基層人民銀行對(duì)外執(zhí)法檢查中存在問(wèn)題與建議

陳玉姬

《中國(guó)人民銀行法》賦予了基層人民銀行的行政執(zhí)法權(quán)力，如何高效、透明地行使對(duì)外執(zhí)法檢查權(quán)力是人民銀行有效履行中央銀行職責(zé)關(guān)鍵。尤其是在國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》等頒布后，基層人民銀行在依法行政工作中做出了更加積極的響應(yīng)，如制定《中國(guó)人民銀行行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》、《中國(guó)人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》，開(kāi)展“兩管理、兩綜合”工作，對(duì)人民銀行對(duì)外執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行全面清理等等，這意味著基層人民銀行對(duì)外執(zhí)法檢查工作將不斷向規(guī)范化、專業(yè)化方向邁進(jìn)。但在對(duì)外執(zhí)法檢查工作取得進(jìn)步的同時(shí)，也存在諸多的問(wèn)題。以下以儋州支行為例，談?wù)劵鶎尤嗣胥y行在對(duì)外執(zhí)法檢查工作中存在的問(wèn)題，以及對(duì)存在問(wèn)題的一些意見(jiàn)和建議。

一、儋州市支行對(duì)外執(zhí)法檢查工作基本情況

（一）儋州市支行對(duì)外執(zhí)法權(quán)力概況

目前，儋州市支行對(duì)外有執(zhí)法檢查權(quán)力的股室有辦公室、貨幣信貸與統(tǒng)計(jì)股、營(yíng)業(yè)室、貨幣金銀股、外匯管理股5個(gè)股室；具體的對(duì)外執(zhí)法權(quán)力有：金融消保檢查、存款準(zhǔn)備金檢查、同業(yè)拆借和銀行間債券市場(chǎng)管理、金融穩(wěn)定再貸款檢查、金融統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)檢查、征信業(yè)務(wù)檢查、非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理、空頭支票管理、銀行卡收單業(yè)務(wù)監(jiān)管、反洗錢(qián)執(zhí)法檢查、金融業(yè)機(jī)構(gòu)信息年度驗(yàn)證專項(xiàng)檢查、銀行卡聯(lián)網(wǎng)通用專項(xiàng)檢查、代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)檢查、金融機(jī)構(gòu)人民幣收付業(yè)務(wù)檢查、反假貨幣工作檢查、經(jīng)營(yíng)流通人民幣企業(yè)經(jīng)營(yíng)檢查、人民幣圖樣使用管理、外匯檢查行政執(zhí)法、服務(wù)貿(mào)易外匯業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)核查、服務(wù)貿(mào)易外匯業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)核查、個(gè)人外匯業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)核查、直接投資項(xiàng)下外匯業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)核查。

（二）2015年儋州市支行開(kāi)展對(duì)外執(zhí)法檢查工作情況

2015年，儋州市支行共開(kāi)展對(duì)外執(zhí)法檢查工作8次，檢查了23家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的29個(gè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，進(jìn)場(chǎng)（離場(chǎng)）會(huì)談32次，調(diào)閱資料1397份，調(diào)取證據(jù) 118件，詢問(wèn)談話48人次，制作事實(shí)認(rèn)定書(shū)、檢查意見(jiàn)書(shū)32份，發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)問(wèn)題 33個(gè)，提出整改意見(jiàn)與建議38個(gè)，及時(shí)糾正了金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為，維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定。

二、對(duì)外執(zhí)法檢查中存在的問(wèn)題

（一）執(zhí)法程序不規(guī)范

1.對(duì)取證工作不夠重視，缺乏對(duì)存在問(wèn)題進(jìn)行取證的意識(shí)，不按要求收集賬表、票據(jù)、證人證言、憑證等原始證據(jù)，或是收集證據(jù)不全，這就對(duì)檢查出來(lái)的存在問(wèn)題不能形成強(qiáng)有力的支撐，事后如果對(duì)方產(chǎn)生質(zhì)疑，說(shuō)服力不強(qiáng)。

2.執(zhí)法文書(shū)編制存在疏漏。如外匯管理股所發(fā)放的通知書(shū)使用人民銀行的通知書(shū)格式，沒(méi)有使用國(guó)家外匯管理局規(guī)定的格式；外匯管理股、貨幣金銀股在開(kāi)展對(duì)外行政執(zhí)法檢查時(shí)，所編制的執(zhí)法檢查項(xiàng)目立項(xiàng)編號(hào)、通知書(shū)編號(hào)、意見(jiàn)書(shū)編號(hào)混淆使用。

3.執(zhí)法檢查事實(shí)確認(rèn)書(shū)、執(zhí)法檢查意見(jiàn)書(shū)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。貨幣金銀股由于日常業(yè)務(wù)工作需要，不能全天開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查工作，執(zhí)法檢查工作常出現(xiàn)超期現(xiàn)象，造成事實(shí)確認(rèn)書(shū)、執(zhí)法檢查意見(jiàn)書(shū)未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。

（二）重檢查，輕處罰，存在“人情”執(zhí)法

因受地方主義、人際關(guān)系的影響，支行對(duì)外行政執(zhí)法檢查工作常常有濃濃的“人情味”。比如，在現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)的較為嚴(yán)重的問(wèn)題不列入書(shū)面報(bào)告，或者將發(fā)現(xiàn)的較為嚴(yán)重的問(wèn)題換個(gè)方式、換個(gè)口徑提出，“大事化小，小事化了”，將應(yīng)予以處罰的問(wèn)題從輕處理，不予以處罰。

（三）檔案裝訂順序不規(guī)范

支行對(duì)檢查檔案的裝訂沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范，沒(méi)有制作檔案封面、沒(méi)有制作資料目錄、沒(méi)有對(duì)檔案資料編頁(yè)碼、檔案資料排序混亂等情況時(shí)有發(fā)生。

（四）缺少針對(duì)性、專業(yè)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)有待提高。支行對(duì)外行政執(zhí)法檢查人員較少有系統(tǒng)學(xué)習(xí)法律專業(yè)知識(shí)和具體業(yè)務(wù)知識(shí)的機(jī)會(huì)，開(kāi)展對(duì)外行政執(zhí)法檢查多憑經(jīng)驗(yàn)和較為粗淺的法律常識(shí)、業(yè)務(wù)知識(shí)，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題無(wú)法進(jìn)行深入分析，查找出存在問(wèn)題的真實(shí)原因，提出切實(shí)有效的整改意見(jiàn)，從而導(dǎo)致了一些問(wèn)題不能徹底整改，甚至屢查屢犯。

三、對(duì)策和建議

（一）嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法檢查程序規(guī)定

嚴(yán)格執(zhí)行《中國(guó)人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》等法律法規(guī)，將制度執(zhí)行到位，保證結(jié)果未出、程序先行，高度重視程序公正，避免“重結(jié)果，輕程序”的情況出現(xiàn)。

（二）規(guī)范檔案收集管理工作，保證檔案資料完整

制定執(zhí)法檢查檔案管理實(shí)施細(xì)則，統(tǒng)一檢查檔案管理。檢查檔案應(yīng)圍繞立項(xiàng)、調(diào)查取證、告知、聽(tīng)證、決定、送達(dá)、執(zhí)行、結(jié)案等內(nèi)容收集資料，按照開(kāi)展檢查工作的時(shí)間先后程序進(jìn)行排序。

（三）加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，著力提高執(zhí)法人員法律素質(zhì)

建立一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍，是解決行政執(zhí)法中存在問(wèn)題的最有效方法。一是加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高執(zhí)法人員在檢查過(guò)程中的實(shí)際操作能力?？山Y(jié)合“三基學(xué)習(xí)”等學(xué)習(xí)活動(dòng)，認(rèn)真開(kāi)展以業(yè)務(wù)知識(shí)和操作技能等為主要內(nèi)容的“應(yīng)知、應(yīng)會(huì)、應(yīng)能”學(xué)習(xí)，同時(shí)，通過(guò)開(kāi)辦針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、跟班學(xué)習(xí)，以查代訓(xùn)等方式，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員的實(shí)際操作水平。二是加強(qiáng)法制學(xué)習(xí)，更新執(zhí)法理念。認(rèn)真學(xué)習(xí)《中國(guó)人民銀行法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《中國(guó)人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》等與基層央行業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，樹(shù)立干部職工依法行政的理念，努力實(shí)現(xiàn)基層人民銀行的行政執(zhí)法行為的程序化、法律化。

（四）加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法檢查工作執(zhí)法工作的監(jiān)督

1、建立和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。成立由人事、內(nèi)審、監(jiān)

察等部門(mén)組成的行政執(zhí)法督察組，加強(qiáng)對(duì)本行行政行為程序的合規(guī)性、行政處罰案件的合法性、法律文書(shū)制作和使用的準(zhǔn)確性及行政行為人員的公正性和廉潔性進(jìn)行督察，及時(shí)糾正不合規(guī)行為。

2、嚴(yán)格責(zé)任追究，約束執(zhí)法人員執(zhí)法行為。根據(jù)相關(guān)責(zé)任追究制度，完善對(duì)外執(zhí)法檢查責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。對(duì)執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中，故意或過(guò)失地違反法律法規(guī)，造成重大執(zhí)法錯(cuò)誤所引起的法律責(zé)任要予以追究，從根本上改變有法不依、執(zhí)法不力的狀況。