城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的公平性問題研究

馬海龍

（蘭州財經(jīng)大學 財稅與公共管理學院，蘭州 730020）

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的公平性問題研究

馬海龍

（蘭州財經(jīng)大學 財稅與公共管理學院，蘭州 730020）

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度是保障低收入群體基本生存權益的重要制度，也是確保全體群眾能夠共享中國改革開放成果的重大舉措。關注城鎮(zhèn)居民保障制度的公平性在保障居民基本生存權益，提高政府公信力，維護制度有效性和可持續(xù)性方面具有重要意義。這項制度的公平性受到縱向和橫向因素的影響，具體實踐上的問題是影響進一步提升制度有效性的關鍵。

城鎮(zhèn)居民；最低生活保障制度；公平性

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度起源于20世紀90年代，其背景是由于國企改制和應對經(jīng)濟危機帶來的影響，出現(xiàn)了大量城市下崗職工，他們受到失業(yè)等因素的影響，成為城市的貧困群體。為了維護社會穩(wěn)定，國家出臺了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度這種新的救助形式，通過政府的再分配調(diào)節(jié)，保障城市居民的基本生活。

應該說，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的出臺是一種收入再分配的輔助方式。城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度做得好，就能促進社會公平正義，維護社會穩(wěn)定和諧。

1　關注城鎮(zhèn)居民生活保障制度公平性的意義

1.1影響城鎮(zhèn)居民的基本生存權益保障

以1999年相關制度法規(guī)為標志，中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度從靈活走向機制化，已經(jīng)從一種從國家和政府層面的慈善和道義行為轉變?yōu)橐环N法律行為，“在制度上實現(xiàn)了從彈性救濟到制度化的轉變。對政府而言，以往的社會救濟是彈性的，完全可以從政府的財力甚至意愿出發(fā)，而最低生活保障制度確立后，這種彈性救濟便走向了制度化，政府必須接受法制的剛性約束?！边@是中國在面臨由市場經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化造成的新的社會問題，解決社會矛盾的重要手段。自此，傳統(tǒng)的救助形式逐漸減弱，最低生活保障制度成為城鎮(zhèn)低收入群體獲得救助的主要渠道。

社會救助行為一旦上升至國家維護社會穩(wěn)定和諧的制度，就需要考慮救助對象及其他群體的實際需求和制度反應。在此，城鎮(zhèn)居民生活保障制度本身的公平性就體現(xiàn)在社會再分配過程中主要兼顧公平的原則。出于種種原因，城鎮(zhèn)困難群眾的收入水平無法保障其正常的生活，是政府出臺該制度的原因，因此，在制度落實過程中確保橫向公平是保障城鎮(zhèn)居民基本生存權益的基本前提。

1.2直接影響政府公信力

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度作為中國政府保障城鎮(zhèn)貧困低收入群體基本生存權益的重要舉措，是以政府為后盾，處理中國實行市場經(jīng)濟過程中存在的資本集中、收入差距拉大、社會階層分化等問題，這種以政府為主體進行的基本生活保障實際上是社會公平正義的最后一道安全網(wǎng)。

這一制度本身公平性的重要性在于主動進行收入再分配的收入調(diào)節(jié)，使城鎮(zhèn)貧困群體的人均可支配收入水平不低于能夠保障其基本生活的最低水平線。收入的再分配本身就是一種對社會公平的關照。因為在一次分配中已經(jīng)將效率置于優(yōu)先的地位，因為一些特殊的原因（既包括時代背景和國家改革的時代特殊性，也包括每個人能力的差別），基于效率而產(chǎn)生的收入分配很難自然導致分配的公平性。這就使一部分城鎮(zhèn)居民不能享受到國家發(fā)展和社會進步的成果，甚至造成基本生活的困難。保證每個人都能有尊嚴的生活是政府不可推卸的責任，是社會公平正義的體現(xiàn)，也是對人權的基本尊重和保障，只有做到了這一點，政府才是有公信力的。

1.3影響制度實施的有效性與可持續(xù)性

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度本身的有效性在于能夠保障城鎮(zhèn)困難群眾的基本生活要求，至少在經(jīng)濟上給予補助和支持。其可持續(xù)性則在于兩個方面：一方面是資金籌措的可持續(xù)性，目前，城鎮(zhèn)居民最低生活保障資金已經(jīng)從各地方政府承擔，轉變?yōu)橹醒胴斦o予大額度的補貼，從根本上來說，是將國家的財政收入拿出來補助困難群眾；另一方面是制度本身具有可持續(xù)的空間和動力。

國家財政收入是城鎮(zhèn)居民最低生活保障資金的來源，也就是說，每個納稅人都是資金的來源者，而根據(jù)目前中國的納稅比例額度，納稅較多的個人一般都不會是城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的受益對象。因而，如果給付標準高，就會打擊其他居民的工作積極性，如果財政收入受到影響，在該項制度上的財政撥款金額就勢必會受到限制，從而影響這項制度的可持續(xù)性。為此，公平性就顯得特別重要，一方面只有做到公平才能保證城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度實施的有效性，另一方面，縱向的公平性影響其他社會成員對于該項制度的反應，進而影響制度實施的可持續(xù)性。

2　影響城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度實踐公平性的因素

2.1低保對象難以核定

低保對象核定的問題實際上是在制度實踐中存在的問題，其中，最為突出的原因是家庭收入核定辦法在政策設計上存在一定的不科學性，使一些城鎮(zhèn)居民為了拿到政府的低保盡鉆制度落實中的空子。這主要存在于三個方面，“一是低保家庭的隱性收入缺乏科學的審核；二是有些企業(yè)為職工申請低保待遇出具虛假證明，蒙騙審核人員；三是一些地區(qū)人戶分離現(xiàn)象比較突出，難以進行調(diào)查?！背擎?zhèn)居民最低生活保障制度本身就是修正在初次分配及一般性收入分配調(diào)節(jié)中造成的分配差異而產(chǎn)生的一定程度的結果不公平問題，是調(diào)節(jié)結果公平的一種重要手段，對低保對象的科學準確核定是該項制度落實的前提，也是保證每一筆補助資金都能發(fā)放到確實存在生活困難，不能滿足城鎮(zhèn)基本生活的居民手中的基礎。低保對象核定如果缺乏科學性就會使一些應該被納入到該項制度救助中的居民沒有得到最低生活保障，而蒙騙救助的群體占有補助名額，從而造成社會收入分配最后一道安全網(wǎng)依然不能完全實現(xiàn)結果上的相對公平，對該項制度實踐的公平性造成負面影響。

2.2需求差異性問題難以解決

從城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度落實中的資金籌措承擔主體來看，資金來源是單一的，都來自于政府財政收入。因為中國地區(qū)發(fā)展不平衡的原因，各地區(qū)在城鎮(zhèn)居民最低生活保障補助資金供給上的能力是不同的。為解決這一問題，中央財政撥款在整體資金上具有越來越重要的作用。據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，“如果沒有中央補助金，僅靠省市縣三級地方政府承擔籌資責任，那么城市低保人均預算支出在各城市之間將呈現(xiàn)嚴重的不平等性，中央補助金還發(fā)揮了極其重要的拉平作用?！比欢@也在另一方面造成了分配結果上的不公平。正是由于各地發(fā)展水平的差異，各地區(qū)人民消費水平自然存在較大差別。然而，各地的最低生活保障補助金的給予數(shù)額卻并沒有滿足各地區(qū)差異的需要，這就使一些消費水平較高的城市的城鎮(zhèn)困難群眾即使拿到最低生活保障金也不能滿足他們的基本生存需求。

另外，需求差異問題造成的不公平性在于需求和供給之間存在不對稱性。這種不對稱性一方面與低保對象難以確定以及城鎮(zhèn)最低生活保障制度人群覆蓋的局限性相關?！霸诂F(xiàn)行政策標準下，目前我國城鎮(zhèn)低保資金仍存在著較大缺口，使得部分本該得到政府救助的城鎮(zhèn)貧困居民游離于低保制度之外?！?/p>

2.3縱向公平問題

縱向公平的問題實際上就是如何在刺激勞動積極性和保障群眾基本生活之間尋求平衡的問題。從政治哲學意義上來說，社會的公平可以分成“機會公平”和“結果公平”兩種。所謂機會公平是一種初始的公平，給予所有人公平參與競爭的機會，盡管與客觀環(huán)境、歷史承繼等因素有關，但機會公平下的競爭結果則主要是由能力決定的，因為能力的差異而造成了結果上的差異，從而形成了結果上的不公平。

市場經(jīng)濟其實給予了人們獲得機會公平的條件，但也相應的產(chǎn)生了結果不公平的問題，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的出臺就是以政府為主體來修正結果上的不公平。但這種修正需要有一個科學合理的尺度，這一尺度的確立是與城鎮(zhèn)居民最低生活補助標準直接相關的。因為，如果補助標準過低，不能滿足城鎮(zhèn)貧困群眾的基本生活需求，就不能實現(xiàn)修正結果不公平的目的；但如果補助標準過高，就會造成對依靠能力創(chuàng)造價值的群體的不公平，也會影響到他們參與社會生產(chǎn)的積極性。

3　結 語

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度是以政府為主體在收入再分配層次上調(diào)節(jié)收入差距，保障居民基本生活權益，促進社會公平正義和穩(wěn)定和諧的重要舉措，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的公平性直接關系到這項制度的合法性、制度效用和可持續(xù)性。影響城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度公平性的因素很多，主要集中在如何落實和配套措施的跟進上。為使城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度能夠更好地實現(xiàn)其目標，還應在實踐推進上下功夫，主要包括以下幾個方面。第一，通過大量的實際調(diào)研，充分考慮對城鎮(zhèn)居民最低生活保障補助有強烈需求的群體，并做好群體分類工作，從而制定出科學的對象認定和補助標準；第二，在橫向公平上，要對各地區(qū)、地級市以及縣級市的人均最低消費水平進行確認，根據(jù)不同地區(qū)的不同消費需求情況調(diào)整中央財政補貼標準；第三，在縱向公平上，重點就在于補助金標準設定的科學性問題。因而，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度想要在具體實踐過程中實現(xiàn)公平性還有很長一段路要走。

主要參考文獻

［1］鄭功成.維護生存權與底線公平的根本性制度保障［J］.中國社會保障，2009（9）.

［2］王雅君.城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的缺陷及改革的對策研究［J］.齊齊哈爾大學學報：哲學社會科學版，2009（6）.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.18.144

D632.1

A

1673-0194（2016）18-0210-02

2016-08-12