發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育均等化的經(jīng)驗(yàn)及啟示
——基于基本公共服務(wù)均等化視角的分析

祝嘉悅（遼寧廣播電視廣告有限公司，沈陽　110000）

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發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育均等化的經(jīng)驗(yàn)及啟示
——基于基本公共服務(wù)均等化視角的分析

祝嘉悅
（遼寧廣播電視廣告有限公司，沈陽110000）

［摘要］黨的十八大報(bào)告從全面建成小康社會(huì)的全局出發(fā)，突出強(qiáng)調(diào)了到2020年實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。開展基于基本公共服務(wù)均等化視角的基礎(chǔ)教育研究，對于貫徹黨的十八大關(guān)于公共服務(wù)和教育一系列重要指示以及促進(jìn)教育體制改革的深化，都具有重要的理論價(jià)值。文章介紹了發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育均等化的發(fā)展歷程及趨勢，在總結(jié)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索了實(shí)現(xiàn)我國基礎(chǔ)教育均等化的基本政策原則。

［關(guān)鍵詞］基本公共服務(wù)；均等化；基礎(chǔ)教育

黨的十八大報(bào)告從全面建成小康社會(huì)的全局出發(fā)，對促進(jìn)社會(huì)公平正義，著力改善民生作了重要部署，并突出強(qiáng)調(diào)到2020年實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。這一戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，標(biāo)志著基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為政府推動(dòng)民族發(fā)展的重要內(nèi)容之一。作為基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容之一，基礎(chǔ)教育均等化關(guān)乎國民基本素質(zhì)，關(guān)乎社會(huì)和諧穩(wěn)定，關(guān)乎民族未來發(fā)展。當(dāng)前，隨著全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，面對區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際、流動(dòng)人口、資源配置的非均等化問題，如何構(gòu)建具有中國特色的社會(huì)主義基礎(chǔ)教育體系，已成為亟待研究與解決的重要現(xiàn)實(shí)課題。換言之，基礎(chǔ)教育與人民群眾的日常生活密切相關(guān)，推進(jìn)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化直接關(guān)系人民群眾的切身利益，只有實(shí)現(xiàn)無差別的基本公共教育服務(wù)，才能為“服務(wù)保障”和“改善民生”的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)注入生機(jī)活力。

1　國內(nèi)外基礎(chǔ)教育均等化研究綜述

教育公平思想的最早提出是在古希臘，由柏拉圖提出。但由于受到階級(jí)制度影響，當(dāng)時(shí)的教育公平還充斥著很強(qiáng)的等級(jí)色彩，并不能說成是真正意義上的教育公平。到11世紀(jì)初，“大學(xué)”開始以一種教育機(jī)構(gòu)在西方出現(xiàn)，但其主要任務(wù)是培養(yǎng)階級(jí)領(lǐng)袖，仍然只是上層貴族的權(quán)利。17、18世紀(jì)，當(dāng)“自由、平等、博愛”的啟蒙學(xué)說在歐洲逐漸興起時(shí)，“平等”開始向教育領(lǐng)域延伸，但主要還是保護(hù)資產(chǎn)階級(jí)利益。19世紀(jì)，在政治上歐洲形成了自由主義和法律平等，但并沒有觸及到教育均等，于是產(chǎn)生了“雙軌制”。在20世紀(jì)，國外學(xué)者對教育均等化的研究逐漸深入，并形成了兩種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)，以美國學(xué)者詹姆斯？科爾曼、南格爾和瑞典教育學(xué)家胡森為代表，主張把教育公平作為基本人權(quán)，社會(huì)所有人都應(yīng)當(dāng)享有同等的受教育權(quán)［1］。1968年，詹姆斯？科爾曼在《教育機(jī)會(huì)均等的觀念》中旗幟鮮明地提出：“由于存在差別性影響，教育機(jī)會(huì)均等只可能是一種接近”。也就是說，這種均等并不是絕對的，主要目的是降低外界因素對不同地區(qū)、不同民眾受教育程度的影響，盡量縮小人為外界因素對學(xué)生成年后生活帶來的不平等影響。從這個(gè)角度上講，科爾曼提出的“教育過程和教育結(jié)果均等理論”，為后來研究教育均等化奠定了基礎(chǔ)、開拓了思路［2］。另一種觀點(diǎn)，以美國教育家貝斯、柯南和評(píng)論家里科費(fèi)為代表，認(rèn)為教育資源的分配或者民眾均等化的機(jī)會(huì)，應(yīng)當(dāng)建立在智力水平的基礎(chǔ)上。這種觀點(diǎn)存在一定的歧視性，并沒有得到國內(nèi)學(xué)者的認(rèn)可。

在均等化這個(gè)問題上，我國相關(guān)研究起步較晚。國內(nèi)很多學(xué)者普遍認(rèn)為，均等化并非平均化，這是一個(gè)相對概念，但在具體界定上稍有不同。比如，中國（海南）改革發(fā)展研究院遲福林指出，基本公共服務(wù)均等化不是平均化，而是通過統(tǒng)一的制度安排，體現(xiàn)最基本的公共服務(wù)；馬國賢（2007）認(rèn)為，基本公共服務(wù)最低層次的公平要適合我國基本模式，并把國外經(jīng)驗(yàn)做法總結(jié)為“人均財(cái)力均等化、公共服務(wù)均等化和基本公共服務(wù)最低公平”三種模式；賈康（2007）認(rèn)為，均等化是一個(gè)分層次、分階段的動(dòng)態(tài)過程，最終的目的是促使不同區(qū)域、城鄉(xiāng)之間、個(gè)人之間享受水平一致的基本公共服務(wù)。胡祖才在《努力推進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化》（2010）中提出，推進(jìn)基本公共教育服務(wù)，要遵循“以‘保基本’為根本著眼點(diǎn)、以‘強(qiáng)基層’為關(guān)鍵切入點(diǎn)、‘建機(jī)制’為重要立足點(diǎn)”的基本思路。胡耀宗在《基本公共服務(wù)均等化視閾下的義務(wù)教育政策選擇》（2009）中提出，受教育財(cái)政投入不均等的影響，我國教育發(fā)展開始出現(xiàn)“城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、校際差距”，逐步產(chǎn)生基礎(chǔ)教育非均等化。對此的解決辦法，他提出6條措施：其中制定均等化發(fā)展指標(biāo)體系、增加義務(wù)教育的財(cái)政投入、實(shí)現(xiàn)校際辦學(xué)資源均等配置都具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

2　發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育均等化的發(fā)展歷程及趨勢

20世紀(jì)90年代以來，受環(huán)境惡化、人口膨脹、種族沖突等諸多社會(huì)問題影響，發(fā)達(dá)國家開始認(rèn)識(shí)到如果單純依靠經(jīng)濟(jì)來帶動(dòng)社會(huì)發(fā)展，只會(huì)加劇地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、人與人之間的差距，也必然會(huì)給國家發(fā)展帶來難以解決的瓶頸問題。換言之，他們開始把基礎(chǔ)教育擺上國家發(fā)展的戰(zhàn)略位置，并加大對基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入力度。1990年，“全民教育”的概念首次在世界全民教育大會(huì)上被提出。突出強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量，提倡以各種非政府教育渠道，保障民眾均等的受教育權(quán)利。1998年，由聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《統(tǒng)計(jì)年鑒》準(zhǔn)確描述了基礎(chǔ)教育新進(jìn)展：即教育機(jī)會(huì)普遍增多，學(xué)前教育進(jìn)步明顯，毛入學(xué)率持續(xù)上升。另椐聯(lián)合國教科文組織的《世界教育報(bào)告》顯示，各國的義務(wù)教育年限逐漸延長。比如，1991年歐洲義務(wù)教育的平均年限為10年，到1998年增長到11年。進(jìn)人21世紀(jì)，發(fā)達(dá)國家針對復(fù)雜多變的國內(nèi)國際形勢和經(jīng)濟(jì)全球化的大背景，開始相繼出臺(tái)各類教育發(fā)展戰(zhàn)略和重要教育法案。如，美國的《不讓一個(gè)孩子落后》、俄羅斯的《21世紀(jì)教育》、英國的《公共服務(wù)以人為本——為兒童和學(xué)習(xí)者五年戰(zhàn)略》等，均突出強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)教育的重要地位，并把提高教育質(zhì)量作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

從發(fā)展趨勢上看，一些國家開始將科學(xué)教育引入基礎(chǔ)教育領(lǐng)域。比如，美國政府在《普及科學(xué)——美國2061計(jì)劃》中強(qiáng)調(diào)，在人類歷史的下一個(gè)發(fā)展階段，科學(xué)、數(shù)學(xué)和技術(shù)將成為一切發(fā)展的核心，也將成為兒童面對世界的基礎(chǔ)資源。自90年代以來，開始調(diào)整基礎(chǔ)教育課程結(jié)構(gòu)，把道德、情操、品行的培養(yǎng)納入基礎(chǔ)教育，以哲學(xué)、歷史、文學(xué)等學(xué)科為依托，突出強(qiáng)調(diào)民族文化的重要價(jià)值，并大力弘揚(yáng)愛國主義精神。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，歐美一些發(fā)達(dá)國家率先把計(jì)算機(jī)技術(shù)與基礎(chǔ)教育實(shí)踐結(jié)合起來，通過網(wǎng)絡(luò)教學(xué)增加信息量，不斷更新知識(shí)，開拓視野，使學(xué)生掌握更多的科學(xué)、技術(shù)和社會(huì)知識(shí)。從師資力量上看，發(fā)達(dá)國家在為教師提供優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)和待遇保障的基礎(chǔ)上，不僅要求教師能夠傳授基本理論知識(shí)，而且要求其具有很強(qiáng)的創(chuàng)新意識(shí)，重點(diǎn)在教會(huì)學(xué)生啟發(fā)思維、發(fā)現(xiàn)知識(shí)、自主學(xué)習(xí)上下功夫。

3　發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育均等化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

隨著全球經(jīng)濟(jì)化的迅猛發(fā)展，發(fā)達(dá)國家以終身學(xué)習(xí)為指導(dǎo)，逐漸把基礎(chǔ)教育的目光放在民眾未來對社會(huì)的貢獻(xiàn)和自我成長上，著力提高民眾的綜合生存能力。

3.1美國政府的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體系

新世紀(jì)以來，美國政府逐漸形成并完善了農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制。其經(jīng)費(fèi)主要由聯(lián)邦政府、州立政府和地方學(xué)區(qū)三級(jí)政府承擔(dān)。隨著州政府對地方學(xué)區(qū)引導(dǎo)與干預(yù)的增加，投入主體開始由地方學(xué)區(qū)向州政府轉(zhuǎn)變。這樣做的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）聯(lián)邦政府通過財(cái)政投入的差別化，實(shí)現(xiàn)了對州和地方學(xué)區(qū)教育政策和教育發(fā)展導(dǎo)向的有效指導(dǎo)；（2）增強(qiáng)了州政府對地方學(xué)區(qū)財(cái)政投入的責(zé)任。比較而言，州政府對地方學(xué)區(qū)情況更加了解，通過對地方學(xué)區(qū)公共教育經(jīng)費(fèi)的差別化分配，實(shí)現(xiàn)了民眾享受基礎(chǔ)教育的公平性。

3.2日本政府獨(dú)具特色的農(nóng)業(yè)小學(xué)教育

在日本農(nóng)村的基礎(chǔ)教育中，除了完成傳統(tǒng)地域教材規(guī)定的課程教學(xué)外，還會(huì)引入以農(nóng)業(yè)特色實(shí)踐活動(dòng)為主的民族文化教育。比如，有的農(nóng)村小學(xué)以四年級(jí)學(xué)生為主，成立“綠色少年團(tuán)”，定期組織林業(yè)資源的體驗(yàn)學(xué)習(xí)，已經(jīng)成為極具特色的傳統(tǒng)教育。在教育開展過程中，政府會(huì)主動(dòng)協(xié)調(diào)地方林業(yè)部門和地區(qū)民眾活動(dòng)中心協(xié)助展開，為培養(yǎng)地域性人才奠定了良好基礎(chǔ)。這種地域性質(zhì)很強(qiáng)的基礎(chǔ)教育將文化、特色、傳統(tǒng)滲透到教育當(dāng)中，有效提高了學(xué)生的認(rèn)知和生存能力，增強(qiáng)了團(tuán)結(jié)友好、互幫互助意識(shí)，也使學(xué)生們認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)對于社會(huì)發(fā)展和國家建設(shè)的重要價(jià)值。3.3法國政府實(shí)施的“優(yōu)先教育區(qū)”政策

自1982年，法國開始在經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展滯后的地區(qū)實(shí)施“優(yōu)先教育區(qū)”政策。在被設(shè)置為“優(yōu)先教育區(qū)”的社區(qū)，采取特殊扶持政策。比如，增加財(cái)政投入、加大師資培養(yǎng)力度、配置更多教育資源等等。當(dāng)“優(yōu)先教育區(qū)”達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)后，政府會(huì)撤銷特殊扶持政策。這一政策的實(shí)施，為條件薄弱地區(qū)提供了最大化的幫助，有效提升了處于不利境況地區(qū)的教育質(zhì)量。

到1998年，法國政府在“優(yōu)先教育區(qū)”的基礎(chǔ)上，又建起了“優(yōu)先教育網(wǎng)絡(luò)”。主要是把不同類型的、不符合條件的或者不能留在優(yōu)先教育區(qū)的中小學(xué)連接起來，形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)體系。在每個(gè)“優(yōu)先教育區(qū)”都會(huì)簽訂一份合同，即保證實(shí)現(xiàn)學(xué)生的學(xué)業(yè)成功。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的形成，進(jìn)一步強(qiáng)化了資源共享和經(jīng)驗(yàn)交流，為基礎(chǔ)教育均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)注入了動(dòng)力。

4　發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育均等化的啟示

4.1堅(jiān)持以人為本

人是組成社會(huì)最基本的單元，只有每個(gè)人都能平等、和諧的發(fā)展，人類社會(huì)才能取得全面發(fā)展。當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民走進(jìn)城市，期望享受與市民同等的待遇。在這種情況下，必須從民眾的基本利益出發(fā)，把人的全面發(fā)展作為教育政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。從發(fā)達(dá)國家在基礎(chǔ)教育上取得的優(yōu)異成績看，始終把促進(jìn)人（學(xué)生）的全面發(fā)展作為制定政策的根本指向。由此，要讓國家發(fā)展的成果惠及全體民眾，全力滿足民眾對于教育服務(wù)的合理需求，保障所有兒童享受平等的教育機(jī)會(huì)。

4.2堅(jiān)持政府主導(dǎo)

使民眾享有更多、更全、更優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)所在、職權(quán)所系。在實(shí)現(xiàn)基本公共教育均等化過程中，政府的決策權(quán)就像“指揮棒”一樣，發(fā)揮著指引和導(dǎo)向作用。從美國基礎(chǔ)教育的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，要理清各級(jí)政府之間的協(xié)作關(guān)系，明確中央、地方、縣市在基礎(chǔ)教育財(cái)政投入上的權(quán)利和義務(wù)，始終融入“保障教育資源均衡配置”的執(zhí)政理念，逐步建立起政府主導(dǎo)監(jiān)督、市場合理供給、社會(huì)廣泛參與的良好格局，同時(shí)根據(jù)本地基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀把研究實(shí)在管用招法，促進(jìn)基礎(chǔ)教育事業(yè)蓬勃發(fā)展。

4.3堅(jiān)持公平為先

教育作為公共資源，有別于商品分配。如果民眾接受教育的權(quán)利始終處于非均等化狀態(tài)，極易損害政府形象，甚至造成兩極分化。當(dāng)前，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，城市公共服務(wù)體系遠(yuǎn)超過農(nóng)村，如果不增加農(nóng)村教育扶持力度，勢必造成社會(huì)的嚴(yán)重不公。法國在基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)設(shè)置“優(yōu)先教育區(qū)”，很好地保障了社會(huì)公平。由此可見，基本公共教育服務(wù)與社會(huì)公平密切相關(guān)，必須在現(xiàn)有財(cái)政條件下，堅(jiān)持平衡發(fā)展、公平發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，把更多資源向貧困地區(qū)、弱勢群體投放，重點(diǎn)解決好農(nóng)民工子女、經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生等社會(huì)反映強(qiáng)烈的焦點(diǎn)問題。

4.4堅(jiān)持質(zhì)量為重

如何提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量，一直是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OFCD）、國際教育成就評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)等國際組織研究的重點(diǎn)。教育的發(fā)展并不是單純的數(shù)量擴(kuò)張，必須以高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)為前提。日本采用的“綠色少年團(tuán)”體驗(yàn)學(xué)習(xí)，就是一種提高教育質(zhì)量的先進(jìn)探索。由此，我國政府在制定相關(guān)教育政策時(shí)，必須樹立起“質(zhì)量第一”的教育發(fā)展觀，培育師資力量、創(chuàng)新教育手段，把提高學(xué)生的自學(xué)能力、實(shí)踐技能作為基本追求，特別要重視創(chuàng)新人才的培養(yǎng)。此外，要健全質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，完善評(píng)級(jí)機(jī)制，優(yōu)化獎(jiǎng)懲措施，把工作的重點(diǎn)聚焦到提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量上。

5　結(jié)論

黨的十八大以來，隨著全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，面對區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際、流動(dòng)人口、資源配置的非均等化問題，如何構(gòu)建具有中國特色的社會(huì)主義基礎(chǔ)教育體系，已成為亟待研究與解決的重要現(xiàn)實(shí)課題。本文介紹了發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育均等化的發(fā)展歷程及趨勢，在總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索了實(shí)現(xiàn)我國基礎(chǔ)教育均等化的基本政策原則。這對于貫徹黨的十八大關(guān)于公共服務(wù)和教育一系列重要指示以及促進(jìn)教育體制改革的進(jìn)一步深化，都具有重要的理論價(jià)值。

主要參考文獻(xiàn)

［1］劉德吉.國內(nèi)外公共服務(wù)均等化問題研究綜述［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，10（6）.

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doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.03.114

［中圖分類號(hào)］G46

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-0194（2016）03-0214-03

［收稿日期］2015-12-07

［基金項(xiàng)目］國家自然科學(xué)基金“新型城鎮(zhèn)化的空間效應(yīng)與區(qū)域政策工具組合創(chuàng)新”（41571121）；遼寧省財(cái)政科研基金項(xiàng)目“遼寧省支持高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)的財(cái)政政策研究”（14C025）；東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)科建設(shè)支持計(jì)劃（XKT-201409）；2015年東北財(cái)經(jīng)大學(xué)校級(jí)教育決策咨詢重點(diǎn)項(xiàng)目“研究生國內(nèi)外聯(lián)合培養(yǎng)機(jī)制研究”。