學(xué)院級(jí)黨組織落實(shí)主體責(zé)任的問(wèn)題芻議

秦天堂

[摘要]在高等教育事業(yè)由數(shù)量擴(kuò)張到內(nèi)涵提升的快速發(fā)展背景下，高等教育領(lǐng)域面臨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的新形勢(shì)和新任務(wù)。高校內(nèi)部，二級(jí)學(xué)院黨組織落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，還存在權(quán)力約束機(jī)制不健全、共同負(fù)責(zé)兩張皮、體制機(jī)制有缺陷等問(wèn)題。借助大學(xué)章程的實(shí)施，進(jìn)一步完善學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)大學(xué)治理現(xiàn)代化，完善黨風(fēng)廉政監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度，從源頭上規(guī)范、約束和監(jiān)督權(quán)力，從根本上促進(jìn)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)，是學(xué)院級(jí)黨組織落實(shí)主體責(zé)任的必然選擇。

[關(guān)鍵詞]高校；黨組織；主體責(zé)任；廉政建設(shè)；反腐敗

落實(shí)主體責(zé)任是黨的各級(jí)組織的職責(zé)與使命。黨的十八大報(bào)告指出，“黨的基層組織是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾貫徹黨的理論和路線(xiàn)方針政策、落實(shí)黨的任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘”，闡明了基層組織在黨的各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)中的地位和作用。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”。基層黨組織落實(shí)好主體責(zé)任既是黨章賦予的重要職責(zé)，更是黨的反腐敗體制機(jī)制適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展的新要求。高校黨組織作為黨的重要組成部分，在黨的建設(shè)事業(yè)和高等教育發(fā)展事業(yè)中都具有十分重要的地位。其中，高等學(xué)校二級(jí)學(xué)院在高校事業(yè)發(fā)展中具有承上啟下的關(guān)鍵作用，研究和解決二級(jí)學(xué)院黨組織主體責(zé)任問(wèn)題，對(duì)于加強(qiáng)高?；鶎狱h組織建設(shè)特別是落實(shí)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制意義重大。

一、體制機(jī)制層面存在的不足和問(wèn)題

在學(xué)校層面上，高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，“高等學(xué)校黨的委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，”[1]而高校內(nèi)設(shè)二級(jí)學(xué)院級(jí)黨組織“與院（系）行政共同負(fù)責(zé)本單位工作”[2]，保證學(xué)院的教育教學(xué)、科學(xué)研究和學(xué)院管理等各項(xiàng)工作順利完成。由于缺少了明確的規(guī)定性制度，“共同負(fù)責(zé)”的制度設(shè)計(jì)卻留下了二級(jí)學(xué)院黨組織和行政權(quán)力的交叉地帶。在日常實(shí)踐過(guò)程中，共同負(fù)責(zé)的實(shí)際效果往往取決于黨政兩個(gè)“一把手”彼此間的人際關(guān)系、個(gè)人素質(zhì)、性格氣質(zhì)等主觀因素。

（一）制度建設(shè)的滯后導(dǎo)致權(quán)力約束機(jī)制不健全

高校是人才培養(yǎng)的重要高地、意識(shí)形態(tài)的重要陣地、科技創(chuàng)新的重要基地。因此，加強(qiáng)高校權(quán)力監(jiān)督、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，是推動(dòng)高等教育事業(yè)發(fā)展的重要支撐，也是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要保障。權(quán)力運(yùn)行中，好的制度可以規(guī)避權(quán)力執(zhí)行、資金使用、職稱(chēng)評(píng)聘等諸多方面的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)是高校的制度建設(shè)常常滯后于形勢(shì)發(fā)展，對(duì)發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)建立相應(yīng)的制度來(lái)予以解決，加上利益需求的刺激和自我監(jiān)管的放松，導(dǎo)致權(quán)力約束機(jī)制不健全，校內(nèi)監(jiān)督乏力、社會(huì)監(jiān)督缺失、群眾監(jiān)督受阻。比如，前一階段頻繁出現(xiàn)的科研經(jīng)費(fèi)案件，很大程度上反映出高校財(cái)經(jīng)制度的不完善，沒(méi)有跟上快速發(fā)展的科研投入?！按蠖鄶?shù)高校在科研管理體制上實(shí)行的是課題組負(fù)責(zé)制，各課題組自行計(jì)劃開(kāi)支，科研經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)基本掌握在項(xiàng)目負(fù)責(zé)人手中，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制?！盵3]在學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)方面，行政權(quán)力主導(dǎo)作用較大，學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)因缺乏有效的學(xué)術(shù)民主監(jiān)督，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力不均衡，權(quán)力約束機(jī)制也不健全。此外，學(xué)院內(nèi)部“監(jiān)督制度的不健全，也導(dǎo)致了監(jiān)督權(quán)力弱化和行政權(quán)力、決策權(quán)力泛化的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡”[4]問(wèn)題。

（二）黨政權(quán)利的定位不準(zhǔn)導(dǎo)致黨委行政“兩張皮”

“共同負(fù)責(zé)”在制度設(shè)計(jì)上留下的權(quán)力交叉地帶，使得二級(jí)學(xué)院黨委行政在實(shí)踐中容易出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。學(xué)院黨委主要負(fù)責(zé)人要“支持行政負(fù)責(zé)人在職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展工作”，那么，黨組織到底要不要參與其中呢？怎么參與？參與程度如何？在缺少明確性的規(guī)定時(shí)，就極易混淆參與決策和領(lǐng)導(dǎo)決策的區(qū)別，也非常容易導(dǎo)致越位爭(zhēng)權(quán)、關(guān)系不睦。因此，在實(shí)踐過(guò)程中，院長(zhǎng)、書(shū)記往往面對(duì)重大利益時(shí)極力“爭(zhēng)權(quán)”，出現(xiàn)一定問(wèn)題時(shí)互相“踢球”，甚至把“共同負(fù)責(zé)”衍變成“共同不負(fù)責(zé)”，貽誤事業(yè)發(fā)展。加之公共權(quán)力的“公屬”性與“私掌”性的分離[5]，在自由裁量權(quán)的實(shí)踐中容易摻雜個(gè)人恩怨、個(gè)人好惡等不利于團(tuán)結(jié)的因素，導(dǎo)致兩個(gè)“一把手”矛盾叢生、離心離德，甚至形成“團(tuán)團(tuán)伙伙”各行其是、互不相讓。學(xué)院黨委書(shū)記和院長(zhǎng)不能有效配合，班子之間就不能形成合力共同促進(jìn)學(xué)院事業(yè)的發(fā)展，黨組織的工作也就難以融入學(xué)院中心任務(wù)之中，主體責(zé)任的落實(shí)就成了“空中樓閣”。

（三）二級(jí)學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制缺陷

高校二級(jí)學(xué)院黨組織一般按照學(xué)院黨委、所屬黨支部的縱向?qū)哟螛?gòu)建，這種設(shè)置缺乏黨組織的橫向溝通機(jī)制。在二級(jí)學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中黨委和行政力量不均衡，黨組織體系在設(shè)置、人員配制等方面得不到應(yīng)有重視。同時(shí)，二級(jí)學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)班子究竟保持怎樣的關(guān)系？學(xué)術(shù)的權(quán)力如何與黨組織的權(quán)力和行政的權(quán)力協(xié)同發(fā)揮作用？在不同高校有不同的理解和做法，甚至同一學(xué)校不同學(xué)院之間也有不一樣的實(shí)踐，二級(jí)學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)在體制、機(jī)制上都存在一定缺陷。二級(jí)學(xué)院黨組織往往角色定位模糊、權(quán)力邊界認(rèn)識(shí)不夠清晰，在工作實(shí)踐中，很容易出現(xiàn)思想認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)位、越位和缺位，一定程度上影響主體責(zé)任的落實(shí)，嚴(yán)重的甚至妨礙中心工作的開(kāi)展。

二、高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的形勢(shì)分析

高等教育的發(fā)展一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。校園之中出現(xiàn)的腐敗案件，極大地阻礙了我國(guó)高等教育事業(yè)的順利發(fā)展，嚴(yán)重影響和破壞了高等學(xué)府的形象。在國(guó)家全面深化改革的大背景下，高等教育領(lǐng)域面臨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的新形勢(shì)和新任務(wù)。一方面，政府在教育資源配置中仍然發(fā)揮著決定性作用，權(quán)力尋租帶來(lái)的廉政風(fēng)險(xiǎn)依然存在，高校也就日益成為防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)部門(mén)和領(lǐng)域；另一方面，隨著改革的深化，特別是高校管理重心下移后面臨日益增多的挑戰(zhàn)，預(yù)防和遏制腐敗發(fā)生的任務(wù)不斷加重。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)高校反腐敗工作的力度是空前的，陸續(xù)查辦了一批大案要案。中央巡視組對(duì)部屬高校的巡視工作，發(fā)現(xiàn)了監(jiān)督監(jiān)管不到位、經(jīng)費(fèi)管理不規(guī)范、違規(guī)現(xiàn)象突出等問(wèn)題，相關(guān)責(zé)任人也給予了嚴(yán)肅處理。

（一）各類(lèi)腐敗案件高發(fā)多發(fā)，高校反腐敗形勢(shì)不容樂(lè)觀

高校是象牙之塔，原本應(yīng)是社會(huì)良心的所在和道德的制高點(diǎn)。但是由于社會(huì)不良風(fēng)氣浸染以及權(quán)力約束機(jī)制欠缺，高校各類(lèi)腐敗案件呈高發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)，一批高校干部邊升邊腐、鋃鐺入獄，更有甚者某些成績(jī)卓著的學(xué)科帶頭人淪為貪腐領(lǐng)頭人，教訓(xùn)極為深刻。盡管高等學(xué)校的反腐工作也在大力推進(jìn)，校園腐敗也在一定程度上得到了有效的遏制，但是，隨著高等教育快速發(fā)展帶來(lái)的大規(guī)模新校區(qū)建設(shè)、隨著國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)的大幅攀升帶來(lái)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)激增、隨著國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)高投入帶來(lái)的大批量?jī)x器設(shè)備采購(gòu)等等，相關(guān)的腐敗犯罪發(fā)生率持續(xù)增長(zhǎng)。這種增長(zhǎng)趨勢(shì)的突出表現(xiàn)是“大案要案居多；窩案串案頻發(fā)；腐敗金額越來(lái)越多；犯罪主體職位和學(xué)歷也越來(lái)越高；犯罪影響越來(lái)越惡劣?！盵6]

（二）二級(jí)學(xué)院黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政具體責(zé)任難界定

《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，明確了黨委主要負(fù)責(zé)人是單位黨風(fēng)廉政建設(shè)的第一責(zé)任人，領(lǐng)導(dǎo)班子成員則根據(jù)工作分工，對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對(duì)責(zé)任分工雖有明確提法，但對(duì)責(zé)任內(nèi)容的規(guī)定仍然比較籠統(tǒng)，在實(shí)際工作中，難以對(duì)號(hào)入座。為了貫徹黨風(fēng)廉政責(zé)任制，很多單位逐層簽訂廉政責(zé)任狀，但內(nèi)容要求缺乏個(gè)性化，可操作性不強(qiáng)、實(shí)際效用不大，大多還是形式多于內(nèi)容，責(zé)任狀簽訂之后就束之高閣，難以發(fā)揮預(yù)期的作用。二級(jí)學(xué)院黨組織的職責(zé)，不像學(xué)院行政工作那樣可以量化衡量，學(xué)生畢業(yè)追求就業(yè)率，科學(xué)研究追求項(xiàng)目數(shù)，社會(huì)服務(wù)追求經(jīng)費(fèi)額，這些都是“硬指標(biāo)”，而二級(jí)學(xué)院黨組織主要的工作對(duì)象是“人”，特別是思想工作常被視為“軟任務(wù)”，工作目標(biāo)無(wú)法數(shù)字化，與黨風(fēng)廉政建設(shè)具體責(zé)任一樣難以量化界定。

三、學(xué)院級(jí)黨組織落實(shí)主體責(zé)任的路徑分析

（一）完善學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

完善學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的核心要義，就是建立完善一整套利益平衡機(jī)制。按照中央“更加注重制度建設(shè)”的要求，進(jìn)一步扎牢制約權(quán)力運(yùn)行的制度籠子，科學(xué)構(gòu)建高效有序的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的平衡關(guān)系。學(xué)院要結(jié)合大學(xué)章程的出臺(tái)契機(jī)，建立健全制度體系，構(gòu)建依法辦學(xué)的制度支撐，制定完善的教學(xué)科研、經(jīng)費(fèi)使用、職稱(chēng)評(píng)聘和項(xiàng)目運(yùn)作等管理制度體系，同時(shí)，要嵌入針對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗問(wèn)題的規(guī)章制度。只有二者高度契合、科學(xué)緊密地聯(lián)系起來(lái)，凝聚力量健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，才能真正實(shí)現(xiàn)用制度管人、靠制度管權(quán)、按制度辦事，使各項(xiàng)工作有章可循、管理規(guī)范有序，主體責(zé)任的落實(shí)也就水到渠成。

（二）完善黨風(fēng)廉政監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力濫用的根本原因在于，對(duì)權(quán)力尋租行為缺乏有效的約束和監(jiān)督。因此，建立起一整套針對(duì)性強(qiáng)、全面并且有效的監(jiān)督體系，是落實(shí)主體責(zé)任的抓手。首先，要強(qiáng)化高校內(nèi)部監(jiān)督，要重視高校自己的監(jiān)管人才隊(duì)伍的建設(shè)，進(jìn)一步完善內(nèi)部監(jiān)督體系。其次，要重視外部監(jiān)督，突出政府主管部門(mén)的巡視效果和威懾力，進(jìn)一步強(qiáng)化群眾監(jiān)督意識(shí)，引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，形成科學(xué)完善的監(jiān)督體系，做到上級(jí)與下級(jí)監(jiān)督相結(jié)合、校內(nèi)與校外監(jiān)督相結(jié)合，黨內(nèi)與黨外監(jiān)督相結(jié)合、專(zhuān)門(mén)監(jiān)督與群眾、輿論監(jiān)督相結(jié)合，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，切實(shí)保障主體責(zé)任的落實(shí)。

（三）完善責(zé)任追究制度

建立健全權(quán)力主體問(wèn)責(zé)制度，切實(shí)落實(shí)有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)要對(duì)等，用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，切實(shí)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。當(dāng)前，健全高校的權(quán)力主體問(wèn)責(zé)機(jī)制，厘清內(nèi)部“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，進(jìn)一步強(qiáng)化校園內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)行制衡措施，是勢(shì)在必行而條件業(yè)已成熟。二級(jí)學(xué)院黨組織要“既掛帥，又出征”，不但要按照清單行使職權(quán)，還要對(duì)履行權(quán)力的情況跟蹤觀察，對(duì)只行權(quán)不擔(dān)責(zé)的現(xiàn)象切實(shí)問(wèn)責(zé)。建立和完善重大決策的程序體系，把決策行為的后果納入責(zé)任目錄，明確什么樣的重大決策需要追責(zé)，還要明確誰(shuí)來(lái)追責(zé)，怎么追責(zé)。紀(jì)委作為高校紀(jì)律檢查專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，要切實(shí)遵循《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》精神，抓好“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”，更加科學(xué)高效地履行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督職責(zé)，有力推進(jìn)紀(jì)律檢查體制改革等紀(jì)檢監(jiān)察重點(diǎn)工作，也是保障主體責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵所在。

[注釋]

[1]中共中央.中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例.http：//www.doc88.com/p-980399110386.html.

[2]江蘇省普通高等學(xué)校院（系）黨建工作基本標(biāo)準(zhǔn).http：//www.ec.js.edu.cn/art/2002/12/10/art_10054_129029.html.

[3]汪保安，吳忠寧.大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革與黨風(fēng)廉政建設(shè)[J].廉政文化研究，2015（2）：36-40.

[4]趙新亮.論高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力失衡與變革路徑—基于權(quán)力分配的視角[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（5）：64-68.

[5]尚水利.公權(quán)力的“悖論”與行政主體的責(zé)任[J].新鄉(xiāng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（8）：47-51.

[6]周威名.高校腐敗犯罪研究[D].湖南大學(xué)，2014：10-11.