建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的法律證成

摘 要：《聯(lián)合國(guó)海洋公約》是現(xiàn)代國(guó)際海洋法律秩序的基礎(chǔ)規(guī)范，明晰其相關(guān)內(nèi)容可為海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施提供國(guó)際法依據(jù)。維護(hù)海洋權(quán)利是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的核心，我國(guó)應(yīng)維護(hù)南海海洋權(quán)益，推進(jìn)爭(zhēng)議海域共同開(kāi)發(fā)，參與極地事務(wù)管理，推動(dòng)21世紀(jì)海上絲綢之路的建設(shè)；海洋爭(zhēng)端是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)面臨的障礙，我國(guó)應(yīng)關(guān)注海洋爭(zhēng)端解決機(jī)制的實(shí)踐發(fā)展，做好中菲南海仲裁案后續(xù)應(yīng)對(duì)措施。此外，我國(guó)還應(yīng)積極完善海洋執(zhí)法體制，增強(qiáng)海洋執(zhí)法能力，為建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)提供制度保障。

關(guān) 鍵 詞：海洋強(qiáng)國(guó)；海洋權(quán)益；海洋爭(zhēng)端；執(zhí)法體制

中圖分類號(hào)：D933.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）12-0090-08

收稿日期：2016-09-20

作者簡(jiǎn)介：熊勇先（1980—），男，安徽金寨人，海南大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：HNSK（Z）14-73。

海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)在維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及建設(shè)生態(tài)文明等方面具有重要的地位和作用，黨的十八大報(bào)告明確提出了“堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo)。海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)涉及海洋經(jīng)濟(jì)、海洋文化、海洋科技、海洋生態(tài)以及海洋安全等多層面的內(nèi)容，其中海洋法律制度是我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的支撐與保障。因此，深入研究《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），明晰其基本內(nèi)容，了解國(guó)際海洋法的新發(fā)展，探尋海洋爭(zhēng)端解決和權(quán)益維護(hù)的方法與路徑，有助于我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施與實(shí)現(xiàn)。

一、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)：

明晰《公約》內(nèi)容

《公約》是現(xiàn)代國(guó)際海洋法律秩序的基本規(guī)范，是各國(guó)構(gòu)建海洋法律制度和解決海洋糾紛的主要規(guī)范依據(jù)，是我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施的法律基礎(chǔ)之一。但是從規(guī)范內(nèi)容上分析，《公約》在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等方面的規(guī)定對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了不利影響，引發(fā)了一系列海洋爭(zhēng)端，影響了我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的進(jìn)程。我國(guó)應(yīng)最大限度地利用《公約》，明晰《公約》的相關(guān)內(nèi)容，以維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益，推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施。

（一）歷史性權(quán)利及其構(gòu)成要件

歷史性權(quán)利是國(guó)際法以及國(guó)際法庭解決海洋爭(zhēng)端時(shí)適用的一項(xiàng)重要法律準(zhǔn)則，也是我國(guó)海洋法學(xué)者研究的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。在我國(guó)南海領(lǐng)土主權(quán)的判定上，歷史性權(quán)利具有重要的作用?！豆s》第15條中的“Historic Title”的界定和理解是歷史性權(quán)利的基礎(chǔ)之一，在1951年的“英挪漁業(yè)案”中，國(guó)際法院首次明確了該概念及其理論，屬于國(guó)際習(xí)慣法的范疇；而在國(guó)際司法實(shí)踐中表現(xiàn)出了擴(kuò)張權(quán)利、限制他方權(quán)利等法律功能，其作用表現(xiàn)為限制沿海國(guó)的優(yōu)先權(quán)、主權(quán)權(quán)利化的試圖以及構(gòu)成國(guó)際性地役和共有地以對(duì)抗劃定的海洋邊界和國(guó)家管轄權(quán)。[1]但由于《公約》未對(duì)其內(nèi)涵與構(gòu)成要件進(jìn)行明確的闡釋，加之學(xué)者理解的角度各異，導(dǎo)致對(duì)其理解和適用的混亂。

歷史性權(quán)利與歷史性所有權(quán)、歷史性主權(quán)、歷史性海灣、歷史性水域以及歷史性財(cái)產(chǎn)權(quán)等概念密切聯(lián)系，但是又存在著明顯差異，如歷史性權(quán)利包含了歷史性所有權(quán)，其外延大于歷史性所有權(quán)。從理論上分析，歷史性權(quán)利是“一國(guó)長(zhǎng)期在某一特定領(lǐng)土（海洋及陸地）行使主權(quán)或特定權(quán)利，并得到其他國(guó)家容忍而形成的歷史性所有權(quán)或不具有主權(quán)性質(zhì)的權(quán)利?！盵2]歷史性權(quán)利的構(gòu)成要件對(duì)于判斷某種權(quán)利是否屬于歷史性權(quán)利具有重要的作用。從國(guó)際司法實(shí)踐分析，一國(guó)長(zhǎng)期且未被反對(duì)地行使權(quán)利是考量歷史性權(quán)利構(gòu)成要件的關(guān)鍵。由此可見(jiàn)，歷史性權(quán)利的構(gòu)成要件包含了主體、客體以及他體三個(gè)方面的內(nèi)容。[3]其中，國(guó)家是歷史性權(quán)利的唯一主體，其體現(xiàn)在主觀上國(guó)家需以自己的名義對(duì)所涉海域提出權(quán)利主張，時(shí)間上需要連續(xù)或延續(xù)地行使權(quán)利；其客體具有表現(xiàn)形式的多樣性，歷史性海灣和水域與群島間水域等特定的海域、漁業(yè)資源和定居種生物等特點(diǎn)的資源以及慣常的海洋航行等特定的活動(dòng)均可構(gòu)成其客體；其他國(guó)家以明示或默示的方式予以承認(rèn)則構(gòu)成了歷史性權(quán)利的他體要件。此外，自然地理、經(jīng)濟(jì)利益和安全以及文化和宗教等因素也會(huì)對(duì)歷史性權(quán)利的構(gòu)成產(chǎn)生一定作用或影響。

（二）島嶼的判定與洋中群島領(lǐng)?；€的劃定

《公約》第121條分別規(guī)定了島嶼的定義、島嶼的權(quán)利以及巖礁制度，其中巖礁的界定及其與島嶼的區(qū)分是理解島嶼制度的關(guān)鍵。但該條沒(méi)有確立島嶼的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，更未明確巖礁的屬性，因而給各國(guó)留下了解釋的空間，引發(fā)了各國(guó)間的島嶼爭(zhēng)端。從《公約》歷史資料、國(guó)家實(shí)踐以及國(guó)際司法判例等方面分析，對(duì)巖礁定義的寬泛解釋并不可取，判定某一地質(zhì)形態(tài)是屬于島嶼還是巖礁，應(yīng)主要考察其自然條件是否足以維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活，[4]即區(qū)分島嶼與巖礁的根本標(biāo)準(zhǔn)在于能否“維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活”。同時(shí)，還需要對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格的解釋，其中“經(jīng)濟(jì)生活”應(yīng)該限定為島嶼上的生活而不是對(duì)資源的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，是僅限于可供人類生存和繁衍生息的物質(zhì)生活，不包括為了軍事或科研目的而維持的短期生活，但應(yīng)包括現(xiàn)實(shí)生活和可憑借島上資源而在未來(lái)完全可實(shí)現(xiàn)的生活。

在國(guó)際實(shí)踐中，洋中群島可適用直線基線已構(gòu)成國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則，但這又難以從《公約》中獲得支持。在認(rèn)可《公約》未明確規(guī)定的前提下，從群島基線規(guī)則的自行撤回、各國(guó)實(shí)踐的做法與國(guó)際社會(huì)的默認(rèn)以及《公約》追求目的等方面可推知，洋中群島適用直線基線并不違背條約義務(wù)和濫用權(quán)利的規(guī)定，更不違反一般國(guó)際法規(guī)則和原則。但是，洋中群島適用直線基線應(yīng)滿足三項(xiàng)限制條件，即一組島嶼構(gòu)成法律意義上的整體，遵守直線基線應(yīng)包含主要島嶼并反映海洋中群島的輪廓以及直線基線的最大長(zhǎng)度應(yīng)盡可能控制在合理的范圍內(nèi)以及直線基線應(yīng)避免產(chǎn)生“隔斷效應(yīng)”。[5]因此，從國(guó)際習(xí)慣法的角度來(lái)看，中國(guó)西沙群島和釣魚(yú)島列嶼滿足適用直線基線的前提和限制性條件。

（三）極地事務(wù)管理的權(quán)限范圍

隨著全球生態(tài)環(huán)境和資源的變化，南北極地區(qū)在戰(zhàn)略地位、交通運(yùn)輸以及環(huán)境保護(hù)中的作用日益突出，各國(guó)紛紛加強(qiáng)極地事務(wù)的管理。為了保護(hù)北極海洋環(huán)境，加拿大和俄羅斯依據(jù)《公約》第234條的冰封區(qū)域條款，單邊制定了全方位的北極海域環(huán)保規(guī)則，以強(qiáng)化其單邊管轄權(quán)的實(shí)施。但由于冰封區(qū)域條款的解釋和適用存在著模糊性和不確定性，兩國(guó)對(duì)北極冰封區(qū)域特殊環(huán)境管轄權(quán)的行使缺乏自我收斂，[6]其中范圍過(guò)寬就突破了海洋法上的海域分區(qū)制度，對(duì)其他國(guó)家在其管轄海域內(nèi)的航行權(quán)造成了沖擊，而寬泛的措施也使得兩國(guó)擴(kuò)張解釋和實(shí)施了冰封區(qū)域條款的管轄權(quán)。但受國(guó)際法律和社會(huì)環(huán)境變化的影響，單邊環(huán)境管轄權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)受到限制。

北極航道法律地位的界定直接影響其管控權(quán)限的范圍，但國(guó)際社會(huì)對(duì)于北極航道的法律地位仍存在著較大的爭(zhēng)議，例如加拿大與其他國(guó)家對(duì)其地位與性質(zhì)就存在著較大的爭(zhēng)議，其他國(guó)家主張其為“國(guó)際海峽”，各國(guó)享有無(wú)害通過(guò)權(quán)，但加拿大則主張其為“內(nèi)水”，其他國(guó)的船舶不具“無(wú)害通過(guò)權(quán)”。就北極航道中的西北航道而言，雖然其符合國(guó)際海峽的地理標(biāo)準(zhǔn)，但不符合其功能標(biāo)準(zhǔn)。因此應(yīng)將“未來(lái)用于國(guó)際航行”因素考慮到西北航道功能標(biāo)準(zhǔn)中，并進(jìn)而對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行界定。[7]結(jié)合《公約》和相關(guān)判例，西北航道應(yīng)視為位于加拿大領(lǐng)海基線以內(nèi)的具有內(nèi)水地位的國(guó)際海峽。其通行制度應(yīng)結(jié)合其現(xiàn)實(shí)的法律地位、保護(hù)北極環(huán)境以及便利國(guó)際航運(yùn)等因素進(jìn)行確定，而不適用《公約》規(guī)定的國(guó)際海峽的通行制度，但其正式成為國(guó)際商業(yè)航道后，應(yīng)適用無(wú)害通過(guò)制度。

海洋保護(hù)區(qū)在保護(hù)國(guó)家管轄外生物多樣性方面發(fā)揮著重要的作用，新西蘭、美國(guó)等國(guó)出于政治考量而積極推進(jìn)南極保護(hù)區(qū)建設(shè)，但南極海洋保護(hù)區(qū)不能僅從生物資源角度進(jìn)行建設(shè)，而應(yīng)綜合考慮本地區(qū)以及全球范圍內(nèi)的發(fā)展趨勢(shì)。為加強(qiáng)對(duì)南極羅斯海的控制，凍結(jié)其他國(guó)家的海洋資源開(kāi)發(fā)要求，美國(guó)和新西蘭聯(lián)合提出了建立“羅斯海海洋保護(hù)區(qū)”的提案，將羅斯海保護(hù)區(qū)分為普遍保護(hù)區(qū)和特別研究區(qū)，對(duì)捕魚(yú)和航行進(jìn)行了限制，并作了管理和行政安排以加強(qiáng)管理。該提議遭到俄羅斯、烏克蘭等國(guó)的反對(duì)，最終導(dǎo)致其未獲得南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)的通過(guò)。[8]但是南極海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立是發(fā)展趨勢(shì)，它將在保護(hù)國(guó)家管轄外生物多樣性方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

二、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的核心：

維護(hù)海洋權(quán)益

海洋權(quán)益是國(guó)家領(lǐng)土向海洋延伸形成的各項(xiàng)權(quán)利，包括管轄權(quán)、資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)以及科學(xué)研究等各項(xiàng)權(quán)利。維護(hù)海洋權(quán)益是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重要內(nèi)容，為此需要采取有效措施維護(hù)我國(guó)在南海享有的海洋權(quán)益，通過(guò)共同開(kāi)發(fā)以推進(jìn)爭(zhēng)議海域的開(kāi)發(fā)，并積極參與極地事務(wù)的管理。

（一）維護(hù)我國(guó)的南海海洋權(quán)益

一是強(qiáng)化南海海域的歷史性權(quán)利。我國(guó)在南海的歷史性權(quán)利與主權(quán)和主權(quán)權(quán)利的重合使其原則上具有排他功能，但由于“斷續(xù)線”的“剩余性”功能所引起的大量不確定性，其法律功能變得較為復(fù)雜。[9]為此，我國(guó)應(yīng)主張包含捕魚(yú)、漁業(yè)養(yǎng)殖、風(fēng)暴避難、漁民通行等具體內(nèi)容的南海的歷史性權(quán)利，在海洋空間、資源與活動(dòng)之間建立起歷史聯(lián)系；并通過(guò)各種手段捍衛(wèi)對(duì)南海諸島嶼及其內(nèi)水、領(lǐng)海的排他性主權(quán)，在此基礎(chǔ)上與周邊國(guó)家進(jìn)行海洋劃界與合作開(kāi)發(fā)。此外，漁民在南海爭(zhēng)議海域的捕魚(yú)活動(dòng)有助于維護(hù)我國(guó)的海洋海洋權(quán)益，為此我國(guó)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)南海漁業(yè)作業(yè)的扶持力度，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼以及保險(xiǎn)的方式，消除南海漁民的后顧之憂。

二是開(kāi)發(fā)南海島礁，推進(jìn)民用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！豆s》中島嶼界定標(biāo)準(zhǔn)的缺失使各國(guó)島嶼爭(zhēng)端頻發(fā)，但是，這也為我國(guó)維護(hù)南海島礁的權(quán)益提供了法律依據(jù)以及創(chuàng)造性實(shí)施島嶼制度的空間。據(jù)此，我國(guó)可根據(jù)島礁自身特點(diǎn)確定特色支柱產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行保護(hù)性開(kāi)發(fā)或建設(shè)，從而使南海各島礁的“經(jīng)濟(jì)生活”條件得以提升，以滿足《公約》對(duì)島礁的要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國(guó)在南海的海洋權(quán)益。此外，我國(guó)應(yīng)積極開(kāi)展南海島礁民用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善島礁的民事功能，提升島礁公共服務(wù)能力。雖然我國(guó)南海島礁民用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到其他國(guó)家的無(wú)端指責(zé)，但是，由于“我國(guó)對(duì)南海諸島及其附近海域擁有無(wú)可爭(zhēng)辯的主權(quán)，并對(duì)相關(guān)海域及其海床和底土享有主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)”，因而建設(shè)活動(dòng)屬于我國(guó)國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的事情，具有合法性、合理性和合情性。即我國(guó)進(jìn)行島礁民用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)符合《公約》以及《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《海島保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，其目的主要集中在海洋氣象觀測(cè)預(yù)報(bào)、防災(zāi)救災(zāi)以及護(hù)航救助等方面，是促進(jìn)我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，且建設(shè)行為也是針對(duì)其他國(guó)家非法建設(shè)行為的反制性措施。

三是鼓勵(lì)企業(yè)自主開(kāi)發(fā)南海油氣資源。由于南海周邊國(guó)家重視海洋開(kāi)發(fā)利用且海洋權(quán)益意識(shí)較強(qiáng)，已采取了對(duì)外合作開(kāi)發(fā)等手段，已進(jìn)入大規(guī)模的生產(chǎn)油氣階段；而我國(guó)受自我克制以及單方開(kāi)采等因素的制約，尚未在南海中南部海域打井采油。為此，我國(guó)應(yīng)把南海維權(quán)和資源開(kāi)發(fā)密切結(jié)合起來(lái)，將油氣開(kāi)發(fā)作為促進(jìn)維權(quán)、實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)的主要手段，外交應(yīng)主動(dòng)創(chuàng)造機(jī)會(huì)支持南海油氣開(kāi)發(fā)，健全海上維權(quán)執(zhí)法體系為油氣開(kāi)發(fā)提供安全保障，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行油氣開(kāi)發(fā)，以自主開(kāi)發(fā)推動(dòng)共同開(kāi)發(fā)。

四是積極研究并參與制定《南海行為準(zhǔn)則》。南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定是維護(hù)我國(guó)南海海洋權(quán)益的重要保障，從《南海各方行為宣言》到具有拘束力的《南海行為準(zhǔn)則》是大勢(shì)所趨，為此我國(guó)應(yīng)積極參與并發(fā)揮應(yīng)有的作用，提出《準(zhǔn)則》制定的議案，專門(mén)研究東盟“核心要素”和印尼的“零號(hào)草案”，并提出有針對(duì)性的意見(jiàn)和主張。[10]具體而言，我國(guó)應(yīng)對(duì)東盟“核心要素”中的第1項(xiàng)和第3項(xiàng)可以接受，第2項(xiàng)、第4項(xiàng)和第5項(xiàng)有條件接受，第6項(xiàng)必須堅(jiān)決反對(duì)；而對(duì)于印尼的“零號(hào)草案”中的規(guī)則導(dǎo)向、爭(zhēng)端解決機(jī)制和審議機(jī)制等提議可以考慮接受，但必須強(qiáng)調(diào)保障我國(guó)的表決權(quán)，并嚴(yán)格限定締約方的范圍。

（二）推進(jìn)爭(zhēng)議海域的海上共同開(kāi)發(fā)

一是選擇合適的共同開(kāi)發(fā)區(qū)塊。根據(jù)《公約》第83條之規(guī)定，爭(zhēng)議海域的共同開(kāi)發(fā)屬于臨時(shí)安排性質(zhì)，不應(yīng)影響海洋的最終劃界，但在實(shí)際效果上，共同開(kāi)發(fā)仍會(huì)對(duì)海洋劃界產(chǎn)生不可忽視的影響。因此，共同開(kāi)發(fā)區(qū)塊的選擇與劃定是海上共同開(kāi)發(fā)的前提。區(qū)塊的選擇主要涉及其地理范圍、具體面積以及與領(lǐng)海的關(guān)系，一般不涉及領(lǐng)海；而政治意愿、經(jīng)濟(jì)考量、所涉國(guó)家多寡、主張的合法性以及文化因素會(huì)影響“區(qū)塊”的選擇。就爭(zhēng)議海域海上共同開(kāi)發(fā)而言，區(qū)塊是在雙方承認(rèn)爭(zhēng)議海區(qū)或主張重疊區(qū)存在的前提下，把爭(zhēng)議海域或主張重疊區(qū)的一部分或全部劃為區(qū)塊。[11]因此，在南海海域，共同開(kāi)發(fā)的區(qū)塊應(yīng)僅限于南沙群島海域。

二是確立既存權(quán)并開(kāi)展單方開(kāi)發(fā)。海上共同開(kāi)發(fā)的實(shí)現(xiàn)必須考慮當(dāng)事國(guó)已經(jīng)授予開(kāi)發(fā)實(shí)體的特許權(quán)利，這種既存權(quán)構(gòu)成了相關(guān)國(guó)家的既得利益，這在東海和南海的海上共同開(kāi)發(fā)中必然會(huì)涉及。為了最大限度維護(hù)國(guó)家利益，我國(guó)應(yīng)加大開(kāi)發(fā)的力度，以確立我國(guó)在未來(lái)共同開(kāi)發(fā)中的既存權(quán)。此外，在共同開(kāi)發(fā)中，單方的或排斥爭(zhēng)議第三方的永久性開(kāi)發(fā)行為不符合《公約》的規(guī)定，具有非法性，但作為對(duì)抗措施的單方行為例外。[12]因此，在我國(guó)南海諸島及其附屬海域，我國(guó)必須推進(jìn)單方開(kāi)發(fā)以促進(jìn)共同開(kāi)發(fā)的推進(jìn)，而我國(guó)單方開(kāi)發(fā)行為屬于反制性措施，是國(guó)際法允許的自力救濟(jì)措施。

（三）積極參與極地事務(wù)的管理

一是積極參與北極航運(yùn)規(guī)則的制定。我國(guó)目前在北極海域活動(dòng)以科學(xué)考察和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)為主，對(duì)海上運(yùn)輸與海上航線有很強(qiáng)的依賴，為此我國(guó)應(yīng)推動(dòng)《公約》在北極的適用，參與北極海事活動(dòng)管理法律制度建設(shè)，特別是要積極參與國(guó)際北極航運(yùn)規(guī)則的制定，主張限制單邊環(huán)境管轄權(quán)，要求北極沿海國(guó)家的單邊規(guī)則與北極航行的多邊規(guī)則進(jìn)行協(xié)調(diào)，[13]以維護(hù)我國(guó)在北極享有的合法權(quán)益。

二是積極參與南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)。我國(guó)在南極海域擁有廣泛的戰(zhàn)略利益，保護(hù)區(qū)的設(shè)立將會(huì)影響我國(guó)在南極海域的漁業(yè)捕撈和科學(xué)考察。因此，我國(guó)應(yīng)在羅斯海等南極海洋保護(hù)區(qū)尚未建立時(shí)，積極參與其建設(shè)。為此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)各部門(mén)之間的組織協(xié)調(diào)，建立國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制，妥善處理應(yīng)對(duì)羅斯海議題；加強(qiáng)能力建設(shè)，形成團(tuán)隊(duì)，以準(zhǔn)確把握羅斯海保護(hù)區(qū)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)；積極主動(dòng)參與羅斯海保護(hù)區(qū)的建設(shè)，推進(jìn)羅斯海的合理養(yǎng)護(hù)；開(kāi)展南極海洋科學(xué)調(diào)查，共同促進(jìn)人類對(duì)羅斯海的認(rèn)識(shí)。

（四）推動(dòng)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)

中國(guó)-東盟共建21世紀(jì)海上絲綢之路是“攜手建設(shè)中國(guó)-東盟命運(yùn)共同體”的重要組成部分，其核心是加強(qiáng)海上合作，發(fā)展好海洋合作伙伴關(guān)系，這對(duì)于解決和緩和南海緊張局勢(shì)以及促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。但建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路也會(huì)面臨著海上爭(zhēng)端等諸多障礙，對(duì)此：

一是要處理好現(xiàn)實(shí)重大問(wèn)題。由于南海爭(zhēng)端的影響，要推進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路的建設(shè)，需要處理好一些重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如做好宣傳輿論工作、積極推動(dòng)與鄰國(guó)的島嶼歸屬和海域劃界談判、在南海航行和飛越制度上對(duì)外釋放善意、妥善解決中外海洋漁業(yè)糾紛、做好中菲南海爭(zhēng)端案的后續(xù)應(yīng)對(duì)措施，并適時(shí)商簽《南海行為準(zhǔn)則》。由于海南省的特殊地理位置，其在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)中具有重要的地位，也能發(fā)揮重要的作用。因此，海南省應(yīng)采取積極的措施參與到21世紀(jì)海上絲綢之路的建設(shè)過(guò)程中，并通過(guò)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)海洋管轄權(quán)以及參與海上絲綢之路建設(shè)的規(guī)劃和方案以及相關(guān)立法等措施，[14]提升海南省在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)中的地位和作用。

二是要發(fā)揮區(qū)域合作機(jī)制的作用。合作是21世紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略的主要內(nèi)涵，而海洋合作伙伴關(guān)系是21世紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略的基本要求。因此，在該戰(zhàn)略的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該積極利用我國(guó)與周邊國(guó)家的現(xiàn)有各種類型的合作機(jī)制，發(fā)揮其橋梁作用，從而將我國(guó)與周邊國(guó)家和地區(qū)連接起來(lái)，以搭建戰(zhàn)略平臺(tái)。在合作機(jī)制的具體應(yīng)用方面，應(yīng)當(dāng)首先以經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制為主，通過(guò)經(jīng)濟(jì)合作推動(dòng)其他方面的合作；在合作對(duì)象的選擇上，應(yīng)首先開(kāi)展與周邊國(guó)家的合作（如東盟國(guó)家）在此基礎(chǔ)上逐漸推動(dòng)與其他國(guó)家之間的合作。此外，我國(guó)還應(yīng)積極推進(jìn)與爭(zhēng)議海域周邊國(guó)家的海上行政執(zhí)法合作，以應(yīng)對(duì)海上非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)，更好地履行國(guó)際義務(wù)。

三、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的挑戰(zhàn)：

解決海洋爭(zhēng)端

《公約》確立了以國(guó)際海洋法法庭為中心、以仲裁法庭為輔助的海洋爭(zhēng)端解決機(jī)制，我國(guó)應(yīng)積極利用上述機(jī)制解決與周邊國(guó)家的海洋爭(zhēng)端。出于政治因素的考慮，菲律賓單方面提起了南海爭(zhēng)端仲裁程序，雖然仲裁裁決具有非法性和無(wú)效性，但也應(yīng)充分利用《公約》，做好后續(xù)應(yīng)對(duì)措施。

第一，重視仲裁規(guī)則出現(xiàn)違背法治的可能。作為“唯一的剩余方法”，《公約》附件七仲裁在海洋爭(zhēng)端解決機(jī)制中的地位高于海洋法庭和國(guó)際法院，并得到高效的利用。但作為一種強(qiáng)制仲裁，它在規(guī)則上表現(xiàn)出與法治相悖的“個(gè)體意志性”，這使其可能成為少數(shù)人裁判的“游戲”，這是附加七仲裁規(guī)則的不合理和公約爭(zhēng)端解決機(jī)制體制性缺陷的外在表現(xiàn)，并可能導(dǎo)致法治偽裝下的“專制”。[15]

第二，充分利用有效控制原則。國(guó)際法院在實(shí)踐上已經(jīng)形成了適用有效控制原則解決領(lǐng)土爭(zhēng)端的趨勢(shì)，并在適用時(shí)承認(rèn)和沿用了有效控制主客觀兩個(gè)基本要素的理論。[16]國(guó)際司法實(shí)踐對(duì)“有效控制原則”的利用為我國(guó)解決海洋爭(zhēng)端提供了新的思路，因而我國(guó)需要從立法、管理以及軍事存在等方面強(qiáng)化我國(guó)的海洋權(quán)益，彰顯我國(guó)的領(lǐng)土主權(quán)。具體而言，首先，應(yīng)完善我國(guó)的國(guó)內(nèi)海洋立法，展開(kāi)海島立法的頂層設(shè)計(jì)，并有選擇地強(qiáng)化特定海島的專門(mén)立法。因?yàn)閲?guó)內(nèi)法在制約有效控制原則適用的諸多因素中占據(jù)決定和核心地位，理解適用有效控制規(guī)則的國(guó)內(nèi)法邏輯的務(wù)實(shí)措施是強(qiáng)化國(guó)內(nèi)立法，且必須明確國(guó)內(nèi)法表達(dá)的類型、特點(diǎn)與機(jī)制；[17]其次，我國(guó)應(yīng)增加在近海海域的行政管理和公共工程建設(shè)等公務(wù)活動(dòng)，以提升海洋管理的能力，與此同時(shí)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)要做到行政巡航常態(tài)化；最后，要加強(qiáng)軍事存在及其影響，為海洋行政管理提供保障與支持。

第三，繼續(xù)否定仲裁庭的管轄權(quán)。雖然仲裁庭在中菲南海仲裁案中作出了非法無(wú)效的仲裁裁決，但是，我國(guó)應(yīng)通過(guò)繼續(xù)否定其管轄權(quán)的方式證明其仲裁裁決的非法性，并為今后可能再次出現(xiàn)的非法仲裁提供依據(jù)。根據(jù)《公約》之規(guī)定，強(qiáng)制仲裁受到諸多條件的限制，如前置程序限制，即必須是基于爭(zhēng)端各方已經(jīng)協(xié)議自行選擇的和平方法且仍未能解決爭(zhēng)端的前提下才能采用；受案范圍限制，即必須符合該公約第281條第1款所規(guī)定的受案范圍；保留范圍限制，即針對(duì)的事項(xiàng)不能屬于爭(zhēng)端方已經(jīng)作出的保留范圍。[18]從這些限制性條件分析，菲律賓單方提起的仲裁案不屬于仲裁庭的管轄權(quán)范圍。我國(guó)已經(jīng)主張南海爭(zhēng)端應(yīng)首先由直接有關(guān)的主權(quán)國(guó)家在《南海各方行為宣言》范圍內(nèi)予以解決，而不應(yīng)適用《公約》強(qiáng)制仲裁程序，因而菲律賓的單方行為違反了前置程序的限制。

第四，明確“九段線”的性質(zhì)和地位。由于“九段線”涵蓋海域范圍的廣泛性以及我國(guó)對(duì)“九段線”法律地位和性質(zhì)缺乏清晰表述，可能導(dǎo)致部分仲裁員作出間接地不支持“九段線”的價(jià)值選擇，進(jìn)而影響其對(duì)菲律賓單方訴求和請(qǐng)求的法律判斷。對(duì)此，我國(guó)需應(yīng)盡快就“九段線”法律性質(zhì)和地位闡明合理立場(chǎng)，為通過(guò)其他可行方式解決南海爭(zhēng)議建立有利基礎(chǔ)，進(jìn)而為可能發(fā)生的后續(xù)爭(zhēng)端解決提供依據(jù)。

四、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的保障：

完善執(zhí)法體制

在建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的過(guò)程中，海洋管理直接影響著海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程，是我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施的保障。2013年的大部制改革中，我國(guó)對(duì)海洋管理和執(zhí)法體制進(jìn)行了革新，重組了國(guó)家海洋局，并以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，統(tǒng)一行使整合前各執(zhí)法主體的涉海執(zhí)法權(quán)，結(jié)束了“五龍鬧?！钡幕靵y局面。但重組后的中國(guó)海警執(zhí)法仍然存在著職權(quán)缺乏法律依據(jù)、缺乏統(tǒng)一執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法裝備保障不足等問(wèn)題，為此應(yīng)采取相應(yīng)措施予以完善。

第一，完善海警執(zhí)法依據(jù)。我國(guó)雖然已經(jīng)完善了海洋執(zhí)法體制，成立了中國(guó)海警局，但是，中國(guó)海警海上執(zhí)法還缺乏執(zhí)法依據(jù)，影響了海警海上執(zhí)法的效果。因此，應(yīng)采取有效、及時(shí)的措施完善海警執(zhí)法依據(jù)。對(duì)此，在我國(guó)海洋立法的過(guò)程中，應(yīng)在海洋法律、法規(guī)中增加海警執(zhí)法相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定。在條件成熟時(shí)，應(yīng)該將海警各組成要素現(xiàn)行的執(zhí)法依據(jù)予以有效的整合，制定專門(mén)的海警法律、法規(guī)，對(duì)海警的組織體系、職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法程序以及法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行專門(mén)性規(guī)定，以適應(yīng)海警執(zhí)法的實(shí)踐需求。此外，還應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮地方立法權(quán)的作用，鼓勵(lì)地方制定適用于其管轄海域的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，以實(shí)現(xiàn)有法可依。

第二，調(diào)整隸屬關(guān)系，提升執(zhí)法能力。為了提高中國(guó)海警的執(zhí)法能力，應(yīng)調(diào)整其隸屬關(guān)系，理順執(zhí)法體制。具體而言，應(yīng)重新調(diào)整中國(guó)海警局隸屬關(guān)系，將海警局從海洋局中分離出來(lái)，國(guó)家海洋委員會(huì)享有議事權(quán)，國(guó)家海洋局享有決策權(quán)，而海警局享有執(zhí)行權(quán)，從而保證協(xié)調(diào)權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的平衡。為了滿足海上執(zhí)法實(shí)踐的需要，我國(guó)應(yīng)通過(guò)各種方式提升中國(guó)海警的執(zhí)法能力。首先應(yīng)提升海警的裝備水平，完善裝備管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立涉海裝備信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)管理，并制定裝備維護(hù)及更換的規(guī)劃；其次應(yīng)擴(kuò)充中國(guó)海警執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)模。受海上執(zhí)法范圍的廣闊性、執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜性等特點(diǎn)的影響，海上執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)維持適當(dāng)?shù)囊?guī)模，以實(shí)現(xiàn)管轄海域的全覆蓋。但是我國(guó)目前海警執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)模還不能滿足執(zhí)法實(shí)踐的需求，為此，一方面可以通過(guò)招考、選拔的方式充實(shí)海上執(zhí)法隊(duì)伍，另一方面可以依據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，在專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域聘任專業(yè)人才參與海上執(zhí)法；此外，還應(yīng)注重提高海警執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，建立海警職業(yè)準(zhǔn)入制度以培育專業(yè)海警執(zhí)法隊(duì)伍，完善海警培養(yǎng)制度，加強(qiáng)海警人才的培養(yǎng)，并與周邊國(guó)家海警人才培養(yǎng)進(jìn)行交流與合作。最后，應(yīng)當(dāng)建立海上執(zhí)法后勤保障基地。我國(guó)管轄海域尤其是南海海域，遠(yuǎn)離大陸，且受臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害的影響較大，因此對(duì)執(zhí)法后勤保障的要求較高。為了滿足遠(yuǎn)距離海上執(zhí)法的需求，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在南海島礁建設(shè)過(guò)程中建立海上執(zhí)法后勤保障基地，設(shè)立海上執(zhí)法指揮中心，從而為協(xié)調(diào)海上執(zhí)法以及后勤保障提供必要的支撐。

第三，規(guī)范海上執(zhí)法程序。在修改現(xiàn)有海上執(zhí)法規(guī)范或者在制定專門(mén)的海上執(zhí)法規(guī)范時(shí)，應(yīng)該對(duì)海上執(zhí)法程序進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。在規(guī)定時(shí)，應(yīng)充分考慮海上執(zhí)法與陸地執(zhí)法的差異，構(gòu)建符合海上執(zhí)法特點(diǎn)的執(zhí)法程序。執(zhí)法程序的內(nèi)容，應(yīng)對(duì)執(zhí)法主體、程序啟動(dòng)、調(diào)查與證據(jù)收集、案件移交與登記以及緊急和簡(jiǎn)易程序等進(jìn)行規(guī)定，并對(duì)海洋環(huán)保、海上治安、權(quán)益維護(hù)等事項(xiàng)進(jìn)行特別的規(guī)定。此外，還應(yīng)制定《海警巡航程序條例》，明確巡航的一般性規(guī)定，制定具體的巡航程序，完善巡航的登臨檢查、逮捕、扣押以及請(qǐng)求海軍協(xié)助執(zhí)法程序等。

第四，積極開(kāi)展?fàn)幾h海域的維權(quán)行政執(zhí)法。爭(zhēng)議海域是因?yàn)閲?guó)家間權(quán)利主張不同而產(chǎn)生的海域，雖然我國(guó)與周邊國(guó)家存在著諸多爭(zhēng)議海域，但這并不影響我國(guó)對(duì)爭(zhēng)議海域的管轄權(quán)。如果爭(zhēng)議一方當(dāng)事國(guó)抑制或者放棄在爭(zhēng)議海域內(nèi)行使管轄權(quán)，則會(huì)對(duì)爭(zhēng)議海域的最終劃界產(chǎn)生不利影響，[19]因此我國(guó)應(yīng)積極開(kāi)展?fàn)幾h海域的維權(quán)行政執(zhí)法。但是，受《公約》和我國(guó)海洋戰(zhàn)略以及外交政策的影響，我國(guó)在爭(zhēng)議海域?qū)嵤┚S權(quán)行政執(zhí)法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)法的方式和強(qiáng)度進(jìn)行自我約束，開(kāi)展適度性執(zhí)法，以減少海上執(zhí)法糾紛，降低周邊國(guó)家的擔(dān)憂，實(shí)現(xiàn)海上維權(quán)和維穩(wěn)的平衡，從而為海上合作以及海洋合作伙伴關(guān)系的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）

Abstract：The strategy of a maritime power cannot be implemented without the support of legal norms.The United Nations Convention on the Law of the Sea could provide the basis for its implementation.Preservation the maritime rights is the core of the building of the maritime power.Our country must preserve the maritime rights and interests，promote the joint development in disputed waters and be actively involved in the management of the polar affairs，and must promote the construction of the Marine Silk Road in the 21st century.Maritime disputes are an obstacle to the building of maritime power.Our country should pay attention to the development of the dispute settlement mechanism.And actively cope with the Philippines in the South China Sea to arbitration.Besides，our country should also actively perfect the marine law enforcement system， and enhance the capacity of marine law enforcement to provide institutional guarantee for building maritime power.

Key words：maritime power；maritime rights and interests；maritime dispute；law enforcement system