新法解讀扎緊政府的“錢袋子”

鄭華偉

各級(jí)人大及常委會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的全面監(jiān)督，既是貫徹全面依法治國(guó)方略的必然要求，也是推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和加快建成全面小康社會(huì)的重要保障。隨著各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，制定覆蓋全省的預(yù)算審查監(jiān)督條例十分必要，為此，浙江省及時(shí)頒布了《浙江省預(yù)算審查監(jiān)督條例》。

《浙江省省級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督條例》自2007年頒布實(shí)施以來(lái)，對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范我省省級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范政府收支行為，提高財(cái)政資金使用績(jī)效，推進(jìn)依法理財(cái)發(fā)揮了重要作用。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對(duì)加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作、實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督提出了新的更高要求。2014年8月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了修改后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督作了不少改革性、創(chuàng)新性規(guī)定。為全面落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神和貫徹修改后的預(yù)算法，進(jìn)一步推動(dòng)全省人大預(yù)算審查監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，在認(rèn)真總結(jié)近年預(yù)算審查監(jiān)督工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2016年12月1日，浙江省十二屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議通過(guò)了《浙江省預(yù)算審查監(jiān)督條例》。

縣級(jí)人大財(cái)經(jīng)委有新職責(zé)

2016年7月，工信部在對(duì)全國(guó)將近3000個(gè)縣（市）（不包括市轄區(qū)）進(jìn)行綜合評(píng)估后，發(fā)布了縣域經(jīng)濟(jì)100強(qiáng)。在這份百?gòu)?qiáng)榜單上，浙江省共有26個(gè)縣（市）上榜。而2015年的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，浙江省入圍18縣（市），可以說(shuō)，進(jìn)一步做強(qiáng)做大縣域經(jīng)濟(jì)已成為新時(shí)期浙江發(fā)展的最強(qiáng)音。與此相伴而生的是縣級(jí)財(cái)政實(shí)力進(jìn)一步壯大，收支規(guī)模年年攀升，預(yù)算審查監(jiān)督任務(wù)也越來(lái)越重。但修改后的預(yù)算法對(duì)縣級(jí)人大財(cái)經(jīng)委的預(yù)算審查監(jiān)督職責(zé)未作明確，這不能不說(shuō)是一個(gè)缺憾。

修改后的預(yù)算法實(shí)施后，中央通過(guò)了關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的意見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)也修改了地方組織法，二者均規(guī)定縣級(jí)人大可以成立財(cái)經(jīng)委等專門委員會(huì)。至此，縣級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作迎來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)。在條例的起草、修改過(guò)程中，賦予縣級(jí)人大財(cái)經(jīng)委相應(yīng)的預(yù)算審查監(jiān)督職能是大家普遍認(rèn)可的。為此，條例在預(yù)算法基礎(chǔ)上規(guī)定縣級(jí)人大財(cái)經(jīng)委行使以下預(yù)算審查監(jiān)督職能：一是縣級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算草案初步方案及上一年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行初步審查前，可以先交財(cái)經(jīng)委研究提出意見(jiàn)；二是可對(duì)本級(jí)預(yù)算調(diào)整初步方案、本級(jí)決算草案進(jìn)行初步審查；三是向本級(jí)人大常委會(huì)提出關(guān)于預(yù)算調(diào)整方案和決算草案的審查結(jié)果報(bào)告。

由縣級(jí)人大財(cái)經(jīng)委履行以上預(yù)算審查監(jiān)督職能，不僅使預(yù)算法設(shè)計(jì)的管理體制更加完善，也更接地氣、更具可操作性。同時(shí)，必定使縣級(jí)人大在護(hù)航縣域經(jīng)濟(jì)繼續(xù)領(lǐng)跑全國(guó)方面更加奮力有為。

為部門預(yù)算量身定做“關(guān)卡”

部門預(yù)算是各級(jí)一般公共預(yù)算中的重頭戲，部門及所屬單位的資金流量、收支規(guī)模較為龐大。以浙江省教育廳為例，其部門預(yù)算包括廳本級(jí)、浙江大學(xué)等22所高校、杭州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校等2所中學(xué)、省教育考試院等6家直屬事業(yè)單位預(yù)算，2015年收入預(yù)算約317.15億元，支出預(yù)算約244.55億元。因此，搞好部門預(yù)算監(jiān)督，是深化部門預(yù)算改革、進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率的重要內(nèi)容。

然而，我省當(dāng)前各地的部門預(yù)算編制、執(zhí)行還存在不少問(wèn)題，對(duì)其監(jiān)督也不到位。一方面政府財(cái)政監(jiān)督不夠得力，存在一撥了之現(xiàn)象，重編輕管，使得部門預(yù)算流于形式；另一方面人大監(jiān)督不夠深入，重程序、輕實(shí)質(zhì)，沒(méi)有建立比較完善的監(jiān)督機(jī)制，部門預(yù)算審查監(jiān)督費(fèi)時(shí)費(fèi)力、效果差。人大如何做到對(duì)部門預(yù)算既“管得住”又“管得好”，成為預(yù)算審查監(jiān)督亟待破解的難題。

在條例的起草、修改過(guò)程中，省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和法制委員會(huì)始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，注重吸收基層行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)多方調(diào)研、研究與論證，設(shè)計(jì)了全面規(guī)范和突出重點(diǎn)相結(jié)合的部門預(yù)算審查制度，規(guī)定：全部部門預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)提交本級(jí)人代會(huì)審查；縣級(jí)以上人大財(cái)經(jīng)委或者常委會(huì)可以選擇若干本級(jí)部門預(yù)算草案進(jìn)行重點(diǎn)審查。同時(shí)，一些地方人大常委會(huì)在加強(qiáng)部門預(yù)算日常監(jiān)督方面取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，條例予以吸收和推廣，從而建立了人大常委會(huì)對(duì)重點(diǎn)審查的部門預(yù)算草案、決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的審議機(jī)制。

街道預(yù)算監(jiān)督有抓手

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我省89個(gè)縣（市、區(qū)）中，已有79個(gè)縣（市、區(qū)）設(shè)立了街道辦事處，全省目前共有街道辦事處449個(gè)，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的總數(shù)也僅為929個(gè)，不少街道辦事處系由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）直接改建，尚擁有很大的財(cái)政自主權(quán)，甚至有完全獨(dú)立的財(cái)政，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的街道辦事處財(cái)政收支規(guī)模也相當(dāng)可觀，而街道卻不設(shè)一級(jí)人大，對(duì)街道辦事處的預(yù)算應(yīng)該如何予以監(jiān)督，是不容忽視和回避的問(wèn)題。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)此做法不一，有比照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政予以管理的，也有按部門預(yù)算實(shí)施監(jiān)督的。很顯然，街道的財(cái)政預(yù)算既不同于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）屬法定的一級(jí)獨(dú)立財(cái)政，也有別于部門預(yù)算，這些“土政策”雖然有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)，可能也便于開(kāi)展工作，但無(wú)疑都與街道辦事處的政府派出機(jī)關(guān)性質(zhì)相悖。

在條例的起草、修改過(guò)程中，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和法制委員會(huì)根據(jù)基層干部群眾的建言，提出了以下破解街道辦事處預(yù)算監(jiān)督困境的思路：街道辦事處作為一級(jí)政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)，其編制的預(yù)算必須納入設(shè)立它的政府本級(jí)預(yù)算，提請(qǐng)本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)；同時(shí)，雖然街道人大工委并不能作為一級(jí)人大獨(dú)立行使審查監(jiān)督權(quán)，但更了解街道實(shí)際、更貼近群眾，因此，增加規(guī)定，街道編制的預(yù)算報(bào)送縣級(jí)政府前，應(yīng)當(dāng)征求所在街道人大工委的意見(jiàn)。如此，統(tǒng)一由縣級(jí)人大及常委會(huì)對(duì)街道辦事處的預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督，既與街道辦事處的政府派出機(jī)關(guān)性質(zhì)相吻合，同時(shí)又注重發(fā)揮街道人大工委“接地氣”的優(yōu)勢(shì)，使街道預(yù)算審查監(jiān)督工作真正有了可行抓手。

亮出專項(xiàng)監(jiān)督“利器”

各級(jí)財(cái)政預(yù)算中，存在著大量名目繁多的專項(xiàng)資金，如支農(nóng)、扶貧、林水、教科文衛(wèi)等。專項(xiàng)資金具有項(xiàng)目多、金額大、使用范圍廣、專款專用等特點(diǎn)。如在寧波市曬出的2016年市財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單中，共計(jì)有25項(xiàng)專項(xiàng)資金，金額高達(dá)167622萬(wàn)元；2014年，浙江省財(cái)政安排的水利專項(xiàng)資金為30.2億，比上一年增加10億元。加上中央和上級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這些龐大的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)地方發(fā)展起著難以估量的“補(bǔ)血”功能。

然而，這些專項(xiàng)資金或者轉(zhuǎn)移支付在執(zhí)行中是否確實(shí)按照批準(zhǔn)用途落到實(shí)處呢？答案難以讓人滿意。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地專項(xiàng)資金分配不到位、擅自改變專項(xiàng)資金用途的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，既使專項(xiàng)資金設(shè)立目的落空，又嚴(yán)重影響欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展或者特定事項(xiàng)的開(kāi)展，負(fù)面影響不容小覷。

不少省人大常委會(huì)組成人員認(rèn)為，必須加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)算的審查監(jiān)督和持續(xù)性監(jiān)督，以增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的實(shí)效。為此，條例增加了強(qiáng)化專項(xiàng)監(jiān)督的制度機(jī)制，規(guī)定縣級(jí)以上人大財(cái)經(jīng)委或者常委會(huì)預(yù)算工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展重大專項(xiàng)資金、政府重大投資項(xiàng)目資金專項(xiàng)監(jiān)督工作，跟蹤監(jiān)督其安排、使用和績(jī)效情況。為增強(qiáng)該制度設(shè)計(jì)的可操作性和剛性，同時(shí)規(guī)定，必要時(shí)，可由常委會(huì)聽(tīng)取和審議相關(guān)政府專項(xiàng)工作報(bào)告。通過(guò)這些規(guī)定，力爭(zhēng)對(duì)各級(jí)政府依法依規(guī)使用專項(xiàng)資金形成倒逼機(jī)制，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中鑄就專項(xiàng)監(jiān)督“利器”。

夯實(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大監(jiān)督基石

2014年預(yù)算法修改的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是刪除了“不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），經(jīng)省級(jí)政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算”的條款，至此明確全部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都要實(shí)行完整的獨(dú)立財(cái)政預(yù)算。目前，我省部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）如紹興縣楊汛橋鎮(zhèn)、樂(lè)清市柳市鎮(zhèn)、諸暨市店口鎮(zhèn)均進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)前50位，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、財(cái)政收支規(guī)模，絲毫不亞于一些縣域經(jīng)濟(jì)體。如何把牢鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）特別是發(fā)達(dá)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的“錢袋子”，確保改革發(fā)展成果惠及廣大人民群眾，最終率先實(shí)現(xiàn)共同富裕，無(wú)疑是重大的政治任務(wù)。遺憾的是，預(yù)算法僅對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大預(yù)算審查監(jiān)督作了原則規(guī)定。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大的軟肋在于沒(méi)有常委會(huì)這樣的常設(shè)機(jī)構(gòu)，更沒(méi)有財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委等專工委機(jī)構(gòu)，其預(yù)算審查監(jiān)督必然面臨抓手少、人員不足的困境。一方面監(jiān)督任務(wù)越來(lái)越重，另一方面機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)仍然滯后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大預(yù)算審查監(jiān)督路在何方？帶著這樣的疑問(wèn)，調(diào)研組成員與數(shù)十位鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大、政府負(fù)責(zé)人和人大代表進(jìn)行了溝通、交流，先后收集到近五十條意見(jiàn)、建議，最終形成了以強(qiáng)化主席團(tuán)職責(zé)為核心的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制。條例用十個(gè)條款對(duì)進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大的預(yù)算審查監(jiān)督作了詳細(xì)規(guī)定，如：

條例第十二條第二款規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)在年初召開(kāi)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的十五日前，將本級(jí)預(yù)算草案初步方案及上一年度預(yù)算執(zhí)行情況，送交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)主席團(tuán)征求意見(jiàn)。

條例第二十二條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在每年六月至九月期間向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)報(bào)告本年度上一階段預(yù)算執(zhí)行情況。

條例第十八條規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)可以設(shè)立由本級(jí)人民代表大會(huì)代表組成的財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)，由財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)主席團(tuán)提出對(duì)本級(jí)預(yù)算草案的審查意見(jiàn)。

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這些規(guī)定很好地彌補(bǔ)了預(yù)算法的空白，為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大預(yù)算審查監(jiān)督工作邁向新臺(tái)階奠定了堅(jiān)實(shí)的基石。 攝影 蔡榮章