農(nóng)村財務管理問題及其動因分析

王宇平

摘要：農(nóng)村財務管理工作的效果會直接影響各項政策在農(nóng)村的實現(xiàn)程度，是社會主義新農(nóng)村建設的重要一環(huán)。通過對信陽地區(qū)多個行政村的實地調(diào)研，分析了目前農(nóng)村財務管理中存在的問題，找出造成農(nóng)村財務管理混亂的主要動因。

關鍵詞：財務管理；農(nóng)村；村級會計委托代理制

1.引言

在社會主義新農(nóng)村建設的大背景下，各類支農(nóng)涉農(nóng)的財政補貼不斷增加，而伴隨著農(nóng)村可管理的資金大幅增長和財務管理任務的由簡入繁，村級財務管理工作在促進廣大農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收中呈現(xiàn)出越來越重要的地位和作用。筆者以信陽市為例，采用實地調(diào)研、訪談與問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，對平橋區(qū)的5鎮(zhèn)21個行政村、羅山縣的3鎮(zhèn)¨個行政村以及光山縣的3鎮(zhèn)9個行政村進行了調(diào)研，調(diào)研內(nèi)容涉及村級財務狀況、財務人員素質(zhì)、資產(chǎn)與財務管理、監(jiān)督檢查等方面?；趯φ{(diào)研數(shù)據(jù)的整理和分析，實證研究目前村級財務管理中存在的問題及其背后的動因。

2.目前農(nóng)村財務管理中存在的問題

就財務管理模式而言，筆者調(diào)查的41個行政村全部實行了村級會計委托代理制，反映出河南省自2010年開始大力推行的村級會計委托代理制取得了較大進展。村級會計委托代理制與其他村級財務管理模式相比，在尊重村民自主權、增強會計監(jiān)督、遏制腐敗等方面具有一定的優(yōu)勢，但是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在具體的實踐過程中仍普遍存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

2.1農(nóng)村財務從業(yè)人員構成不合理、素質(zhì)參差不齊

實行村級會計委托代理制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理服務中心代理了農(nóng)村財務人員的部分職責，減少了村內(nèi)財務人員的違規(guī)的空間，從一定程度上緩解了廣大農(nóng)村地區(qū)會計人員獨立性差、水平低的問題，但是在實踐中又暴露出了新的問題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理服務中心的非正式員工比例過大、素質(zhì)不高。在筆者調(diào)研中，由于缺乏編制，會計代理服務中心人員中有高達49%的人員是農(nóng)經(jīng)員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任的，有18%的人員是臨時聘用的，在全部人員中有將近40%的人員沒有會計從業(yè)資格證。由于所負責工作的多樣，兼任人員往往更重視本職工作，難以全身心投入到村級會計核算中，導致村級日常會計核算工作質(zhì)量不高。而由于待遇差別大、轉(zhuǎn)正無望等現(xiàn)實因素，臨時人員往往消極對待工作，缺乏責任心。高比例的非正式員工和“無證”人員導致現(xiàn)實農(nóng)村財務工作效率低、核算質(zhì)量不高。另一方面，農(nóng)村報賬員水平不足。改革開放后，城鎮(zhèn)的快速發(fā)展吸引大批的農(nóng)村青壯年進城務工、經(jīng)商、求學，農(nóng)村地區(qū)常住人口整體受教育程度不高、知識結(jié)構僵化，進而從其中選配的很多農(nóng)村報賬員水平不足、學習能力有限。在筆者調(diào)查中僅有32%的農(nóng)村報賬員具備高中以上文化水平，有67%的報賬員年齡超過40歲。鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理服務中心財務和農(nóng)村報賬人員構成不合理、素質(zhì)參差不齊，不僅難以完成日趨復雜的農(nóng)村財務工作，也影響后續(xù)業(yè)務培訓和進修的效果。

2.2會計信息質(zhì)量不高

在村級會計委托代理制下，會計賬簿由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理服務中心統(tǒng)一設置，多數(shù)村集體能按照國家、省、市各級規(guī)定和農(nóng)村財務管理的相關要求規(guī)范設置會計賬簿和會計科目，從形式上改變了過去流水賬、包包賬的狀況，但實踐中會計核算質(zhì)量仍需提升。

在村級會計委托代理制下，代理服務中心大多設置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，在地理位置上距離行政村落較遠；同時從時間上還是精力上考慮，代理服務中心的會計人員難以詳細了解各村情況、無法一一參加所代理各村的重大會議。筆者調(diào)研中僅有兩位代理服務中心人員表示參加過個別村的重大會議。這種對基層農(nóng)村的不了解和不熟悉致使代理服務中心的會計人員更多的是從形式上對原始憑證的合規(guī)性、審批手續(xù)的完整性進行檢查，而對其反映的經(jīng)濟活動的真實性難以審核。原始憑證作為反映經(jīng)濟活動真實性的書面證明，其真實性都難以確保直接威脅到村級會計信息的真實性。其次，較遠的地理距離也使得實踐中很多村集體的日常性支出往往在備用金用完后先賒賬，過一段時間后才進行集中結(jié)算，隨后才入賬、公開。在調(diào)查中有86%以上的村集體存在這一情況，這一現(xiàn)象的普遍存在導致代理服務中心會計信息時效性不強。

2.3財務制度落實不到位，財務管理混亂

國家、省、市、縣等各層面近些年都針對農(nóng)村財務管理制定了相關制度，但是實踐中規(guī)章制度并未得到完全的落實，村級財務管理仍存在很多問題。第一，村級費用支出結(jié)構不合理，非生產(chǎn)性費用所占比重較大?；诠P者調(diào)研數(shù)據(jù)，村級費用支出中所占比重較大的有生活接待費、干部報酬、參觀考察費、生產(chǎn)經(jīng)營費用等，多數(shù)農(nóng)村的生活接待費成為開支最大的項目，所占比重超過了25%。就大類而言，非生產(chǎn)性支出所占比例高于50%，超過生產(chǎn)性支出，而非生產(chǎn)性支出中用于學習培訓的支出卻僅有不足10%。第二，挪用收入、虛增費用現(xiàn)象頻頻發(fā)生。在筆者調(diào)研的行政村中，一些村干部在收到租金、承包費等集體收入后，既沒有村民代表記錄、也未經(jīng)過理財小組簽字，長期不向會計代理服務中心報賬，將其存人私人賬戶或挪作他用，坐收坐支；一些村干部則未經(jīng)科學測評和民主決策將村集體資金隨意出借，導致成為呆賬、壞賬；還有些村干部通過多種名目、途徑虛增費用，侵占集體資金。甚至少數(shù)村干部直接將集體固定資產(chǎn)費用化，據(jù)為己用。第三，費用開支的審批不到位。村級會計委托代理制下，原始憑證的審核需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理服務中心會計人員的審核才能入賬，較過去村賬村管下“白條”充斥的狀況有了很大改觀，但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一些資金的撥付并沒有經(jīng)過嚴格的審批流程。例如，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理服務中心的會計人員在進行原始憑證審核時，會考慮到實踐中農(nóng)村所處的特殊經(jīng)濟環(huán)境，即很多日常支出無法取得對應的票據(jù)，所以他們往往審核通過了部分不合規(guī)的票據(jù)或者默許用其他票據(jù)代替。費用開支的審批不到位還滋生了部分村干部的貪念，他們利用會計人員的審核“寬松”大肆鋪張浪費，導致村集體資金無端流失。

2.4財務公開不到位，監(jiān)督乏力

第一，財務公開不到位。一是財務公開的內(nèi)容過于簡單、形式單一。在筆者調(diào)研中，絕大多數(shù)行政村都通過貼告示的單一形式進行財務公開，只有不足24%的村民表示本村公開的財務信息全面、清晰易懂，超過62%的村民認為公開的財務信息不全面、不夠清晰或難以理解。在進行財務公開時，不少村僅僅公開匯總數(shù)據(jù)，不夠具體細致；有的則采用晦澀難懂的專業(yè)詞匯、術語人為制造理解障礙；還有的避重就輕，甚至搞半公開、假公開。二是財務公開不及時。在受訪村民中，認為本村財務公開及時、不及時的分別有52%和41%。一些村平時不及時公示，往往事后才公示，甚至是為了應付上級檢查而集中公示。三是財務公開程序不合理。根據(jù)有關規(guī)定，經(jīng)過村民代表大會或民主理財小組審議通過的內(nèi)容方可公開，但部分村民代表反映有些內(nèi)容公開前并未上會討論。村級財務公開的內(nèi)容簡單、公開不及時、程序不合理導致財務管理透明度不高，無法實現(xiàn)真正的民主監(jiān)督。

第二，民主監(jiān)督流于形式。按照我省現(xiàn)行的農(nóng)村財務管理相關規(guī)定，超預算支出、大額支出必須由村民主理財小組集體研究、上會討論，并且要求會議記錄留檔備案，但是在調(diào)查中，不少村民反映會議記錄有代簽名情況，而這種現(xiàn)象的長期普遍存在，直接導致民主理財小組形同虛設。同時，在農(nóng)村現(xiàn)實中，部分村民代表和民主理財小組成員往往由村干部提名產(chǎn)生的現(xiàn)象在被調(diào)研的不少農(nóng)村都存在，這一現(xiàn)象讓村民代表大會和村民理財小組難以發(fā)揮民主理財、民主管理的效用。

第三，審計監(jiān)督力度不足。當前在我省農(nóng)村實行村級會計委托代理制下，雖然有鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理服務中心財務人員審核票據(jù)、代理記賬，但由于上文中所提到的諸多因素及工資問題，服務中心會計人員對于票據(jù)的合規(guī)、真實性把關較松，其監(jiān)管力度不高?，F(xiàn)實中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)未成立專門的審計組織對村級財務進行審計監(jiān)督，完整的審計監(jiān)督制約機制還未建立。

3.農(nóng)村財務管理存在問題的主要動因

3.1思想認識不到位，理財意識淡薄

改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在我國廣大農(nóng)村地區(qū)實行，這一制度極大解放了生產(chǎn)力，但也同時影響了集體經(jīng)濟發(fā)展、降低了村民參與集體事務的積極性和民主管理意識。一段時期以來，“無財可理”、“事不關己”成為許多村民對村集體財務的態(tài)度，而近些年，城鄉(xiāng)一體化進程的加快使農(nóng)村呈現(xiàn)出一種“空心化”趨勢，進一步降低了村民參與村級財務管理能力的意愿與能力。村民的理財意識淡薄在一定程度上造成村民代表大會和民主理財小組的民主監(jiān)督能力不足，助長了基層農(nóng)村干部的貪欲。而更重要的是，一些基層領導干部囿于傳統(tǒng)觀念，對財務管理的重要性認識不足，導致在實際工作中忽視了對財經(jīng)法規(guī)、管理制度的學習，輕視了群眾反映的財務問題，疏于對村級財務管理工作的管理，致使相關制度執(zhí)行不到位，造成農(nóng)村財務管理工作的混亂。

3.2缺乏良好的用人機制

長期以來，我國農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件相對艱苦，其本身難以吸引和留住高素質(zhì)專業(yè)人才，而基層編制的稀缺又導致沒有類似于大學生村官、特崗教師性質(zhì)的公開招聘渠道。條件艱苦、待遇低、穩(wěn)定性差等因素導致基層農(nóng)村基本無法引進專業(yè)的會計從業(yè)人員。缺乏公開、正規(guī)的用人機制直接導致在實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理服務中心的會計人員和村報賬員常常是干部按照“能寫會算”的要求指派或者就地選用。而這樣隨意安排的人員在時間精力、知識水平、素質(zhì)能力、責任心等方面可能存在欠缺，難以完成較為復雜的成本核算、財務分析等業(yè)務，同時也無法充分發(fā)揮會計的監(jiān)督職能。

3.3相關制度不健全、執(zhí)行不到位

農(nóng)村財務管理工作的有序進行依賴于相關制度的保障。但是目前，根據(jù)我國《村合作經(jīng)濟組織財務制度》村集體經(jīng)濟業(yè)務的外部監(jiān)督檢查主要由農(nóng)經(jīng)部門和財政部門進行，而在實踐中雙頭領導、互相推諉導致外部監(jiān)督不夠全面、缺乏力度。河南省農(nóng)業(yè)廳、監(jiān)察廳2012年7月聯(lián)合下發(fā)了《河南省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務公開實施辦法》，對各行政村財務公開的內(nèi)容、時間、程序等進行了規(guī)定，并明確了民主理財小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在財務公開中的職能，對規(guī)范農(nóng)村財務公開、推進民主監(jiān)督具有重要意義。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該制度的規(guī)范的內(nèi)容不夠具體，在可操作性和可檢查性存在一定問題，難以充分發(fā)揮農(nóng)村財務公開的民主監(jiān)督效果。同時，我國目前法律體系中關于農(nóng)村經(jīng)濟犯罪的規(guī)定尚不健全，在實踐中對村干部和村財務人員的處罰更多是批評教育，導致部分基層干部心存僥幸。農(nóng)村財務管理相關制度的不健全、執(zhí)行不到位，導致農(nóng)村集體財務管理工作缺乏有效的民主監(jiān)督和外部監(jiān)督，為村級財務管理工作埋下了隱患。