湖南金融消費權(quán)益保護環(huán)境評估的問題及改進建議

張欣奕

(湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計學(xué)院，湖南 長沙 410006)

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湖南金融消費權(quán)益保護環(huán)境評估的問題及改進建議

張欣奕

(湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計學(xué)院，湖南 長沙 410006)

隨著2016年人民銀行“金融知識普及月”的到來，全國范圍內(nèi)的金融消費權(quán)益保護工作正在如火如荼的展開，人民銀行金融消費權(quán)益保護局也即將出臺相關(guān)的實施辦法。為貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強金融消費者權(quán)益保護工作的指導(dǎo)意見》，循序漸進的開展湖南省的金融消費權(quán)益保護工作，湖南省人民銀行自去年起就已經(jīng)展開湖南金融消費權(quán)益保護環(huán)境評估工作，并撰寫了相關(guān)報告。本文基于去年該項評估的工作成果，綜合當下中國的金融消費權(quán)益保護背景，指出該項評估工作存在的問題并給出相關(guān)的建議。

金融消費權(quán)益；監(jiān)管保障機制；普惠金融

一、湖南金融消費權(quán)益保護環(huán)境評估的開展背景

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強金融消費者權(quán)益保護工作的指導(dǎo)意見》的出臺讓各省市金融主體都逐漸意識到，健全的金融消費者權(quán)益保護監(jiān)管機制和保障機制亟待建立。盡管我國的金融消費權(quán)益保護體制建立已經(jīng)提上日程，但在金融產(chǎn)品頻繁創(chuàng)新、利率市場化改革和混業(yè)經(jīng)營趨勢下，金融消保工作任重而道遠。

(一)金融消費權(quán)益保護法律制度亟待完善

我國的金融消費權(quán)益保護缺乏更加具體和全面、能夠?qū)ο９ぷ鞅ｑ{護航的法制規(guī)范。一方面，專門針對金融消費者保護的法規(guī)少之又少，缺乏對金融市場上的不公平交易與欺騙性行為的管制，金融糾紛常常未得到妥善安置，消費者權(quán)益難以保全；另一方面，金融界創(chuàng)新的蓬勃發(fā)展，伴隨著高風(fēng)險的新型金融衍生工具，各金融機構(gòu)的多元化經(jīng)營，現(xiàn)存的、與維護消費者權(quán)益有關(guān)的法規(guī)越來越難以覆蓋越來越寬泛的金融業(yè)務(wù)范疇，混業(yè)程度加深的各領(lǐng)域的維權(quán)工作也需要宏觀的協(xié)調(diào)與掌控，制度建立工作急需趕上金融發(fā)展的步伐。

在2016年8月5日國家工商總局公布《消費者權(quán)益保護法實施條例(征求意見稿)》之前，《消費者權(quán)益保護法》缺少針對金融消費者的法律，而這次的意見稿對此有了更加細致的保障條例?！墩髑笠庖姼濉返诙鶙l規(guī)定：“金融服務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當依法保護金融消費者的財產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法求償權(quán)、受教育權(quán)、受尊重權(quán)、信息安全權(quán)等合法權(quán)利?！背酥膺€禁止了八項妨害金融消費者權(quán)益行為。但在具體細則上，《征求意見稿》僅僅通過規(guī)定一系列金融服務(wù)人員的義務(wù)，以保障金融消費者的公平交易權(quán)與知情權(quán)，這對于涵蓋廣泛的消保工作來說是不夠的，未來還需要更加詳盡全面的法制體系。法律制度的缺失，意味著金融消費者保護工作的開展缺乏一道屏障與底線，這讓金融市場由于各種變革所產(chǎn)生的風(fēng)險有機可趁。

(二)金融機構(gòu)的信息披露工作需要加強

在消費者權(quán)益保護中，提升金融業(yè)務(wù)運作透明度、充分披露業(yè)務(wù)與投訴流程信息，以及對傳統(tǒng)和新型的金融工具的風(fēng)險提示，都是金融機構(gòu)應(yīng)盡的義務(wù)。部分縣域地區(qū)或中小金融機構(gòu)規(guī)范化程度相較大城市、大型金融機構(gòu)較低，不僅存在金融機構(gòu)人員利用職務(wù)之便，通過釋放錯誤信息影響消費者決策、簽訂不公平條約、進行違規(guī)收費等使消費者蒙受損失的違規(guī)現(xiàn)象，金融消費者本身也常由于對所參與金融業(yè)務(wù)缺乏認識，做出超出其風(fēng)險承受范圍的非理性行為，而投訴渠道、相關(guān)責(zé)任人員信息的不透明又讓其求訴無門、舉證困難。不僅是金融機構(gòu)，各類新興的金融領(lǐng)域由于缺乏相關(guān)管制，由此產(chǎn)生的信息不對稱現(xiàn)象更為嚴重。這些來自消費者的不滿還會降低金融機構(gòu)信息披露工作的積極性，使得金融消費者權(quán)益進一步受損。

(三)金融相關(guān)知識普及程度不夠深入

知識的缺失一方面體現(xiàn)在部分金融消費者缺乏基礎(chǔ)的金融風(fēng)險意識與維權(quán)意識，導(dǎo)致對金融業(yè)務(wù)合同內(nèi)容不了解、對信用卡等金融工具保存和使用不當、易泄露有關(guān)個人財產(chǎn)和憑證等私密信息等一系列風(fēng)險隱患行為，最終使不合規(guī)的市場行為有機可趁；一方面體現(xiàn)部分金融消費者表示在想要保護自身權(quán)利時，由于對維權(quán)渠道和流程的不熟悉導(dǎo)致維權(quán)失敗，比如縣域和農(nóng)村地區(qū)，由于教育資源普及渠道有限，這些地區(qū)的金融消費者缺乏對金融風(fēng)險和業(yè)務(wù)流程，這不僅會導(dǎo)致這些人群對金融業(yè)務(wù)的誤解繼而降低金融市場的效率，有關(guān)監(jiān)管部門也因此損失大量有關(guān)金融機構(gòu)消費者權(quán)益保護情況的信息，導(dǎo)致最后相關(guān)評估結(jié)果缺乏一定的有效性。

此外，金融消費者保護權(quán)益工作的開展不僅需要相關(guān)監(jiān)管部門積極的開展工作，更需要在部門和金融消費者之間建立良好的施行—反饋機制，以推動權(quán)益保護工作合理高效的運作。金融相關(guān)知識的缺乏使得反饋環(huán)節(jié)面臨重重障礙，不僅反饋渠道得不到充分使用，更可能導(dǎo)致民眾對相關(guān)政策措施的誤讀，最終使得金融消費者權(quán)益保護工作失去方向。而一旦金融消費者由于受到的妨害過大，從而對金融機構(gòu)與國家的金融監(jiān)管體系失去信任，影響整個金融體系的穩(wěn)健。

二、湖南金融消費者權(quán)益保護工作存在的問題

為了響應(yīng)央行推進金融消費保護權(quán)益工作的號召，人民銀行從去年起，聯(lián)手湖南大學(xué)湖南大學(xué)金融管理研究中心對湖南省各地區(qū)的金融消費者權(quán)益保護環(huán)境進行評估，并于去年已經(jīng)撰寫了《2015年湖南區(qū)域金融消費權(quán)益保護環(huán)境評價報告》。該項工作立足于維持金融業(yè)整體穩(wěn)定和系統(tǒng)性風(fēng)險的防范，建立了一個統(tǒng)一的金融消費者權(quán)益保護評估體系。通過對湖南省區(qū)域金融消費權(quán)益保護狀況進行綜合性的概況，發(fā)現(xiàn)消費者權(quán)益保護工作存在的問題，督促各地金融主體進行相應(yīng)的改進，為地區(qū)金融消費權(quán)益保護工作提供指引。該體系從信息披露、交易公平、爭端解決、機制保障、法律保障和普惠金融六個板塊分別選取了多個描述性指標，對各個地區(qū)的金融消費者權(quán)益保護工作成果進行估測。如果這項評估工作能夠順利高效的開展，它不僅能督促當?shù)亟鹑谥黧w保護工作的積極開展，還能幫助相關(guān)調(diào)控部門根據(jù)估測結(jié)果對今后的金融消費者保護工作進行更精確的調(diào)控指導(dǎo)。但現(xiàn)下的評估體系依然存在一些問題，而這些問題會直接影響到評估報告的有效性。

(一)指標數(shù)值的可靠性

該體系根據(jù)不同指標的上報數(shù)據(jù)綜合計算評分，但是當數(shù)據(jù)的上報渠道和評估結(jié)果存在一定程度的利益關(guān)系，該指標評分的客觀公正性就降低了。比如“信息披露”板塊評估體系選取了“未告知產(chǎn)品的收益與風(fēng)險次數(shù)”、“未告知業(yè)務(wù)流程次數(shù)”等針對金融機構(gòu)服務(wù)水平指標；“機制保障”這一環(huán)選擇了“監(jiān)管機構(gòu)宣傳教育”、“金融機構(gòu)宣傳教育”等針對金融機構(gòu)知識普及工作開展情況的評價指標。這些指標的數(shù)據(jù)如果來源于金融機構(gòu)自身，就可能導(dǎo)致金融機構(gòu)為了隱瞞自身金融消費者權(quán)益保護工作開展不力，或者為了在評分工作保持較高的排名以獲取更多的資源，上報虛假數(shù)據(jù)，影響最終的評估結(jié)果。縱使評估團隊要求填報的機構(gòu)針對部分指標的上報數(shù)據(jù)進行一定的描述以提高真實性，比如對其所開展的宣傳活動次數(shù)，填報者需要在附錄中填明具體開展時間與活動情況，以方便評估團隊進行一一核實，但從填報情況來看，這一約束并不能保證指標數(shù)據(jù)的真實性。

指標的可靠性是所有評估工作的基礎(chǔ)，如果不能保證數(shù)據(jù)上報渠道的真實客觀，評估結(jié)果就不能真實的反映出不同地區(qū)在金融消費者保護工作績效上的差異，繼而該評估對未來工作開展的指導(dǎo)作用也會失效。

(二)評估對象對工作的解讀程度

在填報工作中，對于“金融機構(gòu)”(金融機構(gòu)宣傳教育、媒體宣傳教育和監(jiān)管機構(gòu)宣傳教育)、“監(jiān)管環(huán)境”(溝通協(xié)調(diào)機制、消費者保護規(guī)則和金融機構(gòu)行為監(jiān)管準則)、“制度設(shè)立”(制度制定數(shù)和工作創(chuàng)新數(shù))、“調(diào)節(jié)機制”(糾紛解決機制和重大群體性投訴事件數(shù))等指標，填報者需要根據(jù)其填報的數(shù)據(jù)在附注中填明活動開展和制度準則設(shè)立的具體情況，以反映其所填數(shù)據(jù)的真實性。但如果不同的地區(qū)由于對該工作解讀程度不同，會導(dǎo)致各地區(qū)填報內(nèi)容的可比性降低。不同填報人對填報規(guī)范的理解不同，重視程度也不同，可能導(dǎo)致填報信息不全面的問題，如只填了活動名稱卻不填寫活動開展時間與具體開展單位，使得評估團隊很難根據(jù)調(diào)查一一核實；有些填報者填寫了指標數(shù)據(jù)值而附注內(nèi)容卻一片空白，讓評估團隊無法對其數(shù)據(jù)進行調(diào)整，影響評估效率。此外，解讀問題還會導(dǎo)致不同地區(qū)由于對指標存在誤解所填寫的活動內(nèi)容與指標本質(zhì)無關(guān)，使得最終的數(shù)據(jù)不可用等等。

這種問題不僅折射出評估者對金融消費者權(quán)益保護評估對象的信息傳導(dǎo)的低效，以及部分評估地區(qū)對該工作的不重視與不配合，更反映出評估流程缺乏更加細致的規(guī)范與更加強有力的約束，來保證用以評估的信息的全面有效與最終排名結(jié)果的公允。

(三)績效指標的選取

金融消費權(quán)益保護環(huán)境評估旨在是通過這一項評估以度量各地區(qū)金融消費權(quán)益保護綜合情況并從中找出問題與原因，通過日后的工作改善以提高該地區(qū)金融消費者權(quán)益保護的水平。然而在評估體系中，部分板塊所選取的指標僅僅能表示這一地區(qū)的金融機構(gòu)或監(jiān)管機構(gòu)對該項工作的開展力度，并不能體現(xiàn)這些工作的實際效果，也就無從驗證這些工作開展的有效性。

比如機制保障下“金融教育”這一部分，選取了監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、消費權(quán)益保護機構(gòu)以及金融機構(gòu)向社會公眾宣傳金融知識和金融維權(quán)知識的次數(shù)，和媒體對消費權(quán)益保護知識次數(shù)用以描述“金融教育”這一板塊主題。然而，這些指標僅僅描述了當?shù)叵嚓P(guān)機構(gòu)對于消保知識普及工作開展的頻率與積極性，并不能反映當?shù)亟鹑谙M者對相關(guān)知識的接收程度。而促進金融教育的目的就在于提升金融相關(guān)知識在當?shù)亟鹑谙M者中的普及程度，以提高他們的風(fēng)險防范意識與維權(quán)意識，僅僅通過這些指標并不能直接判定某地金融教育水平的高低，故評估工作報告的使用者也無法根據(jù)結(jié)果來調(diào)整工作內(nèi)容與深度。

除此之外，“爭端解決”、“普惠金融”等其他板塊同樣存在這類問題，指標反應(yīng)了金融機構(gòu)的解決效率，卻無法體現(xiàn)金融機構(gòu)人員的服務(wù)質(zhì)量。然而金融消費者的權(quán)益受損，或陷入各式各樣的金融業(yè)務(wù)糾紛，并不僅僅是因為消費者權(quán)益保護的工作開展頻率過低，金融工作者的服務(wù)質(zhì)量同樣要負一定的責(zé)任。這類指標的缺乏在很大程度上也是由于金融消費者權(quán)益保護工作反饋機制的單一造成的，評估往往職能根據(jù)金融消費者的投訴頻率與內(nèi)容來判定消費者保護的工作績效。

(四)評估目標的量化

評估結(jié)果需要對日后的工作起到導(dǎo)向作用，因此所選取的指標應(yīng)該體現(xiàn)出未來金融消費者權(quán)益保護需要實現(xiàn)的目標，評估結(jié)果應(yīng)當顯示出每個地區(qū)可能存在的薄弱環(huán)節(jié)以便日后改進。而現(xiàn)下的評估體系僅僅是根據(jù)各地的實際情況進行打分排名，雖然體現(xiàn)了各地區(qū)金融消費者保護環(huán)境的差距，卻不能反映這些指標數(shù)值是否達標以及其努力的空間。在該項評估工作的開展初期，各地區(qū)金融消費保護工作均有不足，因此可以根據(jù)與其他地區(qū)的差異以調(diào)整自身的工作方向。但到了金融消費者保護工作開展的中后期，當部分指標數(shù)值達到飽和，或者由于資源有限而不得不在板塊之間有所側(cè)重時，與其他地區(qū)的評分差距不再具有參考性。

此外，金融消費者保護環(huán)境的評估團隊在今后的工作中也會根據(jù)不同時期的政策導(dǎo)向，調(diào)整不同板塊的評分權(quán)重以達到對未來工作的導(dǎo)向作用，這意味著每一期的評估結(jié)果都可能存在不同的側(cè)重點。如果不設(shè)立基礎(chǔ)值與目標值，各地區(qū)無法獲知當?shù)亟鹑谙M者保護此板塊的工作是否已經(jīng)達標，也無法通過衡量努力的空間以在各個板塊間根據(jù)重要性劃撥有限的資源，降低了工作效率。

三、對湖南消費權(quán)益保護環(huán)境評估工作的改進建議

(一)增加金融消費權(quán)益保護工作的反饋渠道

反饋機制是任何措施的推行中不可或缺的部分，通過來自民眾的反饋，評估者能夠驗證所選取的指標的科學(xué)性、評估結(jié)果的督促性以及該項工作的開展效率。從評估工作所選取的指標來看，與消費者反饋有關(guān)的設(shè)施僅僅是金融機構(gòu)與監(jiān)管機構(gòu)的投訴通道。然而金融消費者的相關(guān)知識普及程度較低，部分地區(qū)還存在投訴部門工作不力、投訴流程的理解性與透明度較低、投訴成本高且效率低的問題，大大降低了這一渠道所獲數(shù)據(jù)的可用性。

當反饋的信息來自于金融消費者自身時，其真實性和科學(xué)性是最高的。評估團隊可以聯(lián)合監(jiān)管部門成立專職反饋工作小組，定期對投訴機制的運作進行核查與完善，或者定期在各個地點向金融消費者派發(fā)問卷進行調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果獲取評估所需的數(shù)據(jù)。反饋機制的建立一方面能讓金融消費權(quán)益保護有關(guān)部門及時的發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，并在下一輪的評估工作中有所側(cè)重，從而加強各地區(qū)該部分的工作建設(shè)；另一方面也能讓民眾有了更多發(fā)聲的渠道，提高他們參與金融活動的滿意度與對金融監(jiān)管部門的信任，形成良性的互動。

(二)在評估工作中增設(shè)績效評測機制

盡管這項工作目前還在推行初期，但在可以預(yù)見的未來，隨著政策導(dǎo)向的變更，金融消費權(quán)益保護可能在不同時期有著不同的側(cè)重點，甚至?xí)霈F(xiàn)新的要求，此時就需要對過去的工作結(jié)果進行績效評估，一方面檢驗在環(huán)境評估的引導(dǎo)下各地區(qū)對消費權(quán)益保護的履行狀況是否達標，另一方面也檢驗了該項評估所選取的指標是否能夠?qū)φ麄€金融消費權(quán)益保護環(huán)境起到切實引導(dǎo)作用，是否需要根據(jù)實際情況修改指標等。

設(shè)置績效評測機制，就需要在原有的指標體系中加入或者另設(shè)績效指標，這些指標能夠分別衡量每個消費權(quán)益保護環(huán)境評估版塊的原指標的變化程度，并且設(shè)置基礎(chǔ)值與目標值，通過比對判定一定時間內(nèi)原指標的變化是否達到了每個階段應(yīng)達到的目標，以及還有多少的上升空間；同樣還要選取一些綜合性的績效指標，以檢驗在一定時間內(nèi)，所選取的指標和根據(jù)以往評估結(jié)果的調(diào)控，是否真正能夠改善整個地區(qū)的金融消費保護環(huán)境。

(三)提高對評估對象信息上報質(zhì)量的要求

在評估工作中，評估對象的信息上報質(zhì)量決定了最后用于估測評分的數(shù)據(jù)是否可靠，而從已有的評估結(jié)果來看，部分評估對象處于對評估要求的解讀有誤，或者對該項工作的不重視，造成了許多數(shù)據(jù)的可信度下降，這對于嚴格按照要求上報信息的對象來說是不公平的，在今后的評估工作中，需要著手提高對各個對象所上報信息的質(zhì)量。

對于此類現(xiàn)象，有學(xué)者提出可以在評分體系中加入一項定性評分，讓工作人員對評估對象所提供信息的質(zhì)量進行評分，再將這一評分按一定權(quán)重納入最終的考核流程中。這種方法確實可以提高綜合評分的真實性，但是決定這一評分的權(quán)重是一項復(fù)雜的工作，權(quán)重過小不足以反映出這一因素對評分的影響從而達到督促的效果，權(quán)重過大又會讓金融消費者權(quán)益保護這個評估主題失焦。提高信息質(zhì)量應(yīng)從評估者和被評估者兩方面入手，首先評估者應(yīng)當充分履行教育義務(wù)，保證對于信息的要求全面細致的被下達到了評估對象處；此外，對于被評估者可通過加入定性評分、不定時抽查、或者獎懲制度來激勵評估對象提供真實完備的信息。

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