相對集中行政審批權制度實踐問題研究

孫文元

摘 要：相對集中行政審批制度是推動行政審批制度改革、推進政府簡政放權的突破口，是建設服務型政府、法治型政府的里程碑。銀川市行政審批服務局經(jīng)過一年多實踐，在提升行政效能、整合公共資源、簡政放權、便民利民服務方面取得了卓越的成績。但在審批的過程中也暴露出行政部門之間權責不對等、利益不協(xié)調(diào)、部分審批效率不高、監(jiān)督不到位等問題，應從科學下放許可事項、協(xié)調(diào)部門權責、進一步創(chuàng)新審批方式等方面完善相對集中行政審批制度。

關鍵詞：集中審批權；行政審批局；簡政放權

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）11-0097-03

相對集中行政審批制度，是一項推進簡政放權的新政策，行政審批服務局模式是行政審批權走向?qū)嵸|(zhì)性集中的標志。銀川市作為西部地區(qū)的第一個試點城市進行改革，目前也逐漸成為了全國學習和借鑒的典范。因此，對其進行研究有一定的現(xiàn)實意義。

一、相對集中行政審批權的概念

相對集中行政審批權是依據(jù)我國《行政許可法》第二十五條“經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”的規(guī)定。學術界對相對集中行政審批權有廣義和狹義兩種不同的觀點。

從廣義上講，相對集中行政審批權包括兩種模式：一種是原本由兩個或兩個以上行政機關負責的同一審批事項，變?yōu)橛梢粋€行政機關實施行政審批，打通行政機關間的外部通道；另一種是精簡內(nèi)部環(huán)節(jié)，對于由同一個機關內(nèi)部多個內(nèi)設機構實施審批的同一事項，變?yōu)橛梢粋€內(nèi)設機構實施。

從狹義上講，相對集中行政審批權僅指對于原本兩個或兩個以上行政機關實施行政審批的同一事項，變?yōu)橛梢粋€行政機關集中去實施審批[1]。就是將多個行政機關的行政審批職能劃轉到同一個行政機關即行政審批局，由行政審批局對所有行政審批事項進行集中統(tǒng)一辦理，打通行政機關之間的界限，破除部門利益固化的藩籬，申請人只需申請一次，內(nèi)部信息共通共享，行政審批局蓋一個章所有審批事項均能生效，實現(xiàn)“推開一扇門，辦成一攬子事”。

成都武侯區(qū)的行政審批局和天津濱海新區(qū)的行政審批局，開創(chuàng)了我國審批權實質(zhì)集中的先河。銀川市作為西部地區(qū)第一個改革試點城市，一枚公章管審批的智慧政務成了全國矚目的焦點。行政審批制度改革利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式正在被全國多個城市借鑒。

二、銀川市相對集中行政審批權實施面臨的問題

銀川市行政審批局有效的解決了審批職能分散、審批權力碎片化以及審批質(zhì)量不高等問題，對于全國各地推進行政審批體制改革都有一定的借鑒意義，但是在其運行的過程中也暴露出一些弊端，如與原審批部門協(xié)調(diào)問題、與上級審批部門對接問題、保證機制不完善、專業(yè)人才缺乏等問題。如何有效的解決審批中存在的這些問題，將成為進一步提升銀川市行政服務水平的重要環(huán)節(jié)。

（一）與原審批部門協(xié)調(diào)的問題

1.審批利益的調(diào)整。銀川市在推行相對集中行政審批權制度改革過程中，把原先財政、建設、物價等26個審批部門153項審批事項統(tǒng)一集中到行政審批局，毫無疑問地會觸碰到原審批部門的審批利益。由于該項改革對原審批部門的切身利益有所調(diào)整，有些部門難免對成立行政審批局產(chǎn)生抵觸情緒?；谠摲N情況，部分部門對行政審批局工作的配合度不高、協(xié)作不積極。同時，由于沒有建立相應的管理制度，行政審批局難免會與同級其他部門產(chǎn)生摩擦，從而影響工作效率的提高。因此，如何實現(xiàn)橫向協(xié)調(diào)也是一個現(xiàn)實的問題。

2.審批責任的劃分。審批和監(jiān)管的主體資格進行分離，銀川市行政審批局承擔審批職能，審批后的日常監(jiān)管等后續(xù)工作則仍由原審批部門負責。如果行政相對人對審批的意見提起行政訴訟或者行政復議，銀川市行政審批局則要對其審批行為所造成的后果承擔法律責任。如果是行政審批局基于政府其他工作部門錯誤的審查意見，才做出錯誤的審批的情形，且行政審批局在審批過程中履行了相應的職責，或者在相對人后續(xù)實施許可的后續(xù)監(jiān)管過程中出現(xiàn)了問題，當進行追究問責時，責任由哪個部門承擔？承擔的比例又如何在政府的其他工作部門和行政審批局之間進行劃分[2]？

（二）與上級審批部門對接的問題

銀川市行政審批局作為銀川市政府的職能部門，由于權力的“橫向集中”，導致在縱向管理體制上不存在明確的上級主管部門與之相對應。需要進行工作溝通時，行政審批局要和多個同級職能部門以及與該部門相對應的上級主管部門分別進行協(xié)調(diào)，而且還要接受來自多個上級部門的大量業(yè)務指導等，這會使得審批工作在部門之間的協(xié)調(diào)受到阻礙，不利于審批效率的提高[3]。對于部分需要具有專業(yè)知識或特殊技術的審批事項，如勘驗勘測等，而市、縣政府部門在人員業(yè)務審批素質(zhì)和編制、必要配套設施等方面，還無法滿足承接相關審批事項的具體要求，承接起來具有一定難度[4]。其次，據(jù)行政審批局的內(nèi)部工作人員反映：“自治區(qū)的相關職能部門在下放審批事項時有選擇性，審批局在承接上面臨著一定的壓力。相關廳局沒有全面考慮到行政審批局的實際工作情況，只將繁雜的、責任大的審批事項下放，而將操作程序簡易、權力含金量高的進行保留，下放的審批事項對審批人員專業(yè)技術、設施設備、人員素質(zhì)的要求較高，審批局繼續(xù)大量承接下放審批事項面臨一定難度。”[5]

（三）保障機制不夠完善

1.信息共享不暢，審批效率不高。雖然在行政審批局成立后，對實施行政審批的具體流程、審批的時限進行了優(yōu)化和再造，但審批窗口信息仍不能完全共享，尤其是自治區(qū)與下級政務大廳信息互通不夠。部分審批事項，行政相對人辦起來還需多個窗口流動、重復提供資料及重復審查。相關一些部門存在信息壁壘，未能建立統(tǒng)一信息共享平臺，加重了審批部門的工作量，影響整體的效率。以筆者親身經(jīng)歷為例，在陪同他人辦理公積金貸款過程中，由于自身材料未帶全，同時也因為審批部門的信息不通，使得其多個窗口跑，重復提供材料，前后共4次才辦結。從中顯示出了效率、工作人員的專業(yè)素質(zhì)都還有待提高。

2.專業(yè)人才不足，審批監(jiān)管乏力。由于行政審批局將原來多個機關的審批權集中，對審批人員的業(yè)務素質(zhì)提出了相對高的要求，于是就會出現(xiàn)審批人員對其他單位的審批情況不熟悉、難以快速掌握的情況。尤其是對于一些專業(yè)性強的審批事項，需要具備專業(yè)的知識才能鑒別的，例如辦理必須具備專業(yè)技術、專業(yè)鑒定知識、專業(yè)設備等才能進行的審核[6]。同時，過分的集中會導致一個部門掌握過多的權力，埋下權力過大難以制約的隱患，增加廉政風險。即使建立了全面覆蓋的“電子眼”，對于繁雜的工作及龐大的體系，這是否能很好的起到監(jiān)督作用呢？同時，被剝離審批權的原單位，只擁有對審批的監(jiān)督權及后續(xù)的監(jiān)管權，由于權力被弱化后，其積極性不高，對后續(xù)的監(jiān)督乏力。因此，要注重對人員的培訓，提高職業(yè)技能和素養(yǎng)，同時完善監(jiān)督機制。

三、銀川市相對集中行政審批權實踐的對策

在銀川市行政審批局模式陸續(xù)為全國各地效仿時，進一步完善該制度已迫在眉睫。

（一）橫向職權與縱向調(diào)整相協(xié)調(diào)

1.明確橫向權責劃分。該制度實質(zhì)上是將原來一些行政機關的審批歸并劃轉到行政審批局，因此審批主體資格會有所變動，這關系到各機關審批權力的整合問題，職責要重新劃分清楚，以明確權責，協(xié)調(diào)各方的利益。依據(jù)權責一致的原則，在爭議情況發(fā)生，引起復議或訴訟，需要確定行政訴訟被告人或者行政復議被申請人時，要以進行審批的行政審批局為被申請的對象或被告，并不是將其他行政機關作為對象。但如果在審批過程中其他部門協(xié)助辦理的，若其工作人員主觀上有過錯且客觀上導致了危害結果，也應該承擔相應的法律責任。

2.加強縱向的對接協(xié)調(diào)。在與上級部門的工作對接上，要健全上下級審批部門之間的協(xié)作機制。同時，為加強與上級審批部門審批業(yè)務銜接、打破行業(yè)之間的壁壘、加強資源信息的共享、打造綜合信息平臺，建議自治區(qū)的相關部門合理科學的下放審批權，同時自治區(qū)相關廳局要加大人員的培訓和設施設備的投入，共同提高服務質(zhì)量[6]。此外，行政審批局作為銀川市的職能部門，行政級別為處級，有學者提出，為了便于審批的順利進行以及提升其的權威性，可適當?shù)奶岣咂浼墑e[7]。

（二）創(chuàng)新權力監(jiān)督方式

相對集中行政審批權制度涉及到審批權力的調(diào)整，審批權力統(tǒng)一集中到行政審批局，會存在權力過于集中、權力膨脹等弊病。因此，在行政審批局的改革中，必須完善配套監(jiān)督機制，進一步探索加強事中事后監(jiān)管的有效方式，完善全方位的監(jiān)管體系。監(jiān)督的方式可以有3種：一是在行政審批局內(nèi)部設立專門的督察部門，專門處理相對人對行政審批服務的投訴；二是原部門才是最好的監(jiān)督者，因為他們熟悉審批的細節(jié)，可以讓他們組成聯(lián)合小組，分工進行巡查；三是公民的監(jiān)督，要拓寬他們的監(jiān)督和投訴渠道[8]。要構建多層次監(jiān)督網(wǎng)絡，進一步發(fā)揮視頻監(jiān)控等信息化系統(tǒng)監(jiān)督的優(yōu)勢，切實加強對調(diào)整和下放審批事項的監(jiān)督管理。除此之外，行政審批局還要注重加強黨風廉政建設，進一步完善對審批行為的督查程序、對違規(guī)審批的糾錯程序及違規(guī)人員的問責機制等，推動行政權力在陽光下規(guī)范運行。

（三）規(guī)范集中審批范圍

行政審批局使審批事項由分散走向集中，哪些權力合適集中，哪些事項不合適或不能歸并起來，要對集中的事項進行可行性、合理性的全面考量。若過分地強調(diào)權力集中，不僅會造成行政審批制度改革的推進受阻，甚至一定程度上會導致執(zhí)行難、協(xié)調(diào)難。因此，集中審批權要與制衡的原則密切結合，相對集中的審批權要進行科學配置。首先，特定的專屬管轄不宜集中，例如垂直管理的海關、國稅、金融；其次，監(jiān)管集中的權力之間應具有關聯(lián)性；再次，專業(yè)化程度非常高的事項并不適合集中，特別是部分辦理需要專業(yè)技術人員、專業(yè)設備或技術鑒定等才能進行的審批項目[9]。

（四）加快推動審批方式創(chuàng)新

1.進一步提高審批效率。以便民利民為主線，可以建立綜合服務窗口，進一步整合審批事項，優(yōu)化窗口布局。在填表環(huán)節(jié)可設置打勾選項、取消非必要的填寫內(nèi)容，部分簡便的審批項目可以讓群眾少去填表環(huán)節(jié)，通過前臺工作人員接收申請，后臺相關審批人員審批，相對人只需要告訴受理人員想做什么，然后由工作人員錄入申請人相關信息，解決群眾看不懂表、不會填表的問題，節(jié)約辦證準備時間；同時可以擴大雙向電子屏的覆蓋面，不局限于重要的審批事項，群眾只進行核對即可，實現(xiàn)群眾需要現(xiàn)場或網(wǎng)上認可信息無誤，即可快速辦證的效果[10]。

2.加快電子政務建設步伐。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，創(chuàng)新審批思維，努力做到全流程的網(wǎng)上審批。以信息化為支撐，加強審批部門之間的溝通協(xié)調(diào)，搭建統(tǒng)一的信息資源平臺，促進互聯(lián)互通，推進行政審批模式的現(xiàn)代化。同時也要通過提高行政審批質(zhì)量，讓行政相對人受惠于高效便捷的政務服務，激發(fā)社會投資的積極性，加快經(jīng)濟社會的發(fā)展。

參考文獻：

〔1〕郭曉光.成立相對集中審批權的行政審批局之思考[J].中國行政管理，2014，（8）：31-32.

〔2〕〔7〕陳勇民.相對集中行政審批權制度的實踐問題研究——以成都武侯區(qū)行政審批局為例[D].廈門大學，2011.

〔3〕賈義猛.優(yōu)勢與限度：“行政審批局”改革模式論析[J].新視野，2015，（5）：20-25.

〔4〕呂珊珊.進一步深化行政審批制度改革[J].中國機構改革與管理，2016，（1）：28-29.

〔5〕銀川市行政審批服務局.銀川市行政審批服務局關于2015年全面深化改革任務進展情況自查報告[R].2015-11-25[2016-3-22]http：//dwzwgk.yinchuan.gov.cn/zfgzbm/J12/201511/t20151125_103450.html.

〔6〕〔9〕王敬波.相對集中行政許可權：行政權力橫向配置的試驗場[J].政法論壇，2013，31（1）：171-175.

〔8〕楊淇茜.論行政審批局模式[J].法治與經(jīng)濟，2015，（6）：42-43.

〔10〕王進.關于銀川市政務服務現(xiàn)狀的思考和設想[N].銀川日報，2016-02-19（4）.

（責任編輯 孫國軍）