財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究

姚立巖

[提要] 在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速、貧富差距不斷擴(kuò)大的背景下，人們對(duì)健全財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系提出了更高的要求。本文通過文獻(xiàn)綜述法，介紹財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的原則和方法，并借鑒國外經(jīng)驗(yàn)研究構(gòu)建相應(yīng)的指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上對(duì)完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)提出建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；績(jī)效評(píng)價(jià)；指標(biāo)體系

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年11月30日

一、引言

“績(jī)效”一詞的出現(xiàn)最早源于工商管理界，由美國管理學(xué)者于20世紀(jì)70年代首次提出，主要應(yīng)用于包括項(xiàng)目管理、人力資源管理和企業(yè)管理方面。西方學(xué)者根據(jù)不同的應(yīng)用領(lǐng)域及視角提出了“績(jī)效結(jié)果說”、“績(jī)效行為說”和“績(jī)效能力說”等不同的績(jī)效定義。此后，普雷母詹德綜合不同領(lǐng)域的觀點(diǎn)，提出“績(jī)效指提供產(chǎn)品的品質(zhì)及服務(wù)的質(zhì)量、機(jī)構(gòu)的功績(jī)與質(zhì)量，涵蓋了節(jié)約、效益及效率”。目前，管理界普遍達(dá)成共識(shí)的概念則是由英國財(cái)政部提出的“3E”理論，即績(jī)效至少包括“效率（Efficiency）”、“經(jīng)濟(jì)（Economics）”和“效益（Effectiveness）”三個(gè)方面的內(nèi)容，也就是說需要根據(jù)資源的投入和產(chǎn)出來綜合評(píng)價(jià)客體的行為、能力、過程以及結(jié)果。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)則是在財(cái)政壓力提高、競(jìng)爭(zhēng)加劇及公共管理理念的變化背景下產(chǎn)生的，政府為履行職能，通過稅收征集財(cái)政資金并進(jìn)行有計(jì)劃的再分配，合理的安排和使用是保障政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平以及推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的必要條件。在西方國家，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)最早起源于歐洲民主運(yùn)動(dòng)啟蒙時(shí)期，政府通過建立預(yù)算管理程序來控制財(cái)政資金的使用，并對(duì)資金使用的合規(guī)與錯(cuò)弊情況進(jìn)行監(jiān)管。到了20世紀(jì)30年代后，政府開始廣泛參與對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，以矯正市場(chǎng)失靈和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，西方國家將政府所有資金劃入預(yù)算范圍內(nèi)，實(shí)行綜合預(yù)算，按照年度計(jì)劃實(shí)施，并通過建立全面、科學(xué)的會(huì)計(jì)制度，加強(qiáng)會(huì)計(jì)信息管理，嘗試對(duì)政府財(cái)政收支進(jìn)行規(guī)范管理。20世紀(jì)70年代以來，西方國家財(cái)政支出規(guī)模占GDP的比重較20世紀(jì)初提高了近1倍，巨大的規(guī)模會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要的影響，收不抵支可能帶來的利率、匯率影響要求政府的公共開支要控制在一定范圍內(nèi)，因此政府開始注重效率和效果。西方國家先后開始了“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績(jī)效預(yù)算和評(píng)價(jià)方面的探索。

在我國，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立以及稅收制度的不斷完善，我國已建立了較為穩(wěn)健的財(cái)政收入增長(zhǎng)機(jī)制，因此績(jī)效評(píng)價(jià)成為財(cái)政管理改革的內(nèi)在要求。在對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的界定上，學(xué)術(shù)界和財(cái)政管理部門有些許差異，學(xué)術(shù)界將績(jī)效評(píng)價(jià)視為一種制度，注重制度的規(guī)范、穩(wěn)定性，而財(cái)政管理部門則將績(jī)效評(píng)價(jià)視為實(shí)踐活動(dòng)，更注重行為本身的靈活性。綜合考慮，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)是為達(dá)到特定的財(cái)政支出目標(biāo)，遵循具體的原則，應(yīng)用科學(xué)的評(píng)價(jià)技術(shù)與方法，對(duì)財(cái)政支出整個(gè)過程進(jìn)行效率、經(jīng)濟(jì)、效益等多個(gè)方面綜合評(píng)價(jià)的活動(dòng)。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

（一）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)原則與方法。對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循一定的原則，呂春建（2001）認(rèn)為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)保證真實(shí)、科學(xué)合理、實(shí)用和簡(jiǎn)便。財(cái)政部2009年6月在《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中指出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)規(guī)范、公正公開、分級(jí)分類、績(jī)效相關(guān)原則。在實(shí)施的過程中，各級(jí)財(cái)政部門、單位根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)、主客體的不同，可分類為財(cái)政支出項(xiàng)目、單位、部門和綜合財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)4個(gè)層級(jí)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)清楚地反映支出和績(jī)效之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要的方法有：（1）成本-效益分析法，指將某個(gè)時(shí)間段內(nèi)項(xiàng)目總成本與總效益進(jìn)行對(duì)比來評(píng)價(jià)項(xiàng)目完成度的方法，通過多個(gè)預(yù)算方案比較選擇最佳的支出方案，適用于成本、效益能精確計(jì)量的項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)；（2）最低成本法，指選擇成本費(fèi)用最低的項(xiàng)目，適用于社會(huì)保障、公共服務(wù)、教育等成本易于計(jì)量而效益難以量化的公共支出項(xiàng)目；（3）綜合評(píng)價(jià)法，即對(duì)多種指標(biāo)賦予一定的權(quán)重綜合計(jì)算出評(píng)價(jià)值，具有覆蓋面廣、精度高等特點(diǎn)，難點(diǎn)在于權(quán)重的分配上；（4）公眾評(píng)判法，采用專家評(píng)估、抽樣調(diào)查等方式對(duì)無法直接用指標(biāo)計(jì)量效益的支出項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)的方法；（5）因素分析法（比率分析法），指羅列出影響財(cái)政支出和效益的各項(xiàng)因素，計(jì)算分析投入產(chǎn)出比率的變化，并結(jié)合相關(guān)影響因素進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種方法。

（二）地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)

1、平衡計(jì)分卡理念。平衡計(jì)分卡（BSC）理念源自于哈佛大學(xué)Robert Kaplan與諾朗頓研究院David Norton于1990年所從事的未來組織績(jī)效衡量績(jī)效評(píng)級(jí)體系，平衡計(jì)分卡強(qiáng)調(diào)，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)只能衡量已發(fā)生事項(xiàng)，無法評(píng)估前瞻性事項(xiàng)，因此建議用由財(cái)務(wù)、顧客、企業(yè)內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)組成的績(jī)效指標(biāo)架構(gòu)來評(píng)價(jià)績(jī)效。平衡計(jì)分卡平衡考慮了經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)因素、短期與長(zhǎng)期目標(biāo)、外部與內(nèi)部因素以及結(jié)果與動(dòng)因因素，彌補(bǔ)了以往財(cái)務(wù)指標(biāo)的不足，以此為基礎(chǔ)，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以將戰(zhàn)略、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)以下方面的平衡：（1）短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)之間的平衡。平衡計(jì)分卡績(jī)效管理使用非財(cái)務(wù)指標(biāo)和因果關(guān)指標(biāo)，能有效辨別出項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素和績(jī)效指標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上確定政府可執(zhí)行的、不脫離實(shí)際的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，再通過因果關(guān)系鏈將長(zhǎng)期目標(biāo)分解為不偏離長(zhǎng)期目標(biāo)的短期目標(biāo)，兼顧、平衡了短期和長(zhǎng)期目標(biāo)；（2）財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)之間的平衡。平衡記分卡績(jī)效管理在原績(jī)效管理的基礎(chǔ)上增加了非財(cái)務(wù)指標(biāo)，對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充。財(cái)務(wù)指標(biāo)通過財(cái)務(wù)視角使得政府保持對(duì)項(xiàng)目短期業(yè)績(jī)的關(guān)注，非財(cái)務(wù)視角則明確揭示政府長(zhǎng)期戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)，并找出財(cái)務(wù)表現(xiàn)的根源；（3）過程管理與目標(biāo)管理之間的平衡。平衡記分卡績(jī)效管理一方面通過財(cái)務(wù)指標(biāo)對(duì)政府計(jì)劃完成情況進(jìn)行管理，另一方面則通過基于因果關(guān)系鏈設(shè)置的內(nèi)部過程等非財(cái)務(wù)指標(biāo)來對(duì)政府目標(biāo)完進(jìn)行過程管理，實(shí)現(xiàn)過程管理與目標(biāo)管理并重；（4）成果與動(dòng)因之間的平衡。準(zhǔn)確地找到產(chǎn)生政府所追求成果的動(dòng)因有助于政府更好地獲得所要的成果。平衡記分卡按照因果關(guān)系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)了成果與動(dòng)因的平衡。

2、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)平衡記分卡原理，從財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)類、利益相關(guān)類、內(nèi)部流程類和持續(xù)改進(jìn)類四個(gè)類別，建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系基本框架。（表1）

財(cái)政績(jī)效最本質(zhì)的表現(xiàn)源于財(cái)政資源的配置和使用過程，從財(cái)務(wù)上看，表現(xiàn)為資源在政府與市場(chǎng)間配置的有效率、資源在國民經(jīng)濟(jì)各部門之間配置有效率、資源在進(jìn)入生產(chǎn)或流通領(lǐng)域后成本最低以及達(dá)到了支出的目的，分別體現(xiàn)在財(cái)政支出規(guī)?？?jī)效、財(cái)政支出配置績(jī)效以及財(cái)政支出使用績(jī)效上。財(cái)政支出規(guī)模效績(jī)一般采用公共產(chǎn)品類指標(biāo)作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，以公共產(chǎn)品供給是否達(dá)到平衡為基準(zhǔn)來判斷財(cái)政支出規(guī)模的合理性。但并不是所有的公共產(chǎn)品都是可以用貨幣來衡量的，所以用該指標(biāo)衡量財(cái)政支出績(jī)效，可操作性不強(qiáng)。以財(cái)政收入總額占GDP的比重為指標(biāo)來衡量財(cái)政支出規(guī)模的大小在一定程度上是可行的，然而由于財(cái)政收入類指標(biāo)本身存在口徑不一等問題，會(huì)影響到衡量結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。財(cái)政支出類指標(biāo)更普遍的是用財(cái)政支出與GDP的比值。財(cái)政支出規(guī)模用貨幣表示，數(shù)據(jù)一般可以直接得到。

對(duì)于利益相關(guān)類指標(biāo)，財(cái)政支出主要目的在于提供公共物品、滿足社會(huì)需要并使社會(huì)福利最大化。財(cái)政收入來源于群眾，財(cái)政支出的受益對(duì)象自然是國家、各級(jí)財(cái)政組織和群眾等，也可以分為內(nèi)部受益者和外部受益者。加強(qiáng)政府與利益相關(guān)者的溝通，提高利益相關(guān)者的參與度，建立靈活、迅速的反饋機(jī)制，有助于政府更好地利用已有資源提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

對(duì)于內(nèi)部流程類指標(biāo)，政府財(cái)政支出流程大概為預(yù)算安排到執(zhí)行，再到結(jié)果評(píng)價(jià)，其中預(yù)算安排、投資評(píng)審、國庫集中收付以及政府采購是內(nèi)部流程中的重要組成部分，也是改革與完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重點(diǎn)。部門預(yù)算制度將部門及部門所屬單位財(cái)政性收支全部歸入預(yù)算編制，是多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政管理的主要形式。投資評(píng)審貫穿于支出管理的全過程，是當(dāng)前財(cái)政支出增長(zhǎng)過快、效益不高、對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率較低的背景下的產(chǎn)物，在預(yù)算編制、資金派發(fā)和使用等各環(huán)節(jié)都應(yīng)建立與之相匹配評(píng)審機(jī)制。國庫集中支付制度是以國庫單一賬戶為基本、國庫集中收付為主要表現(xiàn)形式、提高財(cái)政資金使用效益為目的制度，有效改善了政府財(cái)政資金分散支付和層層撥付的問題。政府采購是政府通過網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化渠道，對(duì)重大公共工程進(jìn)行透明的、競(jìng)爭(zhēng)性的招標(biāo)活動(dòng)，是減少財(cái)政腐敗、符合市場(chǎng)化要求、提高績(jī)效的有效措施。

對(duì)于持續(xù)改進(jìn)類指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅要有增速，也要做到可持續(xù)增長(zhǎng)，在倡導(dǎo)包容性增長(zhǎng)的今天，財(cái)政政策起到刺激需求、縮小貧富差距的重要作用，凱恩斯也曾指出財(cái)政政策具有乘數(shù)效應(yīng)。財(cái)政教育、科技支出有助于人力資本的積累，財(cái)政社會(huì)保障支出、農(nóng)林水利支出則對(duì)改善城鄉(xiāng)收入差距有著一定的作用，行政成本則反映了政府履行行政職能的支出，是評(píng)價(jià)財(cái)政支出績(jī)效的可靠指標(biāo)。

三、完善政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)政策建議

發(fā)達(dá)國家財(cái)政支出績(jī)效管理至今已逐漸產(chǎn)生“以顧客為中心，以結(jié)果為導(dǎo)向、群眾廣泛參與”的管理模式，這種管理模式建立在發(fā)達(dá)國家久遠(yuǎn)的法制體系、完善的市場(chǎng)制度之上。在借鑒西方管理模式的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政管理現(xiàn)狀，發(fā)揮中央地方政府統(tǒng)籌結(jié)合、行政力量強(qiáng)制推動(dòng)等優(yōu)勢(shì)，以地方政府公共產(chǎn)品、服務(wù)均等化、績(jī)效化為重點(diǎn)，處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，劃分好中央政府與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)范圍，將績(jī)效管理與資源優(yōu)化配置、行政效率緊密聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)最低政府成本、提供最優(yōu)公共產(chǎn)品與服務(wù)的政府管理目標(biāo)。

（一）處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目前已經(jīng)進(jìn)入完善階段，需要政府將資源配置定位于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)維系市場(chǎng)運(yùn)行，而不是干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府類型應(yīng)由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮卜?wù)型”。因此，凡是應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置的領(lǐng)域，政府財(cái)政支出就沒有績(jī)效可言，而在政府履行公共職能的領(lǐng)域，應(yīng)按照生產(chǎn)、供給相分離的理論，發(fā)揮市場(chǎng)效率優(yōu)勢(shì)，通過成本-效益比較分析，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)、數(shù)量最大化，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，提高政府績(jī)效水平。

要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的對(duì)政府的認(rèn)識(shí)。首先，必須承認(rèn)政府的權(quán)力來源于人民的權(quán)利讓渡，政府的能力是有限的，政府要明確其權(quán)力范圍，不能隨意擴(kuò)張或縮??；其次，公共服務(wù)型政府是法治的政府，政府的職責(zé)之一是依法維護(hù)市場(chǎng)秩序，同時(shí)政府也受法律的約束，政府的行政行為必須受到法律監(jiān)督；最后，公共服務(wù)型政府是民主的政府，哈耶克曾提出，人們會(huì)在各自所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中做出最適合自己的決策，政府不能完全的掌握群眾的偏好。因此，有必要建立政府與群眾靈活的溝通機(jī)制，鼓勵(lì)基層群眾參與政府管理，以便于政府充分了解社會(huì)需求以及采取決策。

（二）劃分好中央政府和地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)范圍。根據(jù)政府間事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任為基礎(chǔ)，在各級(jí)政府間進(jìn)行財(cái)權(quán)和財(cái)力的重新配置，降低中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重，立法征收適合本區(qū)域的地方性稅種，保證地方政府有與事權(quán)相匹配的財(cái)力。在保障了地方財(cái)力的同時(shí)，應(yīng)建立完善的地方財(cái)力管理機(jī)制，逐步將預(yù)算外資金、社會(huì)保障資金、土地出讓金等納入管理范圍，并增強(qiáng)財(cái)力統(tǒng)籌能力，避免地方政府財(cái)權(quán)部門化分散問題，保障地方政府實(shí)現(xiàn)獨(dú)立財(cái)權(quán)。

以立法的形式規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的原則、程序、監(jiān)管內(nèi)容以及政策目標(biāo)，確定政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)，建立一套科學(xué)、合理、透明的轉(zhuǎn)移支付制度，保障地方政府能夠得到預(yù)期內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付，提高資金管理、支配效率，解決財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題。

（三）完善地方財(cái)政支出績(jī)效管理制度。首先，應(yīng)完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估相關(guān)法律，盡快出臺(tái)全國性及地方性的法律法規(guī)，同時(shí)地方政府應(yīng)建立地方績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)章，推動(dòng)評(píng)價(jià)工作的規(guī)范化進(jìn)行。中央已經(jīng)制定了一些相關(guān)指導(dǎo)意見，如《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)管理辦法》等，但沒有上升到法律層面而且不具有普適性，部分省市推出了地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，如北京、廣東等，但大多只是提出了框架結(jié)構(gòu)，應(yīng)進(jìn)一步對(duì)評(píng)價(jià)辦法細(xì)化，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)范圍、指標(biāo)設(shè)定、評(píng)價(jià)程序等做出具體規(guī)定，有助于其他省市予以借鑒；其次，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)涉及預(yù)算、資金轉(zhuǎn)移過程監(jiān)督、資金運(yùn)用效果評(píng)價(jià)等流程，因此需要財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)督部門以及行政部門等多方面的協(xié)作。因此，中央有必要設(shè)置一個(gè)專門的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，改善目前績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏獨(dú)立性、規(guī)范性及法律化的現(xiàn)狀，降低評(píng)價(jià)成本，同時(shí)也可以引入權(quán)威的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在績(jī)效評(píng)價(jià)工作中充當(dāng)部分角色，從而在保證客觀的基礎(chǔ)上多方面的推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的進(jìn)行；最后，有必要建立一個(gè)可提供歷史對(duì)比、橫向分析的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫，對(duì)各項(xiàng)目從投入到產(chǎn)出再到后續(xù)影響的整個(gè)過程進(jìn)行記錄，以保障績(jī)效評(píng)價(jià)的可持續(xù)展開。對(duì)信息的分類上，可以分為總績(jī)效、部門績(jī)效、項(xiàng)目績(jī)效等層次。在支出類別上可以分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化、教育科技等多個(gè)方面。在此基礎(chǔ)上，盡可能的覆蓋到項(xiàng)目的立項(xiàng)決策、規(guī)劃、實(shí)施一直到產(chǎn)生效益的全過程。同時(shí)，建立可共享的財(cái)政信息網(wǎng)絡(luò)，保證各個(gè)部門能獲取有價(jià)值的信息用以指導(dǎo)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

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