東歐國家養(yǎng)老金制度改革的比較分析

段盼盼　黃軍甫

摘 要 1989年后，東歐國家在政治和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中遭遇了經(jīng)濟滑坡、失業(yè)率激增和人口老齡化趨勢加劇的窘境，為了維持養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性，東歐國家陸續(xù)對養(yǎng)老金制度進行了改革。縱觀東歐國家養(yǎng)老金制度的改革進程，既存在較強的共性，也存在明顯的差異性。此外，改革既取得了一定的成效，也同時暴露出某些缺陷。本文通過對東歐國家養(yǎng)老金制度改革進行比較分析，試圖總結(jié)出改革的經(jīng)驗與教訓，從而為其他轉(zhuǎn)型國家的養(yǎng)老金制度改革提供寶貴的借鑒。

關(guān)鍵詞 東歐國家 養(yǎng)老金 改革

作者簡介：段盼盼，東華大學人文學院2014級行政管理專業(yè)在讀研究生，研究方向：當代中國行政管理；黃軍甫，東華大學人文學院，博士，副教授， 研究方向：當代中國行政管理。

中圖分類號：D951 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.176

東歐國家自1989年劇變以后，開啟了國家轉(zhuǎn)型的進程。在政治領(lǐng)域，從一黨制向多黨議會民主制轉(zhuǎn)變；在經(jīng)濟領(lǐng)域，從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)型初期，東歐國家都經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型的“陣痛”，無不受到國內(nèi)經(jīng)濟衰退、通貨膨脹、失業(yè)率加劇、人口老齡化等問題的困擾。這也導致東歐國家原本承襲前蘇聯(lián)的國家保障型養(yǎng)老金制度一度出現(xiàn)赤字的情況。為了緩解日益加重的財政負擔，東歐國家陸續(xù)對原有的養(yǎng)老金制度進行了改革。從20世紀90年代末到21世紀初，東歐國家大多根據(jù)世界銀行的建議建立了“三支柱”養(yǎng)老金制度，有效地維護了養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。東歐國家的養(yǎng)老金制度改革存在著較強的共性，也存在明顯的差異性。其改革既取得了一定成效，也暴露出某些缺陷，值得其他轉(zhuǎn)型國家借鑒。

一、東歐國家養(yǎng)老金制度改革的共性

（一）養(yǎng)老金制度改革的背景相同

東歐國家的政治體制從劇變后皆從一黨制向多黨議會民主制轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟體制皆從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。首先，在多黨制的新政治環(huán)境之下，轉(zhuǎn)型前以社會主義為目標的政治理想失去了人民的擁護，而各政黨為了爭取執(zhí)政的機會，紛紛把目光放在了以社會保障制度為首的各種惠民政策上；其次，大多數(shù)東歐國家紛紛采取了激進的“休克療法”以實現(xiàn)經(jīng)濟的迅速轉(zhuǎn)型，“休克療法”帶來的陣痛使得經(jīng)濟在短時期內(nèi)明顯下滑，通脹率、失業(yè)率和貧困率不斷上升，養(yǎng)老金面臨著進少出多的巨大財政壓力。

（二）養(yǎng)老金制度改革的動因相同

東歐國家養(yǎng)老金制度改革皆受到人口老齡化加劇與養(yǎng)老金連年赤字的影響。首先，“未富先老”可以說是東歐國家的一個普遍特征。而不完善的資本市場更是拉開了與西歐的差距。普遍的老齡化趨勢制約著東歐國家經(jīng)濟的發(fā)展，主要表現(xiàn)在出生率低和平均預期壽命延長兩個方面：轉(zhuǎn)型后，大多數(shù)東歐國家的出生率下降趨勢明顯；而東歐國家的平均預期壽命也在不斷延長，如2014年斯洛文尼亞的平均預期壽命超過丹麥達到了81.2歲。其次，東歐國家在轉(zhuǎn)型初期大都采用較為激進的改革方式，導致改革初期國內(nèi)經(jīng)濟普遍滑坡。這一時期除了波蘭以外的東歐國家，其國內(nèi)生產(chǎn)總值皆下降了10%或以上。經(jīng)濟的蕭條導致許多國企職工失業(yè)，而為了緩和社會矛盾，大多東歐國家都出臺了提前退休政策，反而加劇了養(yǎng)老金的赤字。人口老齡化與養(yǎng)老金赤字給原有的養(yǎng)老金制度帶來了沉重的財政負擔，東歐國家出于緩解財政負擔的目的紛紛開啟了養(yǎng)老金制度改革的進程。

（三）漸進式延遲退休年齡

東歐國家原有養(yǎng)老金制度規(guī)定的退休年齡普遍較低，男女法定退休年齡分別為60歲和55歲。延遲退休年齡是國際上普遍采取的參數(shù)性改革措施，有利于在短時期內(nèi)緩解養(yǎng)老金收支不平衡的問題。隨著東歐國家平均預期壽命的持續(xù)提高，特別是女性平均預期壽命明顯高于男性，為了保證養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性和待遇的充足性，東歐國家陸續(xù)提高了退休年齡。目前，大多數(shù)東歐國家都提出至2030年將男女退休年齡提高到63-65歲以及61-63歲。

二、東歐國家養(yǎng)老金制度改革的差異性

（一）第一支柱的改革路徑不同

東歐國家大多采取了世界銀行的建議建立了“三支柱”養(yǎng)老金制度。特別是在改革初期，大多數(shù)東歐國家為了能夠緩解養(yǎng)老金赤字問題，在引入第二支柱的同時對第一支柱進行了改革。改革方式大致可以分為兩種：

第一種為參數(shù)性改革。在改革初期，絕大多數(shù)東歐國家只是在原現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度的基礎(chǔ)上進行了微調(diào)，而不是對其結(jié)構(gòu)進行根本性改革。改革的具體措施可分為四類：一是加強養(yǎng)老金制度立法；二是養(yǎng)老金費用由雇主和雇員共同承擔；三是通過嚴格養(yǎng)老金領(lǐng)取門檻、延遲退休年齡等手段控制養(yǎng)老金制度的開支；四是調(diào)整養(yǎng)老金指數(shù)化原則。雖然參數(shù)性改革的措施類似，但是實施效果也與各國具體國情密切相關(guān)。

第二類為名義賬戶制改革。作為東歐國家中的“優(yōu)等生”，波蘭對第一支柱進行了結(jié)構(gòu)性的改革，即大膽地啟用名義賬戶制。一改原本現(xiàn)收現(xiàn)付待遇確定型模式，轉(zhuǎn)換成部分積累制的繳費確定型模式。比起全盤照搬“智利模式”，波蘭通過引入名義賬戶制這種折中的方式取得了成功，巧妙地避免了隱性債務的問題。名義賬戶制既能反映出養(yǎng)老金收入的增加又能直觀地反映出養(yǎng)老金債務的增長情況，有助于維持養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展。

（二）各國對待第二支柱的態(tài)度不同

按世界銀行的定義，第二支柱是具有強制性的私有養(yǎng)老金計劃，該支柱與資本市場聯(lián)系密切。東歐大多國家在改革之初便引入了第二支柱，但其性質(zhì)并非全為強制性，如斯洛伐克引入的是半強制性的第二支柱。此外，顧慮到國內(nèi)資本市場發(fā)展不充分和第二支柱養(yǎng)老基金投資可能帶來的風險，轉(zhuǎn)型初期經(jīng)濟降幅較小的捷克直到2013年才引入了第二支柱，其性質(zhì)仍為自愿性。由于第二支柱養(yǎng)老基金的投資回報率明顯低于預期，匈牙利更是于2011年對原本自愿性的第二支柱實施了“國有化”改革。

三、東歐國家養(yǎng)老金制度改革的優(yōu)點

（一）樹立起雇員個人養(yǎng)老的責任意識

劇變前東歐國家皆實行國家大包大攬型的福利制度，國民普遍認為國家養(yǎng)老是理所應當，對國家保障的養(yǎng)老金制度過分依賴。而在改革后，實現(xiàn)了養(yǎng)老金繳費從雇主一概承擔到由雇主和雇員共同承擔的轉(zhuǎn)變，減輕了企業(yè)沉重的經(jīng)濟負擔，有利于企業(yè)競爭力的提高。此外，由于新建立的多支柱養(yǎng)老金體系與收入相關(guān)聯(lián)，因而促使雇員為了獲得更多的養(yǎng)老金而主動加入自愿性的補充養(yǎng)老金計劃。這一舉措在很大程度上扭轉(zhuǎn)了國民原本依賴國家養(yǎng)老的思想，使個人養(yǎng)老的責任意識得到提升。

（二）嚴格的退休標準對提前退休形成負激勵

改革前，東歐國家對于提前退休的標準過于寬泛。為了降低失業(yè)率而鼓勵提前退休的舉措反而加劇了養(yǎng)老金赤字。因而在改革后，東歐諸國紛紛對退休標準進行了嚴格的規(guī)定，并對提前退休制定了相應的懲罰措施，對于延遲退休更是予以獎勵。由于改革后的養(yǎng)老金待遇水平與雇員繳費總額密切相關(guān)，并對提前退休采取懲罰措施，使得國民認識到提前退休將降低養(yǎng)老金待遇。因此，為了保證退休后能獲得更多的養(yǎng)老金，雇員們更傾向于延遲退休，在一定程度上延長了雇員平均退休年齡。

（三）多支柱養(yǎng)老金體系促進養(yǎng)老金制度穩(wěn)健發(fā)展

改革前東歐國家實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付的單一養(yǎng)老金制度，其可持續(xù)性很大程度上取決于穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)。但人口老齡化趨勢的加劇對原本穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)造成了破壞，致使原有制度維系困難。改革后，東歐各國養(yǎng)老金的投資風險被多支柱所分散。在新體系中，第一支柱為強制性的公共養(yǎng)老金計劃，而第二和第三支柱為基金積累制并由私人基金管理公司進行投資，這樣原本只靠勞動力市場承擔風險轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓜趧恿κ袌龊唾Y本市場共同分擔。此外，由于第一支柱的繳費率所占比例最高，也相應減弱了第二和第三支柱的投資風險。改革后的多支柱養(yǎng)老金體系抵御風險的能力得到提升，也使得養(yǎng)老金制度更為穩(wěn)健。

四、東歐國家養(yǎng)老金制度改革的缺陷

（一）第三支柱普遍發(fā)展緩慢

目前絕大多數(shù)東歐國家都引入了自愿性的第三支柱，起到對養(yǎng)老金的補充作用。但大多數(shù)東歐國家對第三支柱的養(yǎng)老基金投資設(shè)定了嚴格的限制，該支柱的基金大多被用于投資如政府債券等風險較低的項目。而為了吸引國民積極加入第三支柱，各國還推出了許多優(yōu)惠政策。如捷克每月會根據(jù)繳費金額補助50-150克朗，導致加入的雇員大多是以獲得國家補貼為目的的中老年人，這顯然淡化了第三支柱的儲蓄功能。優(yōu)惠政策的出臺最終淪為人們獲取國家補貼的途徑，也導致了養(yǎng)老金繳費率普遍較低。此外，由于東歐國家普遍資本市場發(fā)展不完善，第三支柱養(yǎng)老基金的投資回報率大都低于預期。2008年的世界金融危機更是使東歐國家的經(jīng)濟損失巨大，絕大多數(shù)東歐國家的養(yǎng)老基金投資回報率跌至負數(shù)，且后期回升乏力。目前，第三支柱在不少東歐國家已經(jīng)淪為擺設(shè)。

（二）國內(nèi)資本市場發(fā)展不成熟

基金積累制的第二支柱將資金投入市場時會面臨較大的資本風險，而養(yǎng)老基金的良好運作離不開國內(nèi)成熟的資本市場的支撐。但東歐國家普遍資本市場發(fā)展不完善，這也就阻礙了第二和第三支柱的投資和發(fā)展。東歐國家在轉(zhuǎn)型的過程中大多敞開大門吸引外資，經(jīng)過多年的轉(zhuǎn)型，作為國民經(jīng)濟命脈的銀行業(yè)在許多國家中也逐漸被外資所控制。并且許多東歐國家的負債率都在不斷攀升，過高的負債率對經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成巨大隱患，也使得國家更容易遭受到金融危機的打擊。2008年的世界金融危機便重創(chuàng)東歐國家的第二支柱，導致投資回報率負增長，匈牙利更是在2011年啟動了第二支柱國有化改革?？梢哉f，東歐國家的養(yǎng)老金制度私有化改革仍然任重而道遠。

（三）養(yǎng)老金制度的征管能力不足

大多數(shù)東歐國家在轉(zhuǎn)型的過程中失業(yè)率攀升，大部分失業(yè)人員進入了非正式經(jīng)濟領(lǐng)域謀生，出現(xiàn)了相對活躍的灰色經(jīng)濟現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，波蘭從事灰色經(jīng)濟的人口高達40%。雖然失業(yè)的國民可以通過這種方式再就業(yè)，但大大增加了養(yǎng)老金繳納的征管難度。為了實現(xiàn)利益最大化，企業(yè)和雇員通常選擇逃避繳納養(yǎng)老金，中小企業(yè)不登記用工的情況一度成為常態(tài)。即使選擇繳費，有的雇員也只是為了保障老年生活而繳納最低額度的養(yǎng)老金。這種現(xiàn)象的泛濫無疑對養(yǎng)老金的繳費收入造成巨大損失。此外，東歐國家目前對養(yǎng)老金制度管理和監(jiān)督的法律法規(guī)仍不健全，監(jiān)督的力度也不夠。而這種普遍現(xiàn)象越發(fā)導致養(yǎng)老金財政狀況的吃緊與籌資不暢。

目前，人口老齡化已成為普遍趨勢，而對養(yǎng)老金制度的改革也成為世界各國都要面對的共同問題?？傮w來說，東歐國家的養(yǎng)老金制度改革取得了巨大成效，在緩解國家財政負擔的同時，有效地維持了養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。但在實踐過程中也暴露出資本市場發(fā)展不完善、征管能力不足等缺陷。由于東歐國家皆為轉(zhuǎn)型國家，通過對其養(yǎng)老金制度改革的比較分析，總結(jié)出改革中的優(yōu)點與不足，可以為其他轉(zhuǎn)型國家提供有益借鑒。

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