我國(guó)公交行業(yè)公私合作的實(shí)踐、困境與對(duì)策

任曉聰++和軍

摘要：公交公私合作既是緩解財(cái)政壓力、改善經(jīng)營(yíng)管理、推進(jìn)政府公共管理改革的需要，也是公共物品理論、產(chǎn)權(quán)理論以及委托代理理論在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中的應(yīng)用和實(shí)踐。改革開放以來(lái)，我國(guó)公交公私合作經(jīng)過初期嘗試、探索邁進(jìn)、改革熱潮三個(gè)階段后，出現(xiàn)了“民退國(guó)進(jìn)”的逆民營(yíng)化現(xiàn)象。國(guó)內(nèi)外成功案例的經(jīng)驗(yàn)表明，公交公私合作的成敗和績(jī)效受到體制環(huán)境和制度結(jié)構(gòu)的影響和制約，需要有健全的市場(chǎng)機(jī)制和完善的立法、政府部門的大力支持和嚴(yán)格監(jiān)督、專門的管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)化人才以及完善的財(cái)政補(bǔ)貼制度和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。應(yīng)完善相關(guān)政策法規(guī)，提高政府公共管理能力，提升依法監(jiān)管水平，優(yōu)化監(jiān)管方法和手段，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以有效推進(jìn)公交公私合作改革實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：城市公共交通；公私合作改革；逆民營(yíng)化；民退國(guó)進(jìn)；公共服務(wù)可售性；委托經(jīng)營(yíng)；所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離；政府公共管理

中圖分類號(hào)：F294.3；F121.24文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16748131（2016）06008308

一、引言：公交行業(yè)公私合作的理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)70年代末，城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)興起重塑政府行為、培植多元競(jìng)爭(zhēng)主體的市場(chǎng)化浪潮，即打破行政壟斷，改革政府公共管理，并將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中。威廉姆森（2001）指出公共物品可根據(jù)其市場(chǎng)可售性決定由誰(shuí)生產(chǎn)。市場(chǎng)可售性較低時(shí)，公共部門供給可保證供給數(shù)量和質(zhì)量。世界銀行根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施導(dǎo)致的自然壟斷的技術(shù)、公共服務(wù)義務(wù)以及外部效應(yīng)等5個(gè)指標(biāo)，評(píng)估了公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的可售性，并根據(jù)成本收益分析量化了其經(jīng)營(yíng)性系數(shù)（表1）?？墒坌灾笖?shù)最低為1，此時(shí)經(jīng)營(yíng)系數(shù)為0，表示成本完全無(wú)法收回，巨額的沉沒成本造成定價(jià)困難，只能由政府提供；可售性指數(shù)最高為3，此時(shí)經(jīng)營(yíng)系數(shù)為1，表示可由市場(chǎng)提供。據(jù)評(píng)估，公共交通可售性指數(shù)約為2.2，經(jīng)營(yíng)系數(shù)在0和1中間，回報(bào)率低于投資成本，因此城市公交應(yīng)由政府提供或者由市場(chǎng)提供、政府適當(dāng)補(bǔ)貼并規(guī)制和監(jiān)督其運(yùn)行。但基礎(chǔ)設(shè)施可售性受技術(shù)、壟斷程度以及市場(chǎng)機(jī)制、政治環(huán)境等多種因素影響，且沒有統(tǒng)一的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，因此可售性指數(shù)的確定具有很大的主觀性，缺乏普適性和推廣性。

Monteduro（2014）指出部分關(guān)系國(guó)計(jì)民生的準(zhǔn)

公共物品可由公私雙方簽訂適當(dāng)?shù)钠跫s，通過合作的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源充分利用。城市公交是一種價(jià)格和技術(shù)排他的準(zhǔn)公共物品，也是一項(xiàng)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。公交行業(yè)沉沒成本巨大，屬于成本遞減行業(yè)，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)特性和社會(huì)公益性的矛盾容易使其運(yùn)營(yíng)陷入“馬歇爾困境”。Brench等（2005）指出沉淀成本無(wú)形中設(shè)置了進(jìn)入壁壘進(jìn)而造成了一定的壟斷，在位者為了獲得最大利潤(rùn)選擇制定壟斷價(jià)格。如圖1所示，若僅靠市場(chǎng)提供，則價(jià)格和產(chǎn)量為P3、Q3，其資源配置效率低于平均成本定價(jià)P2和邊際成本定價(jià)P1。如果政府引入數(shù)量適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)主體，使公交行業(yè)產(chǎn)生有效競(jìng)爭(zhēng)，使企業(yè)恰好提供Q1規(guī)模的公交服務(wù)供給，此時(shí)消費(fèi)者剩余達(dá)到最大，即資源配置效率最高，但此時(shí)價(jià)格為P1，企業(yè)是虧損經(jīng)營(yíng)的。因此，在適度規(guī)模選擇“次優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)”才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率、公益效益和社會(huì)公平三者的協(xié)調(diào)。但邊際成本定價(jià)的可操作性較差，政府與企業(yè)很難達(dá)成完美的補(bǔ)償協(xié)議，平衡經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的愿望很難實(shí)現(xiàn)。

任曉聰，和軍：我國(guó)公交行業(yè)公私合作的實(shí)踐、困境與對(duì)策

科斯認(rèn)為明確產(chǎn)權(quán)的界定是劃分交易雙方權(quán)利和義務(wù)的關(guān)鍵，有利于降低外部性影響和實(shí)現(xiàn)交易成本的自由轉(zhuǎn)讓，從而優(yōu)化資源配置。城市公交公私合作以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，明確了公私雙方的權(quán)限邊界，為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系運(yùn)用于公交公私合作時(shí)，政府是委托企業(yè)提供公交服務(wù)的委托人，并保留剩余索取權(quán)并監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營(yíng)。公共選擇理論根據(jù)生產(chǎn)者和指派者的定位劃分了四種制度安排（見圖2），當(dāng)政府集生產(chǎn)者和指派者于一身（即位于第一象限）時(shí)，會(huì)產(chǎn)生無(wú)效或低效供給。要提高公共效益、優(yōu)化資源配置，需引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以市場(chǎng)化、自由化為導(dǎo)向往二、三象限移動(dòng)，即通過放松進(jìn)入規(guī)制、公私合作等方式讓私人部門參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。公私合作是明確公交經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)、破解“馬歇爾困境”的有效途徑，但產(chǎn)權(quán)確定較為困難，且成本過高不具備可操作性，因此很難消除外部性影響，且公私合作效率受到法律體系、市場(chǎng)機(jī)制以及治理機(jī)制等多種因素影響。魏伯樂（2006）指出政府為實(shí)現(xiàn)效率與公平雙重目標(biāo)，應(yīng)對(duì)合作企業(yè)進(jìn)行價(jià)格管制和補(bǔ)貼。

目前，國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者（王俊豪，2005；謝地，2003；陳甦，2014；張曉敏 等，2015）均認(rèn)為公私合作可以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善城市功能、提高公共管理能力。但在我國(guó)公交行業(yè)的公私合作實(shí)踐卻遭遇尷尬結(jié)局（郝旭光，2011），其內(nèi)在原因引起了學(xué)術(shù)界的興趣和關(guān)注。王俊豪和周小梅（2004）通過比較國(guó)內(nèi)外公交公私合作的政府補(bǔ)貼政策，認(rèn)為投資補(bǔ)貼不足是我國(guó)公交公私合作失敗的主要原因，并提出應(yīng)深化投融資改革，完善政府補(bǔ)貼機(jī)制。鄭曉莉（2009）基于對(duì)國(guó)內(nèi)外公交公私合作典型案例的分析，認(rèn)為公私合作成敗的關(guān)鍵在于不同的監(jiān)管體制。黃玉蘭 （2008）認(rèn)為城市公交公私合作應(yīng)以有效競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，通過改革經(jīng)營(yíng)管理體制引進(jìn)激勵(lì)機(jī)制，彌補(bǔ)政府失靈缺陷。

二、我國(guó)公交公私合作的改革實(shí)踐

1.公交公私合作改革的原因與必要性

公交公私合作是穩(wěn)定公交服務(wù)供給、提高運(yùn)營(yíng)效率和加快城市建設(shè)的需要。改革開放以來(lái)，我國(guó)開始探索公交公私合作之路，進(jìn)行了一系列的改革實(shí)踐，積累了眾多有益經(jīng)驗(yàn)。

優(yōu)化公共資源配置。公交企業(yè)社會(huì)責(zé)任感缺乏，熱線重疊，線路布局不合理；資本和技術(shù)投入不足，為節(jié)約成本經(jīng)常違法經(jīng)營(yíng)；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，公交服務(wù)質(zhì)量低劣。進(jìn)行公私合作改革，可以實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，可以提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，并防止過度集權(quán)帶來(lái)的危害。

首先，實(shí)行公交公私合作是緩解供需矛盾、加快城市建設(shè)的需要。隨著城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口出行大量增加，對(duì)公交服務(wù)的需求也隨之增多。而我國(guó)大部分城市的公交投資較少，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，城市公交服務(wù)供給落后于需求的增長(zhǎng)速度。引進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入公交行業(yè)可以滿足市民出行的多樣化需求，緩解城市公交供需失衡的矛盾，同時(shí)加快城市發(fā)展，形成城市發(fā)展和公交服務(wù)相互促進(jìn)的良性互動(dòng)。

其次，公交公私合作是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、提高城市公交運(yùn)營(yíng)效率的需要。王學(xué)慶（2003）指出政府壟斷經(jīng)營(yíng)使企業(yè)缺乏改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、提高管理水平的動(dòng)力，且壟斷管理者經(jīng)常為一己私欲而損害社會(huì)公眾利益，并對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼產(chǎn)生依賴。民營(yíng)部門的進(jìn)入可以帶來(lái)先進(jìn)的管理理念，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)主體可以為公交市場(chǎng)帶來(lái)新的活力，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，在分擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高服務(wù)水平，提高運(yùn)營(yíng)效率。

再次，公交公私合作是擴(kuò)寬資金來(lái)源渠道，緩解財(cái)政壓力的需要。我國(guó)每年城市公交更新?lián)Q代、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要大量的資金投入，但財(cái)政預(yù)算增長(zhǎng)緩慢，資金缺口巨大，嚴(yán)重制約了城市公交的發(fā)展。公交行業(yè)向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)開放，吸引民間資本進(jìn)入，可以拓寬融資渠道，使投資主體多元化，緩解地方財(cái)政捉襟見肘的壓力，推動(dòng)城市公交健康發(fā)展。

最后，公交公私合作是推進(jìn)政府公共管理體制改革的需要。公交民營(yíng)化改革，公交運(yùn)營(yíng)權(quán)由政府轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，并不代表政府卸任，反而對(duì)政府的監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管水平提出了更高的要求。將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公交行業(yè)發(fā)展，意味著政府需要做事前調(diào)研、制定合理規(guī)劃、科學(xué)決策、完善準(zhǔn)入退出機(jī)制、高效服務(wù)、有效監(jiān)管等一系列工作，因此公交公私合作是推進(jìn)政府公共管理體制改革的有效途徑。

2.改革開放后公交公私合作的實(shí)踐歷程

我國(guó)公交公私合作的實(shí)踐最早可追溯到20世紀(jì)初的新寧鐵路建設(shè)，它是由官方委托鐵路公司設(shè)計(jì)建造的第一條民辦鐵路。改革開放以后，現(xiàn)代意義上的公交公私合作實(shí)踐大致分為四個(gè)階段：初期嘗試、探索邁進(jìn)、改革熱潮和制度創(chuàng)新（表3）。初期嘗試階段，境外資本和管理經(jīng)驗(yàn)大量流入我國(guó)境內(nèi)，以BOT模式為主開啟了我國(guó)公交公私合作的序幕；2003年之后，PPP模式被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各項(xiàng)政策法規(guī)相繼出臺(tái)使公私合作逐步規(guī)范化；2009年多地相繼實(shí)行公私合作改革，但由于國(guó)際金融危機(jī)后政府實(shí)行積極的財(cái)政政策，民營(yíng)投資遭遇“玻璃門”困境，出現(xiàn)逆民營(yíng)化；而“民退國(guó)進(jìn)”又使地方政府債務(wù)急劇膨脹，為緩解財(cái)政壓力、推動(dòng)公私合作，2014以來(lái)，已出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)范公私合作的政策，以進(jìn)一步推動(dòng)公私合作的探索與創(chuàng)新。

三、我國(guó)公交公私合作的困境：逆民營(yíng)化

2007年，北京巴士由于經(jīng)營(yíng)不善，正式放棄公交運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)化改革失??；同年，合肥公交歷時(shí)5年的多元化經(jīng)營(yíng)改革也因負(fù)債過高而擱淺夭折。隨后，全國(guó)多地公交公私合作實(shí)踐相繼失敗，公交經(jīng)營(yíng)權(quán)紛紛收歸國(guó)有，出現(xiàn)了逆民營(yíng)化現(xiàn)象（見表4）。2008年，全國(guó)首家嘗試公交全盤民營(yíng)化的十堰，也以政府重新收回公交經(jīng)營(yíng)權(quán)而謝幕。從2009年到2015年，先后有上海、重慶、深圳、通遼、洛陽(yáng)、長(zhǎng)沙等城市，經(jīng)歷了公交公私合作改革的矚目“婚禮”后，由于虧損嚴(yán)重、公私矛盾等原因，沒能將“婚姻”維持下去。截至2015年底，只剩少數(shù)城市的公交行業(yè)由民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，多數(shù)改革以失敗落幕，公交經(jīng)營(yíng)重歸公有。公交經(jīng)營(yíng)逆民營(yíng)化的原因主要包括以下方面：

第一，市場(chǎng)機(jī)制不完善，設(shè)計(jì)規(guī)劃不夠科學(xué)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不夠完善，缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)，不能選擇成本最低、運(yùn)營(yíng)效率最高的企業(yè)。社會(huì)資本參與公交運(yùn)營(yíng)的門檻設(shè)置較高，民營(yíng)化改革之后容易出現(xiàn)私人壟斷。公私合作之前缺乏事前調(diào)研，缺乏科學(xué)的長(zhǎng)期規(guī)劃，很多城市盲目跟風(fēng)，為了“民營(yíng)化”而“民營(yíng)化”，且改革之后政府放任不管。另外，我國(guó)公私合作的相關(guān)立法滯后，很多民營(yíng)企業(yè)由于自身利益無(wú)法得到保障而卻步于公交運(yùn)營(yíng)。

第二，公私合作矛盾重重，宏觀調(diào)控不力。公私合作以運(yùn)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，公交行業(yè)具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性，民營(yíng)企業(yè)參與公交運(yùn)營(yíng)的根本在于盈利，因此公私雙方就合作方式、回報(bào)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)很難達(dá)成一致。同時(shí)，公私合作的雙方不能完全互信，信息溝通機(jī)制不暢，加之合同期限過長(zhǎng)，增加了公私合作的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和違約風(fēng)險(xiǎn)等各種不能預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。部分城市不能公平對(duì)待民營(yíng)企業(yè)，各種補(bǔ)貼落實(shí)不到位，對(duì)民營(yíng)資本保護(hù)不夠，也是造成公交行業(yè)逆民營(yíng)化浪潮的原因之一。

第三，政府監(jiān)管不力，社會(huì)效益無(wú)法實(shí)現(xiàn)。政府招標(biāo)不透明，對(duì)合作企業(yè)的信用資質(zhì)和運(yùn)營(yíng)能力的審查不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致部分合作企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，不能滿足社會(huì)需求。政府將公交運(yùn)營(yíng)交給民營(yíng)企業(yè)，并不代表責(zé)任和義務(wù)的移交，但部分地方政府玩忽職守，對(duì)合作企業(yè)監(jiān)督不力，導(dǎo)致公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量大幅下降，政府為保證公交運(yùn)營(yíng)的社會(huì)效益只能收回公交經(jīng)營(yíng)權(quán)。

第四，票價(jià)規(guī)制受限，民營(yíng)企業(yè)虧損嚴(yán)重。政府是保證公共物品供給穩(wěn)定和服務(wù)質(zhì)量的天然責(zé)任者，公私合作模式中民營(yíng)企業(yè)代替政府承擔(dān)公交運(yùn)營(yíng)的社會(huì)責(zé)任，卻沒能得到相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償（如燃油補(bǔ)貼）。同時(shí)，票價(jià)聽證制度名存實(shí)不至，票價(jià)規(guī)制受限，民營(yíng)企業(yè)不能根據(jù)交通道路運(yùn)輸實(shí)際和客流需求采用差別定價(jià)機(jī)制，運(yùn)營(yíng)成本逐年增高，虧損嚴(yán)重，嚴(yán)重挫傷了公交民營(yíng)企業(yè)的積極性。

第五，民營(yíng)企業(yè)管理混亂，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致社會(huì)公眾效益下滑。部分民營(yíng)企業(yè)隨意將公交運(yùn)營(yíng)再次轉(zhuǎn)讓給小企業(yè)或者個(gè)人，各經(jīng)營(yíng)主體爭(zhēng)搶客流熱線致使線路重疊，而客流較少的郊區(qū)線路則無(wú)人問津。無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)造成公交資源配置嚴(yán)重失衡，公交運(yùn)營(yíng)秩序混亂，居民出行不便，公眾效益下滑。另外，部分民營(yíng)企業(yè)為彌補(bǔ)虧損隨意變更運(yùn)行路線，降低發(fā)車頻率，公交服務(wù)質(zhì)量下降，甚至導(dǎo)致交通事故頻發(fā)。政府為維護(hù)社會(huì)公眾效益，只好將公交運(yùn)營(yíng)權(quán)收回。

四、國(guó)內(nèi)外公交公私合作的成功案例

我國(guó)公交公私合作經(jīng)歷初期嘗試、探索邁進(jìn)、改革熱潮之后，出現(xiàn)逆民營(yíng)化發(fā)展。因此有必要通過深入分析國(guó)內(nèi)外成功案例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索我國(guó)公交公私合作的新出路。Rosenbloom（1972）指出公共物品理論、產(chǎn)權(quán)理論、委托代理理論等為公共服務(wù)領(lǐng)域公私合作和市場(chǎng)化改革提供了理論依據(jù)，世界各國(guó)也相繼開展了公交公私合作改革探索。英國(guó)是最早嘗試采用PPP模式對(duì)公交行業(yè)進(jìn)行改革的國(guó)家，其目的在于利用私營(yíng)部門為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。通過改革，英國(guó)的公交運(yùn)營(yíng)扭轉(zhuǎn)了票價(jià)上漲、客流下降、連年虧損的局面，實(shí)現(xiàn)了公私雙方的雙贏。美國(guó)政府高度重視公共交通事業(yè)，制定并推行了競(jìng)爭(zhēng)性指標(biāo)政策，授權(quán)報(bào)價(jià)最低、效率最高的企業(yè)提供公交服務(wù)；同時(shí)美國(guó)的公交導(dǎo)向開發(fā)模式鼓勵(lì)市民選擇公交出行，節(jié)約資源的同時(shí)也增加了就業(yè)崗位。隨后德國(guó)、法國(guó)和巴西等國(guó)也相繼進(jìn)行公交公私合作改革，通過公開招標(biāo)、組建統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)政府監(jiān)督等措施，使公交行業(yè)擺脫了虧損經(jīng)營(yíng)，激發(fā)了城市活力。近年來(lái)，我國(guó)佛山、廈門等城市通過完善市場(chǎng)機(jī)制，在公交公私合作領(lǐng)域也取得了一定成效。

五、推進(jìn)我國(guó)公交公私合作的建議

城市公交的產(chǎn)品特性和經(jīng)濟(jì)特性決定了其必須接受政府規(guī)劃。城市公交是一種價(jià)格和技術(shù)排他的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，且沉沒成本較高，屬于自然壟斷行業(yè)，僅由市場(chǎng)提供會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，因此政府需要規(guī)制并監(jiān)督其運(yùn)行。城市公交也是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、保證人民群眾正常出行的基礎(chǔ)，屬于公益服務(wù)性事業(yè)；但公交企業(yè)也追求經(jīng)濟(jì)效益，具有企業(yè)經(jīng)營(yíng)特征。二者相互沖突和矛盾，因此，公交公私合作需要政府規(guī)制和監(jiān)督，以維持公交運(yùn)營(yíng)的穩(wěn)定性和公益性。

公交公私合作改革須立足于本地不同的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、城市規(guī)劃布局和政府財(cái)政狀況，對(duì)國(guó)內(nèi)外公交公私合作成功案例進(jìn)行分析，可總結(jié)出其運(yùn)作成功的經(jīng)驗(yàn)：一是健全的市場(chǎng)機(jī)制和完善的立法。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，吸引信用資質(zhì)和經(jīng)營(yíng)能力俱佳的民營(yíng)企業(yè)提供公交服務(wù)；以細(xì)致的法律條文嚴(yán)格規(guī)定公私雙方在合作中的責(zé)任，使公私合作走上依法治理的道路。二是政府部門的大力支持和嚴(yán)格監(jiān)督。政府在維護(hù)公共利益、履行社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)實(shí)際制定科學(xué)的合作方式，并細(xì)化合同條款；同時(shí)，構(gòu)建完善的融資平臺(tái)，創(chuàng)新融資模式，積極引進(jìn)社會(huì)資本和民營(yíng)企業(yè)參與公交改革，并負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)行。三是設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)化人才。實(shí)行統(tǒng)一管理，堅(jiān)持透明和不歧視的原則，可以提高行政效率，避免多部門管理帶來(lái)的混亂和政出多門。公私合作需要法律、財(cái)務(wù)等方面的專業(yè)人才，充足的人才儲(chǔ)備是保證公交公私合作成功的重要因素。四是完善的財(cái)政補(bǔ)貼制度和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府為提高整體社會(huì)效益，根據(jù)不同情況對(duì)公交行業(yè)提供差額補(bǔ)貼，落實(shí)各項(xiàng)補(bǔ)貼政策，并建立補(bǔ)貼監(jiān)督機(jī)制。為保證城市公交服務(wù)的穩(wěn)定性和民營(yíng)資本的健康發(fā)展，政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。

公交公私合作的成敗和績(jī)效受到法律、政府、監(jiān)管等多種因素，特別是體制環(huán)境和制度結(jié)構(gòu)的影響和制約。本文基于上述分析提出以下建議，以推進(jìn)我國(guó)公交公私合作改革，提高公交運(yùn)營(yíng)效率。

第一，完善相關(guān)政策法規(guī)。我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)公私合作的法律法規(guī)經(jīng)過不斷補(bǔ)充和修訂，加強(qiáng)了法律監(jiān)管，涵蓋了多種合作方式，完善了財(cái)政補(bǔ)貼制度。但規(guī)范性文件層次較低，缺乏權(quán)威性，相關(guān)配套法律也不夠完善，存在監(jiān)管盲區(qū)，缺乏對(duì)監(jiān)管者的再監(jiān)管，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)益缺乏保障。因此要加快法治環(huán)境建設(shè)，進(jìn)一步完善公交民營(yíng)化的相關(guān)法制體系，推動(dòng)高層次立法及相關(guān)配套法律的制定，并修訂與之沖突的部門規(guī)章；完善程序立法，規(guī)范立項(xiàng)、融資、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的運(yùn)作程序；明確公私雙方的權(quán)利義務(wù)，充分保證民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)益，提高項(xiàng)目吸引力和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)投資熱情。

第二，提高政府公共管理能力。公私合作是創(chuàng)新公共管理的重要內(nèi)容和突破口，但部分地方政府在公私合作中行為不當(dāng)，如存在過度管制、管制缺位以及隨意毀約、謀求個(gè)人利益等。因此，地方政府要實(shí)事求是地做好事前調(diào)研和規(guī)劃，實(shí)施審慎的民營(yíng)化，嚴(yán)禁為提升政績(jī)盲目地民營(yíng)化。不得超越管轄權(quán)干預(yù)民營(yíng)化改革和公交運(yùn)營(yíng)，慎用行政命令，堅(jiān)持公平、協(xié)商、互利、互惠地引進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)；不能利用自身的強(qiáng)勢(shì)地位和信息優(yōu)勢(shì)與民爭(zhēng)利，甚至忽視社會(huì)效益牟取暴利；要誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約，優(yōu)惠政策和回報(bào)承諾不能朝令夕改，政府換屆和文件清理時(shí)要保證合作合同和引資承諾的有效性和穩(wěn)定執(zhí)行。

第三，提升依法監(jiān)管水平。公私合作不是政府卸任和甩包袱的借口和手段，經(jīng)營(yíng)職能和監(jiān)管職能的分離對(duì)政府的監(jiān)管職能和監(jiān)管效率提出了更高的要求。目前，我國(guó)行政監(jiān)管主體和機(jī)構(gòu)眾多，各機(jī)構(gòu)各自為政，監(jiān)管權(quán)分割嚴(yán)重，且缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和密切配合，導(dǎo)致多頭重疊監(jiān)管和監(jiān)管空白的雙重問題。政府應(yīng)改革監(jiān)管體制，摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下紅頭文件、行政命令等行政監(jiān)管方法，加強(qiáng)法制監(jiān)管，破除行業(yè)壁壘。

第四，優(yōu)化監(jiān)管方法和手段。公交公私合作存在公共物品、信息不對(duì)稱等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，因此需要完善規(guī)制體制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的協(xié)調(diào)和平衡。要完善價(jià)格監(jiān)管，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的同時(shí)實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼；嚴(yán)格準(zhǔn)入監(jiān)管，規(guī)范公交運(yùn)營(yíng)，嚴(yán)格控制企業(yè)數(shù)量，避免低效供給和資源浪費(fèi)；積極引入競(jìng)爭(zhēng)主體和激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公私雙贏，破除行業(yè)壟斷；完善信息披露制度，保證公私雙方公平公正；完善聽證制度，擴(kuò)展信息反饋渠道，降低交易成本；疏通社會(huì)監(jiān)督渠道，降低信息不完全程度，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。政府還應(yīng)該改變以往重融資、輕監(jiān)管的觀念，盡快轉(zhuǎn)變自身職能，加快專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)，提高監(jiān)管效率。

第五，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。城市公交公私合作面臨經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和違約風(fēng)險(xiǎn)等一系列風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前非均衡的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)體制使民營(yíng)企業(yè)擔(dān)負(fù)的總體風(fēng)險(xiǎn)較大，屬于合作的弱勢(shì)方。政府應(yīng)堅(jiān)持平等合作、公私兼顧、互利共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，建立責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、規(guī)避和承擔(dān)機(jī)制，深入分析各種風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源及原因，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，制定風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急方案，主動(dòng)承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)完善財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，落實(shí)各項(xiàng)補(bǔ)貼政策，維護(hù)公眾利益，保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

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Practice， Dilemma and Countermeasures for the Cooperation

between Private and Public Transportation in China

REN Xiaocong， HE Jun

（School of Economics， Liaoning University， Liaoning Shenyang 110036， China）

Abstract： The cooperation between private and public transportation industry is not only the demand to relieve financial stress， improve business management and promote governmental public management reform， but also is the application and practice of the public goods theory， property rights theory and the principalagent theory in infrastructure market reform. Since the reform and opening up， after Chinas public transportation privatization reform experienced such three stages as the initial exploration， striding forward and the reform upsurge， the reverse privatization phenomenon with national assets increase but private assets decrease is emerged. Foreign and domestic successful examples show that the success or failure and the performance of the public and private cooperation of transportation are influenced and restricted by system environment and institutional structure and need to perfect market mechanism and legislation， governmental support and supervision， specialized management agencies and professional talents and governmental financial subsidy system and risksharing mechanism. China should perfect the related policies and laws， raise governmental public management capacity， improve supervision level by laws， optimize supervision methods and measures， and perfect risksharing mechanism so as to effectively promote the practice in the reform of public and private cooperation of the transportation.

Key words： urban public transport； public and private cooperation reform； reverse privatization； public assets increase but private assets decrease； sale of public service； principalagent business； separation of ownership right from business right； governmental public management

CLC number：F294.3；F121.24Document code：A Article ID：16748131（2016）06008308

（編輯：楊睿；段文娟）