應(yīng)對安監(jiān)盡職免責(zé)作出明晰規(guī)定

邢承木

2015年11月24日，重慶市安全生產(chǎn)條例（草案）》進入三審，鑒于目前重慶安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，監(jiān)管部門必須依法履行并強化監(jiān)管職責(zé)，對于二審稿中爭議較大的“盡職免責(zé)”相關(guān)條款，三審稿予以了刪除。重慶市人大法制委副主任委員黃源彪介紹，重慶的安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，在實踐中確實存在項目審批把關(guān)不嚴(yán)、安全生產(chǎn)降低標(biāo)準(zhǔn)、安全監(jiān)管不到位等失職瀆職行為，應(yīng)當(dāng)依法追究責(zé)任。同時，在上位法、其他省區(qū)市地方立法都未作出相關(guān)規(guī)定的情況下，將盡職免責(zé)寫入法規(guī)，可能產(chǎn)生社會誤讀、放松監(jiān)管等負(fù)面影響，因此將二審稿中爭議較大的“盡職免責(zé)”相關(guān)條款予以刪除。

重慶市對于盡職免責(zé)的這一立法動向，引起廣大安監(jiān)人員的普遍關(guān)注。尤其是2015年12月底接連發(fā)生深圳光明新區(qū)渣土受納場“12·20”滑坡等一系列特別重大生產(chǎn)安全事故，既暴露出安全生產(chǎn)工作基礎(chǔ)不牢固、不扎實的深層次問題；也反映了歲末年初一些企業(yè)趕工期、搶任務(wù)意愿強烈，是事故多發(fā)易發(fā)的關(guān)鍵時期。各地安監(jiān)人在這一高壓態(tài)勢下，基本上是剛開展完上一次安全生產(chǎn)隱患排查，又紛紛馬不停蹄殺“回馬槍”、深入一線進行隱患排查回頭看，面對基層防不勝防的一個個監(jiān)管盲區(qū)、一個個管理漏洞，安監(jiān)人真是如履薄冰、如臨深淵，安全檢查、隱患排查周而復(fù)始連軸轉(zhuǎn)。說句公道話，絕大多數(shù)安監(jiān)人面對自身肩負(fù)的職責(zé)，每一年、每個月、每一天都是這樣度過的。安監(jiān)人每天面對如此大的工作壓力并不覺得苦，但從權(quán)責(zé)對等的角度說，對盡職免責(zé)在法律法規(guī)中作出明晰規(guī)定，這也應(yīng)是安監(jiān)工作人員享有的權(quán)利。如2015年5月1日起施行的《重慶市建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理辦法》（市政府令第289號）。明確規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對建設(shè)工程安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)管，有關(guān)行業(yè)主管部門按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，根據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行業(yè)建設(shè)工程安全監(jiān)督管理。為切實保護安全監(jiān)管人員合法權(quán)益，《辦法》明確規(guī)定了安全監(jiān)督人員不承擔(dān)行政責(zé)任的以下六種情形：因不可抗力發(fā)生生產(chǎn)安全事故的；建設(shè)工程未辦理施工許可證等開工手續(xù)擅自施工發(fā)生安全事故的；已責(zé)令并督促建設(shè)工程責(zé)任主體整改，建設(shè)工程責(zé)任主體拒不整改或者在整改期限內(nèi)發(fā)生生產(chǎn)安全事故的；因建設(shè)工程責(zé)任主體采取隱瞞、欺騙等行為，致使無法正確履行監(jiān)管責(zé)任的；因建設(shè)工程中止或者終止，停止安全監(jiān)督后發(fā)生安全事故的；安全監(jiān)督人員已按照監(jiān)督工作計劃履行職責(zé)的。

建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理可以有“盡職免責(zé)”，安全生產(chǎn)監(jiān)管怎么就不能有呢？近些年來，在一些生產(chǎn)安全事故的調(diào)查處理中，出現(xiàn)了對當(dāng)?shù)卣?、行業(yè)監(jiān)管部門責(zé)任追究過程中“一概而論”的現(xiàn)象，只要出現(xiàn)生產(chǎn)安全事故，當(dāng)?shù)卣托袠I(yè)監(jiān)管部門就脫離不了干系，輕重都要被“打板子”，這與依法治安原則不相符。

關(guān)于盡職免責(zé)的規(guī)定，并不是無法可尋。早在2012年年底，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局出臺的《關(guān)于進一步深化安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的意見》中也提出，堅持權(quán)責(zé)一致、有錯必糾和依法履職、盡職免責(zé)相結(jié)合，明確對已經(jīng)按照年度執(zhí)法工作計劃、現(xiàn)場檢查方案和法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的方式、程序履行安全監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)的，依法免予追究執(zhí)法責(zé)任。

新《安全生產(chǎn)法》中，雖然沒有對盡職免責(zé)以條文的形式明確規(guī)定，但也有跡可循。第五十九條第二款“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照分類分級監(jiān)督管理的要求，制定安全生產(chǎn)年度監(jiān)督檢查計劃，并按照年度監(jiān)督檢查計劃進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)事故隱患，應(yīng)當(dāng)及時處理?！?/p>

很明確，安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)按計劃進行，在追究監(jiān)管人員的失職、瀆職行為時，要看其是否嚴(yán)格按照監(jiān)督檢查計劃的要求履行了相應(yīng)職責(zé)。如安全監(jiān)管工作按監(jiān)管執(zhí)法計劃進行，制度規(guī)范、程序完善、盡職有痕、履職到位，就應(yīng)“盡職免責(zé)”。

新《安全生產(chǎn)法》第八十三條規(guī)定，事故調(diào)查處理應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、依法依規(guī)、實事求是、注重實效的原則，及時、準(zhǔn)確地查清事故原因，查明事故性質(zhì)和責(zé)任，總結(jié)事故教訓(xùn)，提出整改措施，并對事故責(zé)任者提出處理意見?！翱茖W(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、依法依規(guī)、實事求是、注重實效”的原則，就是對“事故處理總得有人負(fù)責(zé)”的否定。

新《安全生產(chǎn)法》第八十七條規(guī)定，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的工作人員，有下列行為之一的，給予降級或者撤職的處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任：對不符合法定安全生產(chǎn)條件的涉及安全生產(chǎn)的事項予以批準(zhǔn)或者驗收通過的；發(fā)現(xiàn)未依法取得批準(zhǔn)、驗收的單位擅自從事有關(guān)活動或者接到舉報后不予取締或者不依法予以處理的；對已經(jīng)依法取得批準(zhǔn)的單位不履行監(jiān)督管理職責(zé)，發(fā)現(xiàn)其不再具備安全生產(chǎn)條件而不撤銷原批準(zhǔn)或者發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)違法行為不予查處的；在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不依法及時處理的。這一規(guī)定無論是從認(rèn)定行為還是從追究責(zé)任角度看，是實行“過錯問責(zé)”的，不是“無過錯問責(zé)”。實行“過錯問責(zé)”，放棄“無過錯問責(zé)”，就應(yīng)當(dāng)實行“盡職免責(zé)”。即：負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門的工作人員，依法依規(guī)全面履行了安全監(jiān)管職責(zé)，即使發(fā)生事故也不追究其法律責(zé)任。

總之，在推進依法治安中，安監(jiān)人員的權(quán)利也不能被忽視。遵循“明晰職責(zé)、權(quán)責(zé)相當(dāng)”的管理原則，建議國務(wù)院法制辦在制定出臺《<安全生產(chǎn)法>實施條例》時，能考慮基層安監(jiān)人的工作現(xiàn)狀，對“依法履職、盡職免責(zé)”作出明晰規(guī)定，而不應(yīng)因有爭議就回避和放棄。

編輯 邊 安