造成雙方8人死亡、18人受傷。因拆遷而引發(fā)暴力沖突并導(dǎo)致死亡的惡性案件，這在中國的城市化進程中絕非首次。這一方面是由于我國近年來城市急速擴容所導(dǎo)致的“消化不良”，另一方面則反映出我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)仍存在制度困境。

作為一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，我國一直都非常重視土地問題，中國共產(chǎn)黨始終把解決農(nóng)村土地問題看做新民主主義革命的重要目標。也正因如此，黨領(lǐng)導(dǎo)的革命得到了絕大多數(shù)農(nóng)民的支持并最終取得了勝利。建國后，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國先后施行了土地改革、土地合作化、土地合作社等一系列土地政策。波瀾壯闊的改革開放也是以土地改革作為突破口進而在各領(lǐng)域得以遍地開花。進入二十一世紀，我國城市化進程取得了迅速發(fā)展，并通過對周邊土地的征收等手段使城市的面積不斷“擴容”。但隨之而來的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度困境日益突出。

2013年的中央一號文件認為應(yīng)該進一步保護農(nóng)村集體土地制度，因此明確提出：“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求?！笔藢萌腥珪岢觯骸皥猿洲r(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟?！蓖瑫r要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利……賦予農(nóng)民的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)?！边@為完善農(nóng)村集體土地制度指明了方向。因此，研究農(nóng)村集體土地所有制問題具有重要意義。

一、集體土地所有權(quán)的歷史變革

新中國的農(nóng)村土地制度發(fā)端于1947年的解放區(qū)，當(dāng)時黨的認識是：中國革命處于新民主主義革命階段，應(yīng)該以消滅封建土地所有制為最緊要任務(wù)，因此，明確提出“耕者有其田”的土地制度，將地主攫取的大部分土地分給了農(nóng)民，這一制度極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和支持解放戰(zhàn)爭的熱情。1949年中華人民共和國成立，土地改革開始在全國范圍內(nèi)展開。1950年，新中國頒布的《中華人民共和國土地改革法》，用法律的形式確認了“土地農(nóng)民所有制”。1953年，黨的認識是我國應(yīng)該由新民主主義向社會主義過渡，于是開始了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和民族資本主義工商業(yè)的三大改造，要求全國范圍內(nèi)所有行業(yè)向社會主義靠近。在農(nóng)村開始進行了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)合作社，要求農(nóng)民在自愿合作的前提下將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給集體。于是，這一階段，農(nóng)民的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給了集體合作社所有，但在改造過程中因急于求成，也一定程度上傷害了部分農(nóng)民的感情。

1958年，作為體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性的人民公社開始在全國遍地開花。人民公社由原來以鄉(xiāng)為單位組建而來，這種政社合一的組織基本壟斷了農(nóng)村所有的資源分配。1960年，中共中央頒發(fā)《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，提出要在農(nóng)村建立新的土地制度，這項新的土地制度的核心是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”。緊接著，1962年的中共中央八屆十次會議通過了《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》。至此，以土地所有權(quán)和使用權(quán)高度統(tǒng)一、集體土地?zé)o償使用為主要特征的土地法律制度在農(nóng)村得以形成。[1]

1978年，全國撥亂反正，在各領(lǐng)域開始了一系列的改革，其中農(nóng)村土地所有制是非常重要的一個改革內(nèi)容。在黨的十一屆三中全會上，農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相互分離的重大創(chuàng)舉得到了肯定。所謂“土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相互分離”就是將農(nóng)村土地所有權(quán)歸于集體，但經(jīng)營權(quán)歸于家庭。應(yīng)該說這種改革在當(dāng)時還是非常具有創(chuàng)見性和務(wù)實性的，農(nóng)村土地歸于集體所有，這堅持了我國社會主義國家的基本性質(zhì)，沒有違反馬克思主義關(guān)于社會主義國家財產(chǎn)共有的經(jīng)典要義，而經(jīng)營權(quán)由農(nóng)民家庭承包下來則有效地激發(fā)了農(nóng)民勞動的積極性——“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的?！?但“家庭承包經(jīng)營制度自1978年開始至1984年達到高峰之后，曾出現(xiàn)連續(xù)幾年的徘徊局面……家庭承包責(zé)任制對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響是一次性的突發(fā)效應(yīng)。至1984年全國推行這種責(zé)任制后，制度變遷的沖擊己經(jīng)釋放完畢”。[2]同時，現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)制度也造成了集體土地經(jīng)營規(guī)模過小，阻礙了有限的農(nóng)業(yè)土地資源的優(yōu)化配置。

二、集體土地所有權(quán)存在的制度問題

我國為現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制奠定法律基礎(chǔ)的是1982年《憲法》。該部憲法中明確了“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。這為我國農(nóng)村土地集體所有在憲法上確立了合法地位，但實踐中，這種土地集體所有確實存在一些弊端。如有學(xué)者認為，當(dāng)前集體土地所有權(quán)主體不清、產(chǎn)權(quán)虛化，同國家所有權(quán)一樣都是頑疾。同時集體所有權(quán)的權(quán)能不全。[3]也有學(xué)者認為，集體土地所有權(quán)主體上具有模糊性，無法確定真正行使權(quán)利的主體。集體土地所有權(quán)在內(nèi)容上也有一定的殘缺，這一方面表現(xiàn)為所有權(quán)范圍的不確定性，另一方面則表現(xiàn)為所有權(quán)權(quán)能行使的不確定性上。[4]還有學(xué)者認為，集體土地所有權(quán)的缺陷表現(xiàn)在性質(zhì)模糊、主體虛位、權(quán)能不全三個方面。[5]認為我國集體土地所有權(quán)存在的問題主要是以下幾個方面：首先是權(quán)利主體虛位和主體錯位，其次是集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺，再次是集體土地所有權(quán)實現(xiàn)形式單一化，最后是集體土地所有權(quán)客體范圍不明晰。[6]更有學(xué)者認為，目前的集體土地所有權(quán)根本無法實施，因為對于集體的概念就存在認識誤區(qū)，容易出現(xiàn)集體土地權(quán)利無意識狀態(tài)，在集體理論中農(nóng)民權(quán)利也無法實現(xiàn)，因為龐大的集團難以出現(xiàn)合理性，代表農(nóng)民利益的代表機構(gòu)很容易被利益所收買。因此，集體土地所有權(quán)必然在現(xiàn)實中有很多的弊端。[7]

經(jīng)過對國內(nèi)一些學(xué)說的總結(jié)分析，筆者認為，我國集體土地所有權(quán)是在特定歷史條件下的特定產(chǎn)物，受制于當(dāng)時的政治條件和意識形態(tài)的影響，不可避免地存在一些弊端，如集體土地所有權(quán)主體不夠明確，由此導(dǎo)致的農(nóng)民與集體組織關(guān)系不清晰；集體土地所有權(quán)主體被泛化，多元化主體根本無法形成有效的意志；法律出于政治的考慮對集體土地所有權(quán)做出過多過細的不當(dāng)限制；政府征收過程中的公共利益被過度放大，而集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的利益被過度壓低等等。

（一）集體土地所有權(quán)主體不明確，導(dǎo)致農(nóng)民與集體組織之間的關(guān)系不清晰

包括《憲法》和《民法通則》在內(nèi)的法律已經(jīng)就集體土地的所有權(quán)主體作出了明確規(guī)定，即“農(nóng)民集體”是集體土地所有權(quán)的主體。但“農(nóng)民集體”的定義和性質(zhì)則非常模糊，缺乏明確指向，這就使得實踐中難以界定“農(nóng)民集體”的外延和邊界。由于“農(nóng)民集體”在行使土地上的權(quán)利時缺乏明確的程序，糾紛和爭議解決沒有可以參考的法律規(guī)定，這就使得集體土地所有權(quán)的主體和行使程序過于模糊，無法形成自己對于集體土地的意志。從我國的相關(guān)規(guī)定來看，所謂“農(nóng)民集體”應(yīng)該是在該行政村中具有該村農(nóng)民戶籍的人所組成的集合體。但是，由于我國《民法通則》將民事權(quán)利的主體規(guī)定為自然人和法人兩種，那么“農(nóng)民集體”究竟是屬于何種民事權(quán)利主體就非常有討論的必要了。非常明顯，“農(nóng)民集體”并不同于單個的自然人，因為其是具有獨立意志人的集合。那么“農(nóng)民集體”是否屬于《民法通則》中的法人呢？我國《民法通則》第三十六條規(guī)定：“法人是指依法設(shè)立具有民事權(quán)利和民事行為能力，能夠獨立承擔(dān)民事權(quán)利，履行民事義務(wù)的組織”。因此“農(nóng)民集體”同法人的區(qū)別還是非常明顯的：首先，法人能夠以其名義行使各種民事權(quán)利，承擔(dān)各種民事義務(wù)。而“農(nóng)民集體”則只有在行使集體土地所有權(quán)時才作為土地所有權(quán)人出現(xiàn)，同法人經(jīng)常性的存在是不同的。其次，法人具有法定代表人，能夠以法人的名義進行各種活動并且承擔(dān)這些活動所帶來的正面或者負面的后果，而“農(nóng)民集體”則沒有能夠代表其意志的具體人。作為基層自治選舉出來的村委會主任，其活動原則和后果承擔(dān)依靠的是行政法和相關(guān)法律，同法人依靠民商法律進行活動有著非常顯著的差別。最后，法人在某些特定情境下有可能破產(chǎn)，但作為農(nóng)民集合的“農(nóng)民集體”是必將長期存在的。由此可以看出，我國法律所規(guī)定的“農(nóng)民集體”在身份上存在著一定的扭曲。此外，“農(nóng)民集體”也不同于其他非法人組織，因為“農(nóng)民集體”擁有土地所有權(quán)，其他任何組織除了國家都沒有獲得土地所有權(quán)的資格?！稗r(nóng)民集體”是在歷史變革和自然狀態(tài)下逐步形成的，而非法人組織是在法律狀態(tài)下申請形成的。

但“農(nóng)民集體”身份性質(zhì)的確定并非無關(guān)緊要，因其涉及到“農(nóng)民集體”內(nèi)部成員和外部主體間的關(guān)系問題。因為對“農(nóng)民集體”缺少性質(zhì)明確的定位，使得“農(nóng)民集體”內(nèi)部成員的關(guān)系沒有可供參考的規(guī)范，討論“農(nóng)民集體”有關(guān)的事項時沒有規(guī)范的程序和依據(jù)，往往難以形成一致的意見。這種缺陷在重大、疑難、關(guān)鍵事項上尤其明顯，往往會撕裂“農(nóng)民集體”的整體意識。同時，由于“農(nóng)民集體”的不明確性，使得誰能代表“農(nóng)村集體”成為一個非常棘手的問題，這就使得在同外部主體進行談判時失去了有力的保護，一個在法律上不能代表“農(nóng)民集體”的人怎么能將集體的利益最大化呢。回顧這些年來城市化進程中所暴露的問題，作為強勢一方的地方政府和開發(fā)商常常是受利益驅(qū)動而瘋狂跑馬圈地，各種開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)如同雨后春筍，對農(nóng)村集體土地尤其是城市附近的農(nóng)村土地虎視眈眈。而作為弱勢一方的“農(nóng)民集體”卻猶如一個游蕩在法律規(guī)范中虛無縹緲的孤魂，不知來自何處更別談將去何方，推出一個能夠維護“農(nóng)民集體”利益的代表更是難乎其難。

（二）法律關(guān)于集體土地所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定過多、過細

我國《民法通則》對所有權(quán)的權(quán)能做了規(guī)定，認為財產(chǎn)所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分四項權(quán)能。毫無疑問，集體土地所有權(quán)從名稱上來看當(dāng)屬所有權(quán)的一種，但我國卻因各種理由對集體土地所有權(quán)的行使做了很多限制。如我國《土地管理法》就規(guī)定農(nóng)村集體所有權(quán)受制于土地規(guī)劃制度、用地許可制度等。當(dāng)然，從保護耕地等方面來看，這種限制有一定的合理性，但也一定程度上限制了集體土地所有權(quán)的行使。首先，我國集體土地所有權(quán)在占用這個全能上是比較全面的。我國《憲法》第十條第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！笔聦嵣?，我國農(nóng)村土地也由集體占有，并且基本上大部分已經(jīng)交由農(nóng)民以家庭為單位進行經(jīng)營，少部分仍然由集體經(jīng)營的土地也都在集體的控制和占有之下。由此觀之，我國集體土地所有權(quán)中占有的權(quán)能行使是比較充分的。其次，當(dāng)前我國集體土地的使用權(quán)能既包括土地承包經(jīng)營權(quán)，也包括建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等。土地承包經(jīng)營權(quán)是我國獨有的，是在堅持社會主義基本制度的前提下提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性的重要方式。這種土地承包經(jīng)營權(quán)生效需要以簽訂土地承包合同為前提且不以登記為生效要件，已經(jīng)在農(nóng)村普遍推廣。集體建設(shè)用地使用權(quán)是指農(nóng)民集體和個人進行生產(chǎn)建設(shè)可依法定理由和法定程序取得集體土地進行使用的權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民住宅或者鄉(xiāng)村公共設(shè)施可以使用集體土地。相鄰權(quán)和地役權(quán)也都有法律進行了相應(yīng)的調(diào)整和規(guī)范。從以上可以看出，我國集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能也是非常充分的。第三，在收益權(quán)能上，農(nóng)村集體所有權(quán)開始受到限制。如《土地管理法》規(guī)定：除了建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民住宅以及鄉(xiāng)村公共設(shè)施經(jīng)過依法審批利用農(nóng)民集體土地的，其他任何單位組織或者個人需要建設(shè)用地的，必須依照法律規(guī)定來申請國有建設(shè)用地使用權(quán)。也就是說，農(nóng)村集體土地只有先被轉(zhuǎn)化為國有土地之后才有可能被用來做建設(shè)用地，如此一來，農(nóng)民集體就失去了對該土地的所有權(quán)，更何談對該土地的收益權(quán)。這實際上是對農(nóng)民集體進行了一次非常嚴重的剝奪，使得農(nóng)民集體無法享受城市化所帶來的果實。第四，在處分權(quán)能上，農(nóng)村集體土地所有權(quán)受到的限制最多。民法通說認為，處分權(quán)是所有權(quán)最為核心的內(nèi)容，對所有物擁有完全的標志就是能夠處分所有物。而實際上，我國法律對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)限制最多的就是處分權(quán)能。我國《土地法》規(guī)定“農(nóng)村集體土地不能出讓、轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)”，除非基于所謂的“公共利益”被國家征收為國有。但是，這種“公共利益”的具體指涉卻完全掌握在國家手中，農(nóng)民集體沒有權(quán)利界定何為“公共利益”，只有國家認為某一土地的轉(zhuǎn)讓符合“公共利益”時，農(nóng)村集體的土地才可以被轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。如果農(nóng)村集體認為符合“公共利益”但卻未被國家認同，這種對于集體土地所有權(quán)的處分是無效的。同時，國家對于農(nóng)村集體土地的抵押權(quán)也做了限制，如農(nóng)民在自家宅基地所建造的房屋不能夠抵押。農(nóng)民憑借自己勞動所建造的房屋竟然無法處分，這讓人有些難以理解。《物權(quán)法》對于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是否能夠予以抵押也沒有明確規(guī)定，這一定程度上限制了農(nóng)民對經(jīng)營權(quán)的處分。

（三）政府征收過程中過度壓低了農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益

上文已經(jīng)提到，農(nóng)村土地集體所有權(quán)在權(quán)能的行使上并不充分，在收益和處分上也受到很多限制。在收益和處分的過程中，農(nóng)民集體的利益受到很嚴重的侵害，這種侵害主要表現(xiàn)在集體土地征收過程中。集體土地征收的含義是指“國家為了社會公共利益的需要，依照法定程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，并依法給予被征收土地的農(nóng)民集體和農(nóng)民補償?shù)男袨椤薄?/p>

近年來，隨著城市化進程速度的加快，我國對于建設(shè)用地的需求越來越大，一些較為優(yōu)質(zhì)的土地完全可以用“寸土寸金”來形容。城市化是我國社會和經(jīng)濟發(fā)展的必然途徑，而城市面積的擴張也是題中應(yīng)有之義，因此應(yīng)該看到這種征收的積極意義。但出于利益的驅(qū)使，一些地方政府和開發(fā)商無視國家法律和政策，隨意征收農(nóng)村集體土地的現(xiàn)象隨處可見。為了更好地維護農(nóng)村集體和農(nóng)民的切身利益，我國《憲法》和相關(guān)法律都對征收做了詳細規(guī)定。如2004年憲法修正案中，將《憲法》第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。從根本法的角度規(guī)定了只有出于公共利益才能征收土地，并且征收必須給予農(nóng)村集體一定的補償。相關(guān)法律諸如《物權(quán)法》《土地管理法》等也都做了相應(yīng)的規(guī)定。但正如上文所分析的那樣，“公共利益”的內(nèi)涵和外延非常難以確定，并且這種對“公共利益”的解釋權(quán)也被國家所掌握。因此，如何抵御“公共利益”的不當(dāng)擴充就成為一個急須解決的問題。[8]

另外，《憲法》和相關(guān)法律所確定的集體土地征收程序也常常流于形式甚至被廢置。如《土地管理法》第四十六條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝?。從本條法律的規(guī)定可以看出，針對土地的征收與補償國家是直接決定者，而集體土地所有權(quán)和使用權(quán)人僅僅擁有獲得補償?shù)臋?quán)利，根本沒有和國家談判或商談的權(quán)利，而這種土地補償?shù)臉藴室卜浅５?，不能真正體現(xiàn)農(nóng)村土地的價值。盡管《物權(quán)法》第四十二條對補償范圍增加了“安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”的規(guī)定，但《土地管理法》卻規(guī)定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算；需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算；每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍；但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”。筆者認為，這樣的補償標準根本無法體現(xiàn)集體土地的真實價值。因此有的學(xué)者認為，“國家基于公共利益需要（實務(wù)中各地政府濫用土地壟斷處分權(quán)的情形屢見不鮮）就可以征用集體所有的農(nóng)地，征地補貼是國家確定的、強制性的非市場價格。即使是農(nóng)民自己辦廠用地，也得先給國家征用了再買回來。農(nóng)民不僅失去了土地，同時也使本應(yīng)屬于集體的土地收益流入國庫，這是造成農(nóng)民貧困的一個重要原因?！盵9]

由此可見，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在主體、權(quán)能、征收過程及程序上都有很大的制度缺陷和漏洞，同完整和真正意義上的所有權(quán)還存在很大的差距。正是在此意義上，有學(xué)者認為，“無論在主體的確定、權(quán)利歸屬、權(quán)利行使、權(quán)利流轉(zhuǎn)、權(quán)利實現(xiàn)、權(quán)利保障方面，還是在政府、集體和農(nóng)民三者私權(quán)關(guān)系的理順上，都存在體系凌亂、顧此失彼之弊，實有改造的必要與可能?！盵10]

三、完善我國集體土地

所有權(quán)制度的建議

針對當(dāng)前我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在的制度困境，我國相關(guān)學(xué)者都提出了自己的觀點，有的認為應(yīng)進行農(nóng)村土地國有化改革，有的則認為應(yīng)進行農(nóng)村土地私有化改革。所謂農(nóng)村土地國有化是指將農(nóng)村集體土地收歸國有，由國家統(tǒng)一進行經(jīng)營和管理，這符合我國社會主義國家的性質(zhì)，能夠減少某些村干部的貪污腐敗和以權(quán)謀私等問題。而農(nóng)村土地私有化改革是將農(nóng)村集體土地完全分配給農(nóng)民自己，將真正意義上的完全土地所有權(quán)賦予農(nóng)民，由農(nóng)民按照自己的意愿行使權(quán)利。這樣，農(nóng)民就會珍惜自己手中的土地，可以充分調(diào)動農(nóng)民利用土地的生產(chǎn)積極性，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和配套資源的優(yōu)勢互補。毫無疑問，這些論述對于繁榮集體土地所有權(quán)的學(xué)術(shù)研究有著非常好的裨益，但是，任何學(xué)術(shù)討論都不能忽略中國的具體國情和法律制度，只有立足于我國社會主義國家制度和改革開放等大背景下的學(xué)術(shù)研究才有意義。筆者認為，農(nóng)村土地國有化不符合我國市場經(jīng)濟的改革方向。我國的改革是實現(xiàn)市場經(jīng)濟的大繁榮，允許各種所有制形式并存發(fā)展，形成各種所有制經(jīng)濟公平競爭的局面。農(nóng)村土地國有化改革方案是歷史的倒退，必將會引起農(nóng)民的強烈不滿，不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定及和諧社會的實現(xiàn)。農(nóng)村土地私有化方案也不宜推行，因為習(xí)近平總書記多次強調(diào)，我們國家的改革要在憲法的框架內(nèi)進行，任何改革都不能觸碰憲法的紅線?！稇椃ā芬衙魑囊?guī)定了我國的社會主義國家性質(zhì)，因此，我們必須在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下進行改良，這樣才能在《憲法》的框架內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制穩(wěn)步而有序的發(fā)展。

（一）明確農(nóng)村集體是一種特殊的民事主體

我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組集體“三級”主體，但目前鄉(xiāng)農(nóng)民集體和村民集體小組擁有的土地已經(jīng)消失，基本上都被用作公共設(shè)施和公益用途，村一級所有的集體土地已占絕大多數(shù)。因此國家在即將制定的《民法典》中可以將農(nóng)村集體看做一種特殊的民事主體。日前公布的《中華人民共和國民法總則（草案）（二次審議稿）》第七十六條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具備法人條件的，依法取得法人資格”。這就突破了1986年《民法通則》對“農(nóng)村集體”民事主體地位的付之闕如，確定了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的民事主體地位。但還應(yīng)注意到，該草案確認的民事主體的對象是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”，并非所有的村集體都是一種“經(jīng)濟組織”，很多情況下僅僅是一種“村民自治組織”。在農(nóng)村集體土地被征收時，僅僅作為“村民自治組織”的村集體以什么民事主體的地位出現(xiàn)呢？這不能不說是《民法總則（草案）（二次審議稿）》的一個疏漏。因此筆者認為，應(yīng)將進行民事活動的“農(nóng)村集體”明確為一種民事主體，而不僅僅限于“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”。且在規(guī)定農(nóng)村集體是一種特殊民事主體的基礎(chǔ)上，明確行使集體土地所有權(quán)的組織形式和議事規(guī)則，針對有關(guān)集體土地的重大事項，應(yīng)明確其投票程序和結(jié)果效力。如可以借鑒《公司法》的一些規(guī)定，在集體成員大會的召開、表決規(guī)則、日常事務(wù)執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置等方面進行較為詳細的規(guī)定。

（二）完善集體土地所有權(quán)的權(quán)能

筆者認為，國家對一級土地市場的壟斷有悖于民法的平等原則和意思自治原則。本來平等的土地資源僅僅因為分屬于不同的主體就產(chǎn)生較大差別的補償，這同市場經(jīng)濟要求的平等性是不相容的。作為集體土地所有權(quán)人的農(nóng)村集體只能將土地讓渡給國家，這也違背了民事行為的意思自治原則。因此，在確定“農(nóng)村集體”作為一種民事主體之后，還需要完善農(nóng)村集體所有權(quán)的權(quán)能，允許農(nóng)村集體以合理的價格處分土地。十八屆三中全會決定明確指出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)民集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”?？梢钥闯?，中央已經(jīng)意識到農(nóng)村集體土地權(quán)能的不完整性，提出要賦予農(nóng)村集體更多的土地權(quán)能。當(dāng)然，這就必須對相應(yīng)的法律進行修改，用法律制度將中央的政策落實。允許集體建設(shè)用地直接入市交易，這也將打破國家對一級土地市場的壟斷，為我國集體土地所有權(quán)制度的未來探索提供了政策上的依據(jù)。

（三）規(guī)范征收制度，將土地收益真正歸還農(nóng)民

目前，我國集體土地所有權(quán)的征收制度存在很多問題，如過分壓低了很多原本屬于農(nóng)民的利益等。因此至少應(yīng)作以下兩方面的工作，一是當(dāng)下要嚴格限制國家征收土地的范圍，明確規(guī)定“公共利益”的內(nèi)涵和外延。很多學(xué)者都將“征收”看做一種行政權(quán)的行使，這樣對“公共利益”的界定就成為政府單方的意志體現(xiàn)。而“抑私揚公”的理念也一直主導(dǎo)著土地征收的立法和執(zhí)法過程，政府對于土地的定價通常是單方面的行為，很少考慮農(nóng)村集體的利益。因此，征收過程應(yīng)該在“公共利益”和農(nóng)村集體利益之間取得平衡，以符合比例原則。二是土地征收的補償標準應(yīng)將土地的未來收益也包含在內(nèi)，如將國家征收后轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商的收益回饋給村民集體。國家對于自然資源具有所有權(quán)，但這種所有權(quán)并不是以取得利益為目的的，而是為了“實現(xiàn)‘基于平等的自由的政治道德與憲法精神”。 那么同樣，基于“公共利益”征收的農(nóng)村集體土地，地方政府也不應(yīng)該以取得利益為目的，而應(yīng)是為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展提供更好的公共服務(wù)。如果政府將征收的土地以高于原地價的價格賣給開發(fā)商，這種土地的“溢價”也應(yīng)回饋給農(nóng)村集體，而不應(yīng)成為當(dāng)?shù)卣募t利。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

Abstracts：With the speeding up of urbanization in our country，the rural collective land becomes one of the important research issues.Current our country collective land ownership in the main body，power，there are quite a few drawbacks.With the analysis on the cause of the above disadvantages，clear from the main body of collective land ownership，improve the system of the power of the collective land ownership，standard on three aspects put forward the way to solve the problem.

Key words：body；powers and functions；collection system；cooperative land ownership