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    中國農(nóng)村土地制度改革的綜述研究

    2016-12-28 11:55:29江雪萍
    當(dāng)代經(jīng)濟(jì) 2016年30期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)地農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

    江雪萍

    (華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 數(shù)學(xué)與信息學(xué)院,廣東 廣州 510642)

    中國農(nóng)村土地制度改革的綜述研究

    江雪萍

    (華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 數(shù)學(xué)與信息學(xué)院,廣東 廣州 510642)

    本文從制度變遷理論、產(chǎn)權(quán)理論的視角對中國農(nóng)村土地制度改革的研究進(jìn)行文獻(xiàn)梳理,主要從農(nóng)地制度演變的過程對現(xiàn)行農(nóng)地制度的制度缺陷,現(xiàn)有農(nóng)地所有制關(guān)系的爭議,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革,地權(quán)的穩(wěn)定和土地承包立法等方面進(jìn)行概述。

    農(nóng)地制度;農(nóng)地產(chǎn)權(quán);產(chǎn)權(quán)明晰

    中國農(nóng)村最基礎(chǔ)的制度是土地制度,而“三農(nóng)”問題中的最基本問題就是土地問題。土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素,源于我國人多地少的資源稟賦,土地的所有制度和經(jīng)營制度就成為農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)濟(jì)制度,而且是國家經(jīng)濟(jì)社會制度中最重要的制度安排。

    一、農(nóng)地制度演變的四個過程

    從建國以來,中國農(nóng)村土地制度在不同的政治環(huán)境變化影響下,經(jīng)歷了大致四個相應(yīng)的演變發(fā)展過程。一是,建國初期實行的土地改革,把封建土地制度改變?yōu)椤案哂衅涮铩钡霓r(nóng)民所有私營制,呈現(xiàn)出強(qiáng)制性的制度變遷。二是,以土地改革為基礎(chǔ),實行以土地、牲畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料入股分紅的互助合作形式的農(nóng)民私有合營。三是,借助高級農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)村人民公社來實現(xiàn)的集體公有公營。從制度變遷理論和產(chǎn)權(quán)理論來分析,人民公社制度存在包括產(chǎn)權(quán)模糊和殘缺、代理人的兩難選擇、監(jiān)督和激勵的困難、退出機(jī)制的喪失等缺陷(傅晨,2001;陳劍波,1994),從而在70 年代末,廢除了“政社合一”的人民公社制度,實行集體所有家庭承包經(jīng)營,即“以家庭承包為基礎(chǔ),統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。因而農(nóng)地制度演變到第四個階段,通過建立土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相互分離的新土地制度,使農(nóng)民獲得了自主進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本權(quán)利,重新確立了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主體地位,形成了現(xiàn)有的家庭承包背景下的農(nóng)地制度。

    二、現(xiàn)行農(nóng)地制度的研究概述

    但是家庭承包制背景下的農(nóng)村土地制度并沒有也不可能窮盡農(nóng)地制度的極限,結(jié)合我國特殊的國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢,現(xiàn)行農(nóng)地制度的研究主要關(guān)注其制度的缺陷、土地所有制關(guān)系的調(diào)整、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)、地權(quán)的穩(wěn)定和土地承包立法等等。

    1、現(xiàn)行農(nóng)地制度的主要制度缺陷

    (1)土地產(chǎn)權(quán)的主體和客體模糊,即其主體虛置、權(quán)屬關(guān)系不清。農(nóng)村土地“集體所有”,是集體經(jīng)濟(jì)組織所有還是集體組織的成員所有,“集體”是指哪一級等等在政策法規(guī)上依然比較模糊。在法定體制中,“集體經(jīng)濟(jì)組織”并未明確指定,在現(xiàn)實村莊中最重要和最關(guān)鍵的角色由村委會承擔(dān),而村委會作為政府代理人、集體財產(chǎn)法定代理人和公共事務(wù)管理者,在政府行政、村務(wù)管理、農(nóng)民財產(chǎn)保護(hù)方面,其三位一體的角色蘊(yùn)藏著巨大的矛盾沖突(陳劍波,2006),政治權(quán)力結(jié)構(gòu)使鄉(xiāng)村干部成為土地所有權(quán)的人格化主體(黨國英,2005),出現(xiàn)大量的土地違法行為,嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益,從而一定程度上導(dǎo)致集體統(tǒng)一經(jīng)營形同“虛設(shè)”。

    (2)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)不完整,依然殘缺。農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)雖然相對充分,但財產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不足,也沒有退出集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)力,不具備完整的自主經(jīng)營權(quán),土地使用權(quán)保障預(yù)期很低(黨國英,2005)。比如,農(nóng)民不具備土地抵押權(quán),無法抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款。還有,雖然農(nóng)民具有土地的轉(zhuǎn)讓權(quán),但現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不明晰,產(chǎn)權(quán)不完整,產(chǎn)權(quán)交易市場不完善,使得現(xiàn)實土地資源要素的配置扭曲,土地產(chǎn)權(quán)無法有效的交易和變現(xiàn),產(chǎn)權(quán)效率很低,農(nóng)民并未能實現(xiàn)有效的產(chǎn)權(quán)收益(阮建青,2011)。此外,農(nóng)民由于各種原因,往往缺乏充分行使自己土地權(quán)利的能力,組織化程度也較低,使得其土地權(quán)益易受侵害,這使得產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護(hù)機(jī)制。而如何行使和保護(hù)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán),現(xiàn)有的政策和規(guī)范卻是落后于實踐發(fā)展的需要。

    (3)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村按人口均分土地的方式形成了超小型的小塊土地經(jīng)營格局,而人動地調(diào)的方式進(jìn)一步強(qiáng)化了土地經(jīng)營規(guī)模不斷細(xì)分的發(fā)展趨勢。在一定程度上,土地均分細(xì)化的持續(xù)進(jìn)一步促使了土地經(jīng)營的兼業(yè)化和副業(yè)化,嚴(yán)重阻礙了土地利用效率的提高(郭曉鳴,2011)。我國農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵問題是小規(guī)模家庭經(jīng)營,主要是小規(guī)模與細(xì)碎化、兼業(yè)化、副業(yè)化、老齡化與婦女化,農(nóng)戶“不以農(nóng)為主、為生、為業(yè)”(羅必良,2007)。

    (4)土地承包關(guān)系不穩(wěn)定。農(nóng)民的承包地由于人口變動而頻繁調(diào)整,土地經(jīng)營規(guī)模更趨于細(xì)小和零散,由此,農(nóng)民無法對土地經(jīng)營產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)預(yù)期,將加劇其對土地的短期化掠奪或經(jīng)營行為。如此不穩(wěn)定的土地分配和調(diào)整方式更使得土地經(jīng)營權(quán)市場難以發(fā)育。

    (5)土地產(chǎn)權(quán)不對等。我國土地被劃分為國有和集體所有兩種,嚴(yán)重的不對等普遍存在于兩類土地的產(chǎn)權(quán)中,國有土地可以在一級市場交易(阮建青,2011),而農(nóng)村集體土地只能通過征收轉(zhuǎn)為國有,而這一過程中政府過度介入現(xiàn)象日趨嚴(yán)重,普遍的“代民做主”使農(nóng)民權(quán)益被大肆侵害。政府為增加土地財政而競相進(jìn)行的土地掠奪造成大量農(nóng)地的流失。

    2、土地所有制關(guān)系的爭論

    學(xué)者們認(rèn)為,現(xiàn)行土地集體所有制造成土地經(jīng)營規(guī)模過小,從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模過小而引發(fā)農(nóng)村改革的突出矛盾,這就使得調(diào)整土地所有制關(guān)系成為討論熱點,主要觀點有土地產(chǎn)權(quán)私有化、土地產(chǎn)權(quán)國有化、在堅持集體所有的基礎(chǔ)上完善。

    (1)農(nóng)地私有化。中國農(nóng)村現(xiàn)在面臨的最核心問題是土地制度問題,而農(nóng)村土地不屬于農(nóng)民所有是“三農(nóng)”問題的根本癥結(jié),應(yīng)當(dāng)實行土地私有化(楊小凱,2002)。反對土地私有原型,即私人擁有土地的目的是為了耕種,就是認(rèn)為農(nóng)民不會認(rèn)真種地,應(yīng)該在加大國家土地管理力度的基礎(chǔ)上使土地私有原型明朗化、穩(wěn)定化(魏正果,1989)。還有學(xué)者提出,在某些地方,土地的集體所有制只具有一定的法律象征,農(nóng)民倒成為土地的實際所有者(李慶曾,1986),應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村土地的所有權(quán)給予農(nóng)民,真正實現(xiàn)馬克思所說的“重建個人所有制”(李永民等,1989)。上述觀點對中國國情缺乏深刻認(rèn)識,中國農(nóng)民未必歡迎土地私有。而且在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)的農(nóng)業(yè)績效低(陳志剛等,2007)。土地私有化將引發(fā)巨大的政治風(fēng)險(劉國臻,2006),將使中國爆發(fā) “馬爾薩斯危機(jī)”的可能性處于不可控制的境地(楊成林等,2011)。

    (2)農(nóng)地國有化。社會主義國家必須實行土地公有制,現(xiàn)行農(nóng)村土地的集體所有權(quán)主體缺位,產(chǎn)權(quán)不夠明晰,只強(qiáng)化農(nóng)民的土地使用權(quán)。農(nóng)村土地名義上是集體所有,實質(zhì)上卻是國家所有(文迪波,1987)。有學(xué)者認(rèn)為,現(xiàn)實可行的一種制度選擇是實行土地產(chǎn)權(quán)國有化,這不會引發(fā)經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活中劇烈動蕩(安希伋, 1988)。國家所有,私人經(jīng)營是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的最佳選擇,便于國家對土地資源的高效管理(楊勛,1989)。一方面可以通過國家租賃制,全部土地國有,成立專門的經(jīng)營管理部門,將土地租給農(nóng)民,農(nóng)民按租賃合同規(guī)定向國家繳租、納稅(蔡昉,1987;楊勛,1989);另一方面可以通過國有永佃制,即所有權(quán)歸國家,不允許土地的買賣或轉(zhuǎn)讓,通過法律形式將土地使用權(quán)永佃給農(nóng)民,政府只征收統(tǒng)一地稅(安希伋,1988)。但上述觀點也受到了質(zhì)疑,包括土地轉(zhuǎn)歸國家是通過收買還是剝奪,如何解決在農(nóng)地利用過程中的縱向困境和橫向困境(陳志剛等,2007),所有權(quán)被形式化是否就是私有化等等。

    (3)堅持完善土地集體所有制。根據(jù)我國現(xiàn)階段社會生產(chǎn)方式和基本國情,現(xiàn)行的集體所有家庭承包經(jīng)營的土地制度是基本適應(yīng)的。因而,農(nóng)村土地制度現(xiàn)階段改革的重點不是改變土地所有制,而是完善兩權(quán)分離機(jī)制,土地經(jīng)營使用制度的改革是核心,促進(jìn)土地有償使用和合理流動機(jī)制的建立和健全(劉書楷,1989)。在農(nóng)村土地制度建設(shè)上,關(guān)鍵是穩(wěn)定和強(qiáng)化土地家庭承包責(zé)任制,力求強(qiáng)化農(nóng)民承包權(quán),明確土地所有權(quán),積極開辟承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場(駱友生等,1988)。深化改革家庭承包制,核心是賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán),實現(xiàn)土地使用權(quán)的長期化,把土地承包期限延長,把農(nóng)民土地使用權(quán)內(nèi)涵拓展,并給予制度確認(rèn)和法律保障(遲福林,1999)。還有學(xué)者提出建立“土地微觀使用決策權(quán)、收益權(quán)以及一般轉(zhuǎn)讓權(quán)歸農(nóng)戶,宏觀使用權(quán)與最終處置權(quán)歸國家所有”的復(fù)合土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的觀點(曲福田,1991),并對農(nóng)地制度和征地制度提出改革方案(黨國英,2005),還從農(nóng)業(yè)績效優(yōu)化的角度探討了農(nóng)地集體所有制是相對較優(yōu)的所有制安排模式(陳志剛等,2007)。上述觀點堅持“土地承包關(guān)系長久不變”,給農(nóng)村土地制度未來發(fā)展進(jìn)一步留下空間。

    3、推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革

    (1)土地制度創(chuàng)新的前期實踐。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)權(quán)學(xué)派的理論,為農(nóng)地制度的改革提供了更為廣泛和深刻的理論支持?,F(xiàn)行農(nóng)地制度的合約結(jié)構(gòu),農(nóng)地經(jīng)營的組織特征,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排和產(chǎn)權(quán)殘缺等因素在制約著農(nóng)戶的投資、積累和長期預(yù)期(劉守英,1993)。由此開展的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的局部實踐,包括“規(guī)模經(jīng)營”、“四荒”使用權(quán)拍賣、“兩田制”、土地股份制等制度創(chuàng)新。中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷改革體現(xiàn)了新產(chǎn)權(quán)合約及其執(zhí)行和保障系統(tǒng)之間的互相配合,不僅僅是產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新(周其仁,1995)。中國農(nóng)村改革獲得成功的根本原因是賦予了家庭經(jīng)營的勞動者剩余索取權(quán),從而不必對勞動進(jìn)行監(jiān)督和計量(林毅夫,1992)。

    (2)土地的市場化流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不夠暢順,農(nóng)地征收矛盾突出等現(xiàn)象的原因在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰、土地流轉(zhuǎn)制度不夠完善、農(nóng)民的土地權(quán)利無法得到有效的制度保障等(郭曉鳴,2011)。應(yīng)該通過農(nóng)地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn),而不是土地的行政調(diào)整,來推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整(楊學(xué)成,2001)。土地產(chǎn)權(quán)制度改革如何加速和規(guī)范農(nóng)地的流轉(zhuǎn)成為關(guān)注的熱點。大量的實證研究關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各種影響因素(羅必良,2007;傅晨等,2007)。當(dāng)前全國各地普遍面臨的農(nóng)地制度改革復(fù)雜難題,就是規(guī)范構(gòu)建土地有限產(chǎn)權(quán)的交易制度、實現(xiàn)對有限產(chǎn)權(quán)的利益保護(hù)。

    (3)近期土地制度改革的典型模式。在推行農(nóng)村土地制度改革的這些年以來,出現(xiàn)的比較典型的創(chuàng)新模式主要有“成都模式”、“嘉興模式”和“蘇州模式”。其中,“成都模式”是以“還權(quán)賦能、農(nóng)民自主”為核心的農(nóng)村土地制度改革,包括確權(quán)頒證有權(quán),出臺相關(guān)法規(guī),搭建交易平臺,建立“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的投資平臺,創(chuàng)新農(nóng)村金融體制,在全國率先設(shè)立耕地保護(hù)基金。而“嘉興模式”是指“兩分兩換”,把宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開,以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障等權(quán)益?!疤K州模式”是指“三集中”、“三置換”與“三大合作”。此三種模式具有創(chuàng)新意義和典型意義,是因為它們加強(qiáng)了土地資源的規(guī)模利用,改進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,實現(xiàn)了農(nóng)民土地的財產(chǎn)性收入,提高了農(nóng)民的生活水平,同時,它們的出現(xiàn)都是朝著制度演變中交易成本最小化的方向發(fā)展的。

    4、地權(quán)的穩(wěn)定和土地承包立法

    (1)探討地權(quán)的穩(wěn)定。學(xué)者應(yīng)用計量經(jīng)濟(jì)模型探討農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)績效之間的關(guān)系,發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的綠肥使用面積受到地權(quán)穩(wěn)定性的顯著的正面影響,產(chǎn)量并未受到顯著影響。穩(wěn)定地權(quán)的作用主要是通過促進(jìn)土地長期投資達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的,而不是產(chǎn)量的立竿見影的效果(姚洋,2000)。還有實證研究以廣東省為例得出,土地產(chǎn)權(quán)制度安排或土地使用權(quán)的穩(wěn)定性,不僅影響農(nóng)民對農(nóng)業(yè)用地的長期性投入,以提高土地肥力,還影響其農(nóng)業(yè)用地的短期投入(何凌云等,2001)。從土地的職能角度來看,土地的長期穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)在于穩(wěn)定農(nóng)民的社會保障,學(xué)者認(rèn)為,在當(dāng)前土地對農(nóng)民的生存保障功能重于生產(chǎn)功能的條件下,土地規(guī)模是影響農(nóng)戶家庭經(jīng)營投資行為的決定因素(溫鐵軍,2000),土地的長期使用權(quán)促使農(nóng)民投入的增加,通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)量來提高農(nóng)民的收入。

    (2)土地制度的法律困境。土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)是法學(xué)界的民法學(xué)者和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)者討論的主要議題。大體上看,中國相關(guān)法律的改進(jìn)已經(jīng)整體滯后于農(nóng)村土地制度改革的實踐?,F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》中,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法規(guī)有很強(qiáng)的限制性,自愿性的談判協(xié)調(diào)機(jī)制和利益激勵機(jī)制極其缺乏;不允許任何單位和個人直接與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商,不可以直接通過土地產(chǎn)權(quán)交易在集體土地上從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)和經(jīng)營活動;政府對農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地?fù)碛薪^對控制權(quán),農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體所應(yīng)有的權(quán)利被極度忽視,農(nóng)民在土地利益分割中處于極其不利的地位(郭曉鳴,2011)。學(xué)者對土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的研究正試圖不斷分析和解決上述法律困境。

    綜上所述,現(xiàn)行農(nóng)地制度中,家庭經(jīng)營條件下農(nóng)民得到的土地長期經(jīng)營權(quán),并不是誘致性的制度變遷演化而來的,并未經(jīng)過市場途徑,還是通過國家強(qiáng)制的制度安排而得的,這就使得現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度仍存在其產(chǎn)權(quán)被不斷侵蝕模糊的可能,特別是在城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中。因此,進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化進(jìn)程,不斷加速農(nóng)村土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營,依托產(chǎn)權(quán)的分割和產(chǎn)權(quán)的流動,構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,解決好農(nóng)民的社會保障問題等將是我國農(nóng)村土地制度改革的基本發(fā)展思路。

    [1] 文迪波.《還農(nóng)村土地所有制形式的本來面目》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》1987 年第 8 期.

    [2] 安希伋.《論土地國有永佃制》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1988年第 11 期.

    [3] 楊勛.《國有私營:中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實選擇》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1989 年第 5 期.

    [4] 魏正果.《我國農(nóng)業(yè)土地國管私用論》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1989 年第 5 期.

    [5] 李永民,李世靈.《農(nóng)村改革的深層障礙與土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)建》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1989 年第 4期.

    [6] 劉書楷.《構(gòu)建我國農(nóng)村土地制度的基本思路》,《經(jīng)濟(jì)研究》1989 年第 9 期.

    [7] 駱友生,張紅宇,高寬眾.《土地家庭承包制的現(xiàn)狀判斷和變革構(gòu)想》,《經(jīng)濟(jì)研究》1988年第 11 期.

    [8] 孔涇源.《中國農(nóng)村土地制度:變遷過程的實證分析》,《經(jīng)濟(jì)研究》1993 年第 2 期.

    (責(zé)任編輯:李 健)

    教育部人文社科青年基金項目,“比較優(yōu)勢、農(nóng)業(yè)分工與生產(chǎn)性服務(wù)外包”,項目編號:k(15YJC790036)。

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    對“小產(chǎn)權(quán)”房的認(rèn)識與思考
    不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了
    當(dāng)前農(nóng)地出租趨勢的實證分析
    共有產(chǎn)權(quán)房操作難度大
    法人(2014年5期)2014-02-27 10:44:26
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