引導(dǎo)“業(yè)主維權(quán)”，創(chuàng)新群眾自治

張勁　許弘坤

摘 要：中國(guó)共產(chǎn)黨人歷來主張人民群眾當(dāng)家作主，體現(xiàn)在基層社會(huì)的建設(shè)和管理中，則是“群眾自治”的提倡，具體組織形式在城市中就是居民委員會(huì)。業(yè)主維權(quán)行為是新世紀(jì)以來日漸發(fā)展的城市公共政治現(xiàn)象之一。業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)等的出現(xiàn)及活動(dòng)，是“物權(quán)法”頒布后，政府在管理模式上必須面對(duì)的巨大變革，是中國(guó)基層社會(huì)的一種民主實(shí)踐和積極探索。而城市業(yè)主維權(quán)行為的主體，應(yīng)該是有待發(fā)展的社會(huì)基層組織，即城市中功能正常發(fā)揮的居委會(huì)及新生的業(yè)委會(huì)。

關(guān)鍵詞：自治組織；業(yè)委會(huì)；自治機(jī)理

中圖分類號(hào)：DF521 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2016）11-0044-03

中共十七大報(bào)告當(dāng)中，首次明確將“基層群眾自治制度”規(guī)定為中國(guó)特色社會(huì)主義的基本政治制度之一。中共十八大更是就完善這一中國(guó)特色社會(huì)主義的政治制度，提出了發(fā)展與健全基層民主和群眾自治的具體要求。{1}

一、基層群眾自治的曲折發(fā)展

中華人民共和國(guó)成立，共產(chǎn)黨人追求的就是要實(shí)現(xiàn)人民群眾自己當(dāng)家作主。1954年底頒布的《城市居民委員會(huì)組織條例》第一條規(guī)定：居民委員會(huì)是群眾自治性的居民組織。

居委會(huì)的職能是“把工廠、商店和學(xué)校機(jī)關(guān)以外的居民動(dòng)員起來，在居民自愿原則下，辦理有關(guān)居民的共同福利事項(xiàng)，宣傳政府的政策法令，發(fā)動(dòng)居民響應(yīng)政府號(hào)召和向基層政權(quán)反映居民意見”，居委會(huì)“由居民小組選舉產(chǎn)生，在城市基層政權(quán)或其派出機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下工作”。{2}但是，隨著“一化三改造”的完成和社會(huì)主義制度的建立，大部分群眾有了“單位”的歸屬，居委會(huì)任務(wù)也就轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕轻槍?duì)城市中閑散人員的組織或控制。之后是人民公社體制在農(nóng)村出現(xiàn)并向城市推廣，這種集生產(chǎn)、交換、分配和生活福利等方面的統(tǒng)一組織形式，成為城市工農(nóng)商學(xué)兵大集合的政府和社會(huì)合一的組織。到了典型的以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱“文化大革命”時(shí)期，居委會(huì)又成為城市基層社會(huì)及生活中的專政工具，甚至名稱也改為“革命居民委員會(huì)”，原有的自治、協(xié)商、服務(wù)等功能幾乎蕩然無存，而代之以宣傳階級(jí)斗爭(zhēng)、組織文件學(xué)習(xí)、監(jiān)督“四類分子”改造、動(dòng)員青年上山下鄉(xiāng)、檢查登記人口流動(dòng)等，實(shí)際上只是政府在基層社會(huì)的代理人，在全國(guó)范圍內(nèi)，城市居委會(huì)普遍成為“政社不分”的基層組織形式。

中共十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志的改革開放之后，人民公社及生產(chǎn)隊(duì)這種政社合一的基層組織逐步陷入癱瘓狀態(tài)，舊的社會(huì)管理消解，必然呼喚新的組織形式。城市當(dāng)中的居委會(huì)，類似于基層社會(huì)專政工具的功能或者安置返城青年的作用，自然也開始逐漸消解。因此，1982年底通過的“憲法”第一百一十一條規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民住地設(shè)立的城市居委會(huì)和村民委員會(huì)，都是基層群眾性自治組織，并以法律形式加以確認(rèn)。全國(guó)人大1989年12月通過的《居委會(huì)組織法》，進(jìn)一步明確居委會(huì)是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。

中共十八大報(bào)告就完善中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度，提出7項(xiàng)任務(wù)，完善基層民主制度正是其中之一。具體內(nèi)容包括：一是要健全基層群眾自治機(jī)制，二是健全企事業(yè)單位民主管理制度；三是發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用。本文探討的城市業(yè)主維權(quán)行為，正是“健全基層群眾自治機(jī)制”的現(xiàn)實(shí)需要；而維權(quán)行為的主體，則是住房改革后大量居民轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)主以及“業(yè)委會(huì)”。

二、業(yè)主維權(quán)行為的機(jī)理分析

根據(jù)2007年國(guó)務(wù)院修訂公布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》第六條規(guī)定“房屋的所有權(quán)人為業(yè)主”，許多城市居民通過購(gòu)買房產(chǎn)有了“業(yè)主”的身份。而業(yè)主通過居民委員會(huì)，或自發(fā)集體商議并成立業(yè)主委員會(huì)等形式，展開的維權(quán)行動(dòng)，以維護(hù)自身及群體的利益與權(quán)利，在國(guó)內(nèi)已屢見報(bào)端，且有日漸增強(qiáng)的趨勢(shì)。尤其在北京、上海、深圳等房?jī)r(jià)持續(xù)走高的大城市，更是如此。因此，以馬克思主義政治學(xué)的利益視閾分析其行為邏輯和維權(quán)機(jī)理，具有積極的學(xué)理和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）利益博弈

在中國(guó)城市住房商品化改革之初，通常由政府轉(zhuǎn)讓土地、房地產(chǎn)公司開發(fā)出售，到居民購(gòu)買入住、物業(yè)管理者實(shí)施管理。在整個(gè)利益關(guān)系形成的鏈條中，政府主管部門、房地產(chǎn)公司以及物業(yè)管理公司，由于掌握制定規(guī)則的權(quán)力，或者擁有房產(chǎn)的完整信息等，處于利益鏈條的前端和中端的有利位置。而居民憑借自身經(jīng)濟(jì)能力購(gòu)買房產(chǎn)成為業(yè)主，付出了高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，自然更要求獲得與之相匹配的利益。但是，房地產(chǎn)開發(fā)者和物業(yè)管理者作為利益共同體，代表著商品住宅區(qū)的資本力量，其經(jīng)濟(jì)人本性，決定其以最大限度地占有資源、節(jié)約成本、實(shí)現(xiàn)資本增值為目的，采取的基本策略則是以盡可能少的成本，實(shí)現(xiàn)盡可能多的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。因此，無論是房產(chǎn)公司還是物業(yè)公司的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必然表現(xiàn)為一系列圍繞成本下降和利潤(rùn)增加的策略。由此產(chǎn)生各種對(duì)業(yè)主利益的“侵害”行為。

（二）權(quán)利爭(zhēng)取

以利益訴求為起點(diǎn)的業(yè)主維權(quán)行動(dòng)，通常并不止于利益目標(biāo)，而始終存在著上升為主張或要求某種應(yīng)有權(quán)利的可能。所以，要求和主張業(yè)主應(yīng)有權(quán)利、制定合理規(guī)則等，就成為業(yè)主維權(quán)行為的進(jìn)一步指向和后續(xù)目標(biāo)，也必然導(dǎo)致商品住宅區(qū)中業(yè)主維權(quán)行為的組織化。隨之出現(xiàn)的業(yè)委會(huì)，或者原有的居委會(huì)，雖然都不應(yīng)該成為經(jīng)濟(jì)組織，而是一種社會(huì)組織，但畢竟居民（業(yè)主）作為商品住宅區(qū)產(chǎn)權(quán)人的性質(zhì)，與經(jīng)濟(jì)組織和資本所有者的性質(zhì)也有相通之處。即業(yè)主有權(quán)要求地產(chǎn)公司兌現(xiàn)購(gòu)買合同的各項(xiàng)承諾，維護(hù)業(yè)主群體共有的權(quán)益，有權(quán)對(duì)區(qū)分所有個(gè)體物業(yè)和共同物業(yè)實(shí)施怎樣的管理，以及由誰來實(shí)施管理。在越是高漲的房?jī)r(jià)趨勢(shì)中，業(yè)主愈是自然而然要求享受對(duì)等的權(quán)利。

目前，業(yè)主維權(quán)行為的組織化雖說有所發(fā)展，不過仍然難以抵御資本組織和其他組織（甚至包括某些公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或部門）對(duì)業(yè)主權(quán)利的侵害。這是由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、民主政治進(jìn)展?fàn)顩r、公民權(quán)利意識(shí)覺醒緩慢、缺乏政治參與主動(dòng)、社會(huì)利益多元化以及集體行動(dòng)要求諸多條件等因素的制約所導(dǎo)致。

（三）政府行為

由于行政權(quán)威可以通過許多法規(guī)條例、文件規(guī)定，對(duì)房地產(chǎn)公司、物業(yè)管理公司、居委會(huì)或業(yè)委會(huì)進(jìn)行管理，所以，盡管政府主管部門不是商品住宅區(qū)直接利益相關(guān)者，與業(yè)主之間也不存在商品契約關(guān)系下的具體權(quán)利與義務(wù)分割，但由于政府主管部門事實(shí)上掌控著商品住宅區(qū)物業(yè)開發(fā)和物業(yè)管理的相關(guān)權(quán)力，而在商品住宅區(qū)利益鏈條中作為實(shí)際權(quán)力者，制約著各種現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系，在利益鏈條中同樣發(fā)揮著追求有利于自身目標(biāo)的作用。

由于商品房的普遍出現(xiàn)，使得業(yè)主群體有著不同于傳統(tǒng)單位分房體制下居民的現(xiàn)實(shí)利益訴求。隨著業(yè)主的利益訴求增強(qiáng)，民主參與的意識(shí)也逐漸覺醒，并開始轉(zhuǎn)化為實(shí)在的集體行動(dòng)，由此而生的業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)，可能使城市居民游離甚至擺脫原有的居委會(huì)，并不斷解構(gòu)以往行政化的社區(qū)管理模式。由此，業(yè)主自治作為基層群眾自治的一種組織類型，日漸成為社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要和可能趨勢(shì)。

目前，在中國(guó)城市的社區(qū)管理中，形成的居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理者“三駕馬車”并存格局，其中最弱的則是真正能夠直接代表業(yè)主利益的業(yè)委會(huì)，導(dǎo)致業(yè)主維權(quán)發(fā)生障礙，成為社區(qū)管理困難的最大癥結(jié)所在。{3}

三、推進(jìn)群眾自治的幾點(diǎn)思考

首先，視業(yè)主維權(quán)為引導(dǎo)城市基層群眾自治的重要契機(jī)。早在中共“十七大”，已經(jīng)將“基層群眾自治制度”作為堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容，尤其是20世紀(jì)90年代以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)及城市住房制度改革，給城市建設(shè)和管理帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，使人們得以從社會(huì)主義政治建設(shè)的高度和城市管理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略角度，來把握和推進(jìn)城市基層群眾自治。因此，有效且有序的業(yè)主維權(quán)行為，可以成為許多城市基層群眾自治的新機(jī)遇，或?yàn)橐恍┏鞘械幕鶎幼灾魏蜕鐓^(qū)管理，注入新的活力。

其次，努力提升群眾自治的組織程度和制度設(shè)計(jì)。由于業(yè)主的所有權(quán)，是基于一個(gè)小區(qū)甚至一棟建筑物的構(gòu)造，權(quán)利歸屬及使用上存在不可分離的共同關(guān)系而集合產(chǎn)生的權(quán)利，這種權(quán)利通常難以量化，也不能直接轉(zhuǎn)歸某一個(gè)體。因此，在本質(zhì)上以及現(xiàn)實(shí)中國(guó)法律規(guī)定的業(yè)主權(quán)利也主要是成員權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容需要體現(xiàn)在參與規(guī)約的訂立、選擇和解聘管理者、請(qǐng)求正當(dāng)管理共同關(guān)心的事務(wù)和收取共同部分的應(yīng)得利益、或要求停止違反共同利益的行為等等；這就決定了業(yè)主個(gè)體必須組織起來，并應(yīng)該受到業(yè)主公約、業(yè)主會(huì)議決議及已經(jīng)訂立的“物業(yè)管理服務(wù)合同”等的約束。

缺乏經(jīng)濟(jì)利益的牽引，居民對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)自然缺乏足夠的參與熱情及持續(xù)性，而房?jī)r(jià)的高漲，恰恰能夠刺激、喚醒業(yè)主的參與意識(shí)，推動(dòng)著業(yè)主維權(quán)行為的發(fā)生與發(fā)展，并使業(yè)主參與社區(qū)管理這一行為，成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。業(yè)主維權(quán)行動(dòng)的本質(zhì)，是業(yè)主、業(yè)委會(huì)、地產(chǎn)商、物業(yè)管理公司、居委會(huì)、行政主管部門等，從各自利益偏好出發(fā)，形成復(fù)雜的關(guān)系，是一種與業(yè)主利益息息相關(guān)的現(xiàn)實(shí)政治。通過業(yè)主公約的制訂、業(yè)委會(huì)的選舉、公共議事、談判、協(xié)商等集體行動(dòng)，居民受到民主的熏陶，培養(yǎng)著民主習(xí)慣、公共精神和自治能力，也為公民追求更高層次的民主奠定了基礎(chǔ)。這種基于業(yè)主維權(quán)行為引導(dǎo)和成長(zhǎng)起來的“住宅區(qū)民主”，有利于公民政治參與的規(guī)范化和制度化，在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展進(jìn)程中，值得關(guān)注和推進(jìn)。

第三，業(yè)主維權(quán)能夠催生相關(guān)的規(guī)則。業(yè)主維權(quán)行動(dòng)演進(jìn)的軌跡，表明居民對(duì)合理規(guī)則與秩序的追求和渴望。這種規(guī)則與秩序，不再以權(quán)力、資本或暴力為主導(dǎo)，這是承認(rèn)業(yè)主作為私有產(chǎn)權(quán)人，有權(quán)對(duì)私人物業(yè)實(shí)行自主管理的規(guī)則，并肯定居民群眾有這種自主的能力。同時(shí)，通過引導(dǎo)業(yè)主積極的維權(quán)行動(dòng)，各個(gè)方面都可以從中學(xué)習(xí)并探索，如何規(guī)范資本運(yùn)營(yíng)、行政權(quán)力行使以及認(rèn)清各自權(quán)利的合理邊界和限度何在，達(dá)到建立各方能夠合作互利的秩序之目的。

在這個(gè)過程中，一方面需要業(yè)主（即居民）們適應(yīng)從“使用者”向“權(quán)利人”、從“他治”到“自治”的轉(zhuǎn)變。另一方面，也要看到業(yè)主維權(quán)行為的產(chǎn)生是隨著住房商品化改革的深入，舊有體制下的城市居民，逐漸演變?yōu)閾碛兴接蟹慨a(chǎn)權(quán)的業(yè)主，其維權(quán)行為正是此種邏輯在現(xiàn)實(shí)中的演繹，應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)并努力引導(dǎo)。這正是中共十八大發(fā)展基層群眾自治制度的深刻內(nèi)涵所在。

綜上所述，業(yè)主維權(quán)行為是新世紀(jì)以來日漸發(fā)展的城市公共政治現(xiàn)象之一。業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)等的出現(xiàn)及活動(dòng)，是“物權(quán)法”頒布后，政府在管理模式上必須面對(duì)的巨大變革，是中國(guó)基層社會(huì)的一種民主實(shí)踐和積極探索。

現(xiàn)代中國(guó)民主政治和基層群眾自治建設(shè)，現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵問題在于，商品住宅區(qū)及業(yè)主維權(quán)行為和組織的出現(xiàn)，使得原有主要依靠行政力量和資源來完成或執(zhí)行政府任務(wù)的居委會(huì)，難以有效應(yīng)對(duì)業(yè)委會(huì)面臨的困難。因此，現(xiàn)實(shí)中居委會(huì)工作的重點(diǎn)，在于其本應(yīng)有的服務(wù)和自治功能亟待恢復(fù)或正常發(fā)揮。{4}認(rèn)清關(guān)注群眾個(gè)體利益、現(xiàn)實(shí)需要所在的只能是居民和業(yè)主自身，在廣大群眾個(gè)體的利益面前，任何人都不應(yīng)該也沒有資格以代表者自詡。

注 釋：

{1}對(duì)此，中共十八屆五中全會(huì)之后提出的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第十七篇“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”，提出了更加明確的要求。（人民日?qǐng)?bào)，2016-3-18.）

{2}1953年6月，時(shí)任中共北京市委書記彭真受毛澤東之托，向中共中央提交《關(guān)于街道辦事處組織、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問題的報(bào)告》，明確建議城市應(yīng)該建立居委會(huì)，并明確規(guī)定其組織性質(zhì)和功能等。（彭真文集.北京：人民出版社，1991.240—241.）

{3}令人高興的是，北京市懷柔區(qū)于家園一區(qū)14-17號(hào)樓的業(yè)主委員會(huì)主任丁淑元領(lǐng)到了京懷業(yè)字第0001號(hào)《業(yè)主大會(huì)登記證書》，成為全國(guó)首個(gè)取得獨(dú)立民事主體資格的業(yè)主大會(huì)，有專家稱：“這是具有跨時(shí)代意義的大事?！保ㄊ讉€(gè)業(yè)主大會(huì)懷柔“領(lǐng)證”.新京報(bào)，2011.6.17）；此外，2013年初，溫州市鹿城區(qū)南塘五組團(tuán)小區(qū)、嘉鴻花園小區(qū)的兩個(gè)業(yè)主委員會(huì)，先后獲得了區(qū)民政局授予的社團(tuán)證和法人資格代碼，成為全國(guó)最早具有法人身份的業(yè)委會(huì)。（文匯報(bào)，2013-5-17.）

{4}上海市高行鎮(zhèn)的東力新村居委會(huì)能夠積極為業(yè)主和物業(yè)管理者的關(guān)系協(xié)調(diào)而出謀劃策，贏得了業(yè)主和業(yè)委會(huì)的信任，就是發(fā)揮了居委會(huì)應(yīng)有的自治和服務(wù)功能之成功事例。（“包干”變“酬金”“管家”不走了.青年報(bào)，2013.4.24B04.）相類似的經(jīng)驗(yàn)，也在寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)、浦東新區(qū)航頭鎮(zhèn)、閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)等地看到。（文匯報(bào)，2013-4-24（11）.）

（責(zé)任編輯 徐陽）