地方政府債務(wù)管理模式亟待升級(jí)

宋文靜

【摘要】發(fā)行地方債是地方政府籌措資金進(jìn)行發(fā)展建設(shè)的重要途徑，而其債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大將不利于地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。對(duì)地方政府債務(wù)管理模式的分析，有助于找到相關(guān)問(wèn)題所在，并通過(guò)擴(kuò)大地方政府發(fā)債范圍和構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等途徑，推動(dòng)地方政府債務(wù)管理模式的升級(jí)優(yōu)化。

【關(guān)鍵詞】地方政府 債務(wù)管理模式 改革策略 【中圖分類號(hào)】F812 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

地方債是現(xiàn)代財(cái)政制度下，相關(guān)地方政府進(jìn)行融資的重要方法。一方面，由于經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、繁重的支出責(zé)任以及季節(jié)性的收支失衡等因素對(duì)地方財(cái)政所帶來(lái)的影響，不可避免地就出現(xiàn)了一系列財(cái)政赤字。短期舉債是地方政府對(duì)財(cái)政赤字進(jìn)行彌補(bǔ)的重要方法。另一方面，隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化建設(shè)腳步的不斷加快，地方政府必須要承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額投入。這不但會(huì)對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行造成嚴(yán)重的支出壓力，而且還需要通過(guò)舉債的方法來(lái)將正常收入空缺彌補(bǔ)住，促使資金壓力能夠得到緩解。再加上基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是一項(xiàng)長(zhǎng)期性收益，通過(guò)舉債籌資對(duì)支出收益與成本負(fù)擔(dān)的代際平衡非常有利，因此，目前很多國(guó)家都已經(jīng)將地方債定義為財(cái)政融資的重要方法，甚至將其歸納成分級(jí)財(cái)政體制下地方財(cái)權(quán)的有機(jī)組成部分。

盡管我國(guó)所頒布的《預(yù)算法》中明確指出地方各級(jí)預(yù)算必須結(jié)合“量入為出、收支平衡”的原則進(jìn)行編制，不列赤字。除了法律及國(guó)務(wù)院的其他相關(guān)規(guī)定，地方政府不能夠進(jìn)行地方政府債券發(fā)行。但是長(zhǎng)久以來(lái)，地方政府實(shí)際上的債務(wù)形式依舊多樣，且隨著日漸擴(kuò)大的債務(wù)規(guī)模，帶來(lái)了非常巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)我國(guó)財(cái)政及經(jīng)濟(jì)安全造成了極大的威脅。

我國(guó)現(xiàn)行地方政府債務(wù)管理模式問(wèn)題

過(guò)小的地方舉債權(quán)不能夠適應(yīng)分級(jí)財(cái)政體制要求。我國(guó)財(cái)政體制改革的目的，主要是依據(jù)“一級(jí)政權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅基、預(yù)算、產(chǎn)權(quán)一級(jí)舉債權(quán)”原則來(lái)對(duì)分稅制下的分級(jí)財(cái)政體制進(jìn)行完善。其中，分級(jí)財(cái)政體制中規(guī)定了地方具有相對(duì)獨(dú)立且完整的舉債權(quán)。但是在實(shí)際行政控制型債務(wù)管理模式下，地方政府只是具備一定限度的債務(wù)資金使用權(quán)，并沒(méi)有權(quán)限來(lái)結(jié)合自身需求自行確定舉債規(guī)模及用途，這和分級(jí)財(cái)政體制的要求明顯不一致。從分稅制財(cái)政體制頒布以來(lái)，地方財(cái)政自主收入能力日漸削弱，而地方政府所需要承擔(dān)的事權(quán)及支出責(zé)任卻在不斷增加，尤其是大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入大量的資金，這與地方政府實(shí)際財(cái)力對(duì)比形成了巨大的失衡，促使諸多地方財(cái)政逐漸步入困境。從中央到地方財(cái)政收入分配變化過(guò)程中，可以明顯地看出，地方自有收入與財(cái)政收入比例，已經(jīng)從2014年的68%，逐漸降低到2015年的36.5%，其降幅度高達(dá)32.5%，而且在之后的幾年中均未超過(guò)50%。而地方自有財(cái)政收入與財(cái)政支出對(duì)比，從2015年以來(lái)，就已經(jīng)從2014年的“收大于支”變成了“支大于收”。而且地方自有收支缺口也越來(lái)越大。2011年的收支缺口只有41798.57億元，但到了2015年，已經(jīng)增加到了74569.78億元。雖然我國(guó)中央進(jìn)行了諸多轉(zhuǎn)移支付，但由于轉(zhuǎn)移支付制度自身就存在一定的缺陷，從而也就難以讓地方財(cái)政困難得到有效解決。

地方變相舉債造成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)久以來(lái)，雖然我國(guó)預(yù)算法明確規(guī)定地方政府嚴(yán)禁舉債，但一些地方政府則跳過(guò)了相關(guān)的法律規(guī)定，借助于其他的相關(guān)渠道進(jìn)行大規(guī)模舉債，以此來(lái)讓自身的資金需求得到滿足，而提供這種變相舉債的載體大都是一些地方融資平臺(tái)。2008年我國(guó)為應(yīng)付國(guó)際金融危機(jī)，頒布了相關(guān)的財(cái)政政策。該政策的落實(shí)，促使地方政府的財(cái)政壓力更加巨大，為了能夠籌集到投資的地方配套資金4萬(wàn)億，一夜之間大量的地方融資平臺(tái)涌現(xiàn)。據(jù)我國(guó)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，直至2015年底，地方政府融資平臺(tái)公司共有約8765家，負(fù)債規(guī)模高達(dá)約9萬(wàn)億元，這在當(dāng)年的地方債務(wù)中，所占比例達(dá)到了近48.73%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了當(dāng)時(shí)地方本級(jí)財(cái)政收入。雖然地方融資平臺(tái)的大量涌現(xiàn)，在很大程度上推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，但是其所存在的巨大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也同樣值得重視。一方面，地方融資平臺(tái)在巨額債務(wù)面前，并沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的利潤(rùn)來(lái)填補(bǔ)，很多都是通過(guò)“拆東墻補(bǔ)西墻”的方式，這種行為在2015年所有債務(wù)償還方式中，占據(jù)比例高達(dá)58.2%，因此我國(guó)不能夠忽視這種“滾雪球”效應(yīng)。另一方面，地方政府舉債大都是為了確保政府信用，以財(cái)政收入及土地出讓作為抵押，這種負(fù)債對(duì)于地方政府而言存在較大的不確定性，不但無(wú)法將科學(xué)規(guī)范的債務(wù)控制機(jī)制構(gòu)建出來(lái)，同時(shí)也很難將其納入到預(yù)算中進(jìn)行項(xiàng)目管理或?qū)⒏咝У膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制構(gòu)建出來(lái)。這不單單會(huì)在很大程度上威脅到地方財(cái)政，甚至?xí)?duì)整個(gè)中央財(cái)政，乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的安全運(yùn)行造成嚴(yán)重影響。

我國(guó)地方政府債務(wù)管理模式改革策略

擴(kuò)大地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)范圍，完善地方自行發(fā)債機(jī)制。地方政府自行發(fā)債是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)地方債務(wù)管理制度進(jìn)行改革的重要方向。從四川省自行發(fā)債試點(diǎn)方案中能夠明顯得知，這次舉債管理權(quán)已經(jīng)開始向地方政府下放，不過(guò)需要注意的是不能夠放下后不管。在對(duì)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)范圍進(jìn)行不斷擴(kuò)大的同時(shí)，還要對(duì)地方自行發(fā)債機(jī)制進(jìn)行不斷完善。首先，要對(duì)地方債務(wù)管理的法律法規(guī)體系進(jìn)行完善。對(duì)《預(yù)算法》《擔(dān)保法》以及《破產(chǎn)法》中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行合理修改，并將《地方政府債務(wù)法》制定出來(lái)，全方位地詳細(xì)安排地方政府債務(wù)的發(fā)行、交易、償還以及資金使用渠道等，同時(shí)相關(guān)的地方政府發(fā)行、交易以及信息披露等，也需要納入到《證券法》的管理范圍中。其次，要對(duì)地方政府債務(wù)的行政監(jiān)管進(jìn)行加強(qiáng)。要成立專門的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委及證監(jiān)會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，共同審批、批準(zhǔn)地方政府發(fā)行債券。最后，要對(duì)市場(chǎng)紀(jì)律約束進(jìn)行不斷加強(qiáng)。隨著地方債務(wù)市場(chǎng)的日益完善，地方政府債券的交易必須對(duì)市場(chǎng)紀(jì)律約束進(jìn)行不斷加強(qiáng)，直到地方債券發(fā)行時(shí)中央政府撤出為止，促使地方政府自行承載債券發(fā)行、償還以及管理等責(zé)任。

建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和控制系統(tǒng)，促使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方法能力得到提高。首先，要制定一系列的預(yù)警指標(biāo)及判定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)當(dāng)下地方政府的實(shí)際財(cái)力及債務(wù)情況，對(duì)財(cái)政收入償債率、財(cái)政赤字率以及償債負(fù)擔(dān)比等指標(biāo)進(jìn)行選擇和合理利用，以此將預(yù)警指標(biāo)體系構(gòu)建出來(lái)，促使政府債務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力能夠相統(tǒng)一。其次，要將各指標(biāo)的合理范圍設(shè)定出來(lái)。如果各個(gè)指標(biāo)值都處于允許范圍中，則代表該地區(qū)的地方政府財(cái)政運(yùn)行穩(wěn)定，能夠償還債務(wù)，反之則進(jìn)行記錄，并交由相關(guān)部門來(lái)嚴(yán)格監(jiān)控其債務(wù)情況，直至有效化解掉債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)地方債務(wù)管理模式的選擇會(huì)因?yàn)閱我恢频恼?quán)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及地方政府自給能力等受到或多或少的影響。隨著不斷變化的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)條件，我國(guó)地方政府債務(wù)管理模式只有進(jìn)行合理的轉(zhuǎn)變和調(diào)整，才能有效降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，確保自身經(jīng)濟(jì)以及我國(guó)整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)的安全運(yùn)行。

（作者單位：燕山大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

【注：本文為河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目《京津冀協(xié)同發(fā)展中河北省地方政府債務(wù)融資監(jiān)管機(jī)制與演化路徑研究》（項(xiàng)目編號(hào)：SD161065）成果】

【參考文獻(xiàn)】

①孫克競(jìng)：《地方政府債務(wù)成因的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)關(guān)系及其疏導(dǎo)——基于省際面板數(shù)據(jù)的VAR/VEC模型分析》，《經(jīng)濟(jì)管理》，2015年第5期。

②趙全厚：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、地方政府性債務(wù)管理與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系催生》，《改革》，2014年第4期。

責(zé)編/王坤娜 孫垚（見習(xí)） 美編/楊玲玲