油氣資源開(kāi)采財(cái)稅收入分配新模式的構(gòu)建

王育寶，胡芳肖，李國(guó)平

(1.西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安 710061;2.西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

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油氣資源開(kāi)采財(cái)稅收入分配新模式的構(gòu)建

王育寶1，胡芳肖2，李國(guó)平1

(1.西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安 710061;2.西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

油氣資源開(kāi)采收入分配涉及中央和地方政府、開(kāi)采企業(yè)和開(kāi)采地居民、當(dāng)代人與未來(lái)人等多個(gè)利益相關(guān)者。構(gòu)建保障開(kāi)采地居民持續(xù)獲得油氣開(kāi)采收益的分配制度，對(duì)推進(jìn)共享發(fā)展、維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定具有重要意義。在比較世界主要油氣開(kāi)采國(guó)財(cái)稅收入分配制度基礎(chǔ)、分配結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)影響前提下，構(gòu)建了以分稅制為核心、共享稅制為輔助、開(kāi)采地居民直接分享、獲得持續(xù)收益為特色的混合型分配新模式。該模式有利于化解油氣開(kāi)采收益分配沖突，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)協(xié)調(diào)穩(wěn)定。

油氣資源開(kāi)采；收入分配模式；共享稅制；分稅制；直接分配

油氣資源開(kāi)采涉及中央和地方、開(kāi)采企業(yè)與開(kāi)采地居民、當(dāng)代人與未來(lái)人等多個(gè)利益相關(guān)者。一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，全球因油氣開(kāi)采引發(fā)的沖突從未停歇。為保護(hù)開(kāi)采地居民利益、實(shí)現(xiàn)油氣可持續(xù)供給，保證社會(huì)穩(wěn)定，主要油氣生產(chǎn)國(guó)根據(jù)國(guó)情，在努力兼顧效率與公平前提下，確立了高度集權(quán)、分權(quán)、收入分享、稅基共享等油氣資源開(kāi)采財(cái)稅收入分配制度和模式[1]，這些模式因存在忽視開(kāi)采地居民利益問(wèn)題常常受到詬病。為此，本文通過(guò)對(duì)國(guó)際油氣財(cái)稅收入分配體制和典型國(guó)家油氣資源開(kāi)采中財(cái)稅分配制度的比較分析，基于可持續(xù)收入理念，提出保障開(kāi)采地居民獲得持續(xù)收入的油氣資源開(kāi)采財(cái)稅收入公平分配新模式。

一、研究進(jìn)展

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)外研究都是圍繞油氣資源開(kāi)采財(cái)稅收入如何在中央(聯(lián)邦)和地方政府間分配展開(kāi)的，其研究和爭(zhēng)議的核心是油氣資源的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，對(duì)開(kāi)采地居民所擁有的土地權(quán)收益和環(huán)境權(quán)利益考慮較少；重視中央集權(quán)而忽視居民共享。1983年，馬斯格瑞(Musgrave)就指出，如果一種稅基在各地極端不平衡，那么該稅就應(yīng)由中央統(tǒng)一征收和使用[2]。油氣資源空間分布的高度非均衡性符合稅費(fèi)中央征收的特點(diǎn)；而且油氣礦權(quán)和開(kāi)采收入的國(guó)家化，有利于化解油氣價(jià)格劇烈波動(dòng)引起的收入不穩(wěn)定、地方財(cái)政不平衡和財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，不管是實(shí)施中央集權(quán)還是地方分權(quán)，開(kāi)采收益向中央(聯(lián)邦)政府集中，然后中央(聯(lián)邦)政府通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付再將其分配給地方政府和居民，是非常合理的制度安排[3-5]。現(xiàn)實(shí)中, 在稅費(fèi)向中央集中的同時(shí)，由于長(zhǎng)期忽視開(kāi)采地居民的持續(xù)利益補(bǔ)償，導(dǎo)致油氣開(kāi)采地“荷蘭病”和“資源詛咒”現(xiàn)象加劇，中央與地方、地方政府與開(kāi)采地居民的沖突持續(xù)存在。

基于化解沖突需要，近年來(lái)，將油氣資源產(chǎn)權(quán)或部分權(quán)益劃歸地方和居民，實(shí)行開(kāi)采收益分配向開(kāi)采地居民傾斜的觀點(diǎn)和行動(dòng)越來(lái)越多[6]。早在18世紀(jì)末期，美國(guó)政治家潘恩(Paine)就指出，作為人類(lèi)的共同財(cái)產(chǎn)，資源收益應(yīng)全部歸資源所有者①潘恩(Paine)指出，一個(gè)政府應(yīng)在憲法基礎(chǔ)上讓其公民獲得更好生活；不平等是源于土地和物業(yè)的所有權(quán)。他建議：當(dāng)這種特權(quán)產(chǎn)生財(cái)富時(shí)，應(yīng)對(duì)其征稅，因?yàn)檫@些財(cái)富有可能需要社會(huì)支持才能產(chǎn)生；土地和物業(yè)稅收應(yīng)投入到社會(huì)福利系統(tǒng)，這屬于每個(gè)公民的權(quán)利。。該理論對(duì)油氣資源開(kāi)采收益分配中開(kāi)采地居民獲得持續(xù)開(kāi)采收益提供了理論基礎(chǔ)。丹尼爾(Daniel)[8]也指出，作為自然賦予資源所在地的“遺產(chǎn)”，開(kāi)采地政府和居民應(yīng)享有資源所有權(quán)和開(kāi)采收入。巴爾(Bahl)[7]對(duì)62個(gè)國(guó)家的分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)采收入依耐性越大的國(guó)家越傾向于收入地方化。那么，油氣資源開(kāi)采財(cái)稅收益如何分配才能減少矛盾和沖突？ 西格爾(Segal)[9]提出了“從石油到現(xiàn)金”的油氣租金以股份形式直接向開(kāi)采地居民分配的機(jī)制。俄羅斯為協(xié)調(diào)民族關(guān)系，讓地方政府和居民直接分享開(kāi)采收益。美國(guó)阿拉斯加州的“Permanent Fund Dividend”和伊朗的“現(xiàn)金補(bǔ)貼”就有直接分配的特征[10]。一些國(guó)家還采取用資源租代替其他稅收、對(duì)開(kāi)采地居民進(jìn)行燃料補(bǔ)貼、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等措施保障開(kāi)采地居民獲得開(kāi)采利益。油氣開(kāi)采給開(kāi)采地帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境成本使地方政府和居民直接分配開(kāi)采收入變得越來(lái)越正常。但由于忽視土地所有權(quán)收益，且這些措施存在累退性、低效性、非生產(chǎn)性等特點(diǎn)，地方政府和開(kāi)采地居民獲得的收入長(zhǎng)期依然較少[11]。羅德里格斯(Rodriguez)等[12]針對(duì)委內(nèi)瑞拉石油收入分配方式加劇腐敗、經(jīng)濟(jì)停滯、政治不穩(wěn)等現(xiàn)象，建議增加分配透明度，引入直接分配方法，以促進(jìn)政府與公民關(guān)系健康發(fā)展。但他們也同時(shí)指出，直接分配機(jī)制很容易淪為民粹主義。由此可見(jiàn)，不管實(shí)施中央集權(quán)還是地方分權(quán)，充分考慮開(kāi)采地油氣礦權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)、油氣賦存條件、居民收入預(yù)期、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等因素，對(duì)化解油氣開(kāi)采中的利益沖突都很關(guān)鍵。

由于油氣資源開(kāi)采中存在礦權(quán)與地權(quán)重疊和分離[13]、國(guó)有企業(yè)壟斷開(kāi)采、礦權(quán)流轉(zhuǎn)與地權(quán)流轉(zhuǎn)不匹配[14]、地方政府和居民分享資源開(kāi)采收益的法律依據(jù)缺乏等問(wèn)題，再加上資源收入分配中制度透明度低、存在“尋租”行為等，中國(guó)現(xiàn)有的油氣開(kāi)采財(cái)政收入分配更多還停留在中央與地方政府分配層面上，開(kāi)采地居民利益很少被考慮，開(kāi)采地居民與各級(jí)政府、開(kāi)采企業(yè)間存在諸多不和諧和矛盾[15]。在地方承擔(dān)過(guò)多社會(huì)服務(wù)功能(油氣開(kāi)采監(jiān)管、開(kāi)采地環(huán)境保護(hù)及生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)而分享的油氣收入有限、農(nóng)村集體土地所有權(quán)被異化和因此而造成的開(kāi)采地居民利益被嚴(yán)重忽視情況下，這就使開(kāi)采地陷入“越開(kāi)采越貧困”的“資源詛咒”惡性循環(huán)，生態(tài)退化嚴(yán)重[16]。圍繞礦地補(bǔ)償、礦地收入分配產(chǎn)生的矛盾，已成為農(nóng)村最突出、最易形成群體性沖突的矛盾。這在少數(shù)民族集聚的中國(guó)西部油氣資源富集區(qū)表現(xiàn)最突出[11]。這不利于共享發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明社會(huì)的建設(shè)。

根據(jù)國(guó)內(nèi)外油氣開(kāi)采財(cái)稅分配理論和實(shí)踐中存在的問(wèn)題，本文擬從深化油氣財(cái)稅制度改革、化解分配矛盾和沖突出發(fā)，以國(guó)際化視野，比較現(xiàn)行典型油氣開(kāi)采財(cái)稅收入分配模式，探索建立協(xié)調(diào)中央與地方、地方與企業(yè)以及與開(kāi)采地居民多個(gè)利益相關(guān)者共享開(kāi)采收益的油氣財(cái)稅分配新模式，從而為油氣開(kāi)采地居民獲得持續(xù)收入的制度保障提供參考和借鑒。

二、油氣開(kāi)采財(cái)稅收入分配模式國(guó)際比較

(一)國(guó)際油氣開(kāi)采財(cái)稅收入分配體制

財(cái)政分權(quán)理論也稱(chēng)“財(cái)政聯(lián)邦主義”，產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代。該理論的提出，對(duì)工業(yè)化國(guó)家而言，是為了控制公共部門(mén)擴(kuò)張、保證地方公共產(chǎn)品供給；而對(duì)發(fā)展中轉(zhuǎn)軌國(guó)家來(lái)講，則是為了打破中央集權(quán)、搞活國(guó)民經(jīng)濟(jì)。目前，財(cái)政分權(quán)已成為多國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活的普遍現(xiàn)象。由于政治經(jīng)濟(jì)體制、法律制度等差異，基于財(cái)政分權(quán)理論的油氣生產(chǎn)國(guó)財(cái)稅收入分配體制也不盡相同。總體來(lái)講，國(guó)際油氣開(kāi)采財(cái)稅分配體制可分為分稅制、共享稅制兩種。 分稅制下，中央和地方政府各自完全或部分擁有資源開(kāi)采中某些稅種的征管權(quán)和收益權(quán)，中央無(wú)需向地方返還稅款，地方也無(wú)需向中央上繳稅款。該體制有利于激勵(lì)開(kāi)采地政府維護(hù)本地區(qū)居民權(quán)益，提高其管理能力，促進(jìn)公共資源有效分配。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用。共享稅制是指由中央政府先征收資源開(kāi)采稅費(fèi)，然后通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段，以補(bǔ)償開(kāi)采造成的生態(tài)環(huán)境損失、開(kāi)采地政府的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)治安管理支出等名義，將一定比例稅費(fèi)再返還給開(kāi)采地的體制。該稅制成功與否，主要取決于地方政府管理能力和效率、稅費(fèi)分配的公平性、資金撥付的及時(shí)性等條件。共享稅有利于保障開(kāi)采地居民權(quán)益，促進(jìn)礦區(qū)和諧。但不管是分稅制還是共享稅制，二者均存在一定局限：分稅制會(huì)增加行政成本，不能保證財(cái)稅收入的穩(wěn)定獲得，削弱中央政府的財(cái)政實(shí)力；共享稅制下，地方政府和開(kāi)采地居民在分配中處于被動(dòng)地位，易加劇中央與地方、政府與居民間的沖突和矛盾。因此，均應(yīng)做好權(quán)衡！

對(duì)于如何評(píng)價(jià)油氣生產(chǎn)國(guó)或地區(qū)現(xiàn)行油氣開(kāi)采財(cái)稅收入分配體制，本文認(rèn)為應(yīng)在總結(jié)借鑒各體制優(yōu)點(diǎn)前提下，做好三方面工作：(1)在保障中央(聯(lián)邦)政府經(jīng)費(fèi)充足前提下，能為開(kāi)采地政府提供充足財(cái)政能力，以保證其在可比財(cái)稅收入之下提供公平公共服務(wù)；(2)能降低開(kāi)采地政府收入的波動(dòng)，讓開(kāi)采地政府和居民切實(shí)分享油氣開(kāi)采收益；(3)提高油氣收益分配透明度，減少對(duì)地區(qū)間財(cái)政凈收益差異的扭曲，消除腐敗。

(二)油氣資源開(kāi)采中財(cái)稅收入分配模式比較

目前，全球油氣開(kāi)采財(cái)稅收入的分配模式可概括為高度集權(quán)、分權(quán)(絕對(duì)分權(quán)和相對(duì)分權(quán))、稅基共享和收入分享等四類(lèi)。除美國(guó)、加拿大等聯(lián)邦制國(guó)家采取稅基共享的分稅體制外，多數(shù)國(guó)家采用了符合共享稅制特征的分配模式。具體表現(xiàn)為：小的單一制國(guó)家主要采用高度集權(quán)型模式[5]，聯(lián)邦制國(guó)家主要采用收入分享模式，實(shí)施分權(quán)模式的國(guó)家很少。近年來(lái)，極個(gè)別國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始嘗試面向開(kāi)采地居民直接分配油氣開(kāi)采收入。

1．高度集權(quán)模式

國(guó)際上，單一制特別是小的單一制國(guó)家主要采用該模式，原因主要是：(1)這些國(guó)家的地方政府缺乏支出職責(zé)，或是這些國(guó)家油氣開(kāi)采地政府有其他收入來(lái)源；(2)中央政府可利用其宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者和管理者所擁有的強(qiáng)大財(cái)力，完全吸收油氣收入短期波動(dòng)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)；(3)在建立政府收入橫向均衡機(jī)制、縮小區(qū)域差距方面，中央政府處在更有利地位；(4)模式會(huì)減少地方(省、州級(jí))政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的范圍，遏制地方分離主義[17]。高度集權(quán)模式下典型油氣生產(chǎn)國(guó)油氣收入分配制度的比較如表1所示。

當(dāng)然，油氣資源開(kāi)采中收入的高度集權(quán)并非表明地方政府就沒(méi)有任何權(quán)利，而是指在適當(dāng)透明和問(wèn)責(zé)制下，地方政府仍有一些主要稅率的邊際控制權(quán)，而且也可通過(guò)均衡原則基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)移支付、直接分配獲得相對(duì)穩(wěn)定的部分開(kāi)采收入。如伊朗2010年12月起直接給居民分配現(xiàn)金，每家當(dāng)月獲得大約80美元，此后每人每月獲得45美元。

表1 高度集權(quán)模式下典型油氣生產(chǎn)國(guó)油氣收入分配制度比較

此外，高度集權(quán)一般都伴隨著一個(gè)或多個(gè)油氣資源基金的設(shè)立，以解決油氣價(jià)格波動(dòng)和開(kāi)采中的代際、代內(nèi)公平問(wèn)題。這些基金的良好管理和運(yùn)作成為衡量該模式是否成功的關(guān)鍵。如表2所示，科威特每年將財(cái)政收入的10%分配到后代儲(chǔ)備基金(RFFG)，基金規(guī)模已近3 000億美元。阿拉斯加永久基金是一個(gè)代表所有阿拉斯加居民權(quán)益的共同基金,政府每年將石油全部收入的25%劃歸基金，即使當(dāng)石油被開(kāi)采枯竭，它仍繼續(xù)造福于所有居民，基金市值已達(dá)400多億美元。挪威全球養(yǎng)老基金則將穩(wěn)定和儲(chǔ)蓄功能運(yùn)作得很好，2009年規(guī)模已達(dá)4 000億美元，相當(dāng)于挪威當(dāng)年GDP的111%，但因該基金將非油赤字穩(wěn)定在真實(shí)預(yù)期石油基金資產(chǎn)之下的方法沒(méi)有法律依據(jù)，還沒(méi)得到國(guó)會(huì)一半以上議員通過(guò)。這也就是說(shuō)，油氣基金運(yùn)作還受政治因素等影響，這也限制了其穩(wěn)定公共財(cái)政、有效提高公共儲(chǔ)蓄和實(shí)現(xiàn)代際公平的目標(biāo)。

表2 主要油氣開(kāi)采國(guó)油氣資源基金的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)[8，19]

表3 分權(quán)模式下典型國(guó)家油氣資源收入分配制度比較

資料來(lái)源：根據(jù)《2013年全球石油和天然氣稅收指南》整理得到。

2．分權(quán)模式

分權(quán)模式包括絕對(duì)分權(quán)和相對(duì)分權(quán)。油氣收入分權(quán)不是絕對(duì)分權(quán)，而是相對(duì)分權(quán)。目前，世界上只有阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)實(shí)行絕對(duì)分權(quán)，該國(guó)7個(gè)酋長(zhǎng)國(guó)都實(shí)行經(jīng)濟(jì)和政治自治，且各自對(duì)石油擁有絕對(duì)所有權(quán)和控制權(quán)。開(kāi)采稅費(fèi)收入先歸各酋長(zhǎng)國(guó)，然后各酋長(zhǎng)國(guó)通過(guò)現(xiàn)金或?qū)嵨镄问皆偕辖饨o聯(lián)邦政府。聯(lián)邦分配的份額占聯(lián)邦收入的2/3。大的單一制發(fā)展中國(guó)家則主要采用相對(duì)分權(quán)，如表3所示的印度尼西亞(2001年以后)和哥倫比亞。這主要是考慮到地方政府為油氣開(kāi)采提供了大量服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，支出了大量直接費(fèi)用，同時(shí)還遭受了開(kāi)采帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境成本等。2001年以前，印度尼西亞是亞太地區(qū)唯一的OPEC石油生產(chǎn)國(guó)、亞洲第二大石油和第一大天然氣生產(chǎn)國(guó)，油氣資源管理以中央為主、地方為輔。1999年，為保證開(kāi)采地享有開(kāi)采收益，促進(jìn)地方發(fā)展，印度尼西亞議會(huì)通過(guò)了有關(guān)地方自治的第22號(hào)法令和關(guān)于政府間財(cái)政分配的第25號(hào)法令，確定了財(cái)政分權(quán)制度，規(guī)定開(kāi)采地所在省政府和其他地方政府可從征收的稅后石油權(quán)利金中得到15%的份額，天然氣權(quán)利金中得到30%的份額。

賦予地方政府一定權(quán)力對(duì)促進(jìn)地方發(fā)展、保證開(kāi)采地居民利益有積極意義。但分權(quán)中必須把握好度，否則會(huì)適得其反。如哥倫比亞憲法將相當(dāng)大財(cái)政支出責(zé)任和一些收入移交省政府和市政當(dāng)局后，由于省政府仍嚴(yán)重依賴(lài)中央轉(zhuǎn)移支付，以致分權(quán)后中央轉(zhuǎn)移支付大幅增加；過(guò)高的地方分配比例和轉(zhuǎn)移支付，還誘發(fā)地方政府過(guò)度舉債，結(jié)果使一些省瀕臨破產(chǎn)；富產(chǎn)石油的省級(jí)政府直接獲得油氣權(quán)利金，還加劇了地區(qū)差距。顯然，該模式弊端明顯：一是很難建立政治上可以接受的資源共享水平，即如何確定不同地區(qū)應(yīng)該獲得的收入份額；二是會(huì)進(jìn)一步增加地區(qū)間獲得油氣收入的能力差異，加劇區(qū)域間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)和區(qū)域差異[3]；三是會(huì)導(dǎo)致地方政府為爭(zhēng)取發(fā)展優(yōu)勢(shì)而降低非石油稅收，扭曲經(jīng)濟(jì)發(fā)展等?？傮w看，分權(quán)模式管理風(fēng)險(xiǎn)較大。

3．稅基共享模式

稅基共享是把同一稅種的稅基橫向劃分為中央稅基和地方稅基，來(lái)自中央稅基的收入歸中央，來(lái)自地方稅基的歸地方，中央和地方各征各的稅，并在保證國(guó)家利益前提下，地方自主決定其稅費(fèi)的分配形式、比例和標(biāo)準(zhǔn)。它是在合理劃分各級(jí)政府事權(quán)基礎(chǔ)上，將稅種和稅權(quán)在中央和地方間進(jìn)行劃分，加拿大、美國(guó)和澳大利亞是實(shí)行該模式的典型(見(jiàn)表4)。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于：(1)石油稅基分配給州(省)政府(與聯(lián)邦同時(shí)發(fā)生)的安排，賦予了開(kāi)采地政府必要的自主權(quán)，有利于激發(fā)其征稅積極性和主動(dòng)性，保證稅收應(yīng)收盡收；(2)建立的聯(lián)邦調(diào)控下州(省)際間收入平衡系統(tǒng)，有利于協(xié)調(diào)石油產(chǎn)地和非產(chǎn)地間的利益沖突，有效彌補(bǔ)州(省)際收入差異；(3)建立開(kāi)采地收入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自動(dòng)穩(wěn)定增長(zhǎng)的收入制度，使各級(jí)地方政府的財(cái)政收入具有高度可預(yù)見(jiàn)性和穩(wěn)定性，有效減輕了油價(jià)不穩(wěn)定造成的收入波動(dòng)；(4)產(chǎn)油州(省)從油氣開(kāi)采稅費(fèi)中提取一定收入建立油氣信托或儲(chǔ)蓄基金，除具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展作用外，在保證開(kāi)采地居民獲得穩(wěn)定開(kāi)采收益、維護(hù)其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益方面也發(fā)揮著重要作用。如美國(guó)阿拉斯加永久基金在2009年8月時(shí)，總資產(chǎn)已增加到330億美元，基金直接分配給該州公民。

表4 美國(guó)、加拿大稅基共享下油氣稅費(fèi)分配制度比較

當(dāng)然，該模式也有其局限性，突出表現(xiàn)為，如果中央調(diào)控下的州(省)際收入平衡系統(tǒng)不能有效建立，則該模式就會(huì)拉大油氣采區(qū)和非采區(qū)之間的收入差距，乃至產(chǎn)生嚴(yán)重的地區(qū)分離主義，影響國(guó)家穩(wěn)定。另外，該模式適用于法律法規(guī)健全、國(guó)民素質(zhì)高、人均收入水平高的聯(lián)邦制國(guó)家，而經(jīng)濟(jì)落后、制度不健全的發(fā)展中國(guó)家不適宜采取該模式。

4．收入分享模式

受各國(guó)條件影響，收入分配的形式也存在多樣性。除美國(guó)、加拿大外，聯(lián)邦制國(guó)家主要采用收入分享模式，如表5所示。鑒于油氣資源和收入集中于少數(shù)地區(qū)，以致這些富集區(qū)有較強(qiáng)烈的自治愿望，為防止分離發(fā)生，俄羅斯除賦予地方一定自治權(quán)外，將油氣稅收主要集中在聯(lián)邦政府，并由聯(lián)邦政府給各地方政府分配。俄羅斯油氣收入的55%流入聯(lián)邦預(yù)算、15%進(jìn)入聯(lián)邦政府設(shè)立的穩(wěn)定基金、30%進(jìn)入地區(qū)預(yù)算[20]。墨西哥只是將一小部分油氣收入根據(jù)財(cái)政協(xié)調(diào)法律規(guī)定分配至地方政府。尼日利亞政府油氣收入按照聯(lián)邦、州和地方政府分別占48%、25%和21%，生態(tài)補(bǔ)償基金、賬戶(hù)穩(wěn)定基金和其他分別占3%、2%和1%的比例進(jìn)行分配[1]。委內(nèi)瑞拉省級(jí)政府來(lái)自轉(zhuǎn)移支付的支出占聯(lián)邦支出的1/4到1/3，但由于委內(nèi)瑞拉腐敗較為嚴(yán)重，現(xiàn)行價(jià)格下只有一小部分石油租金(1/3)被納入政府預(yù)算。

與稅基共享相似，收入分享增加了地方政府收入，但和高度集權(quán)相比，它也削弱了中央政府運(yùn)行反周期財(cái)政政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的能力，加劇了油氣開(kāi)采區(qū)的分離傾向。收入分享將油氣收入波動(dòng)充分傳遞給了地方政府，卻沒(méi)給地方公共服務(wù)提供穩(wěn)定的資金來(lái)源，使宏觀經(jīng)濟(jì)管理復(fù)雜化，且還可能為分離主義提供實(shí)踐依據(jù)，地方政府面臨很大的資源控制壓力。能源政策是一個(gè)國(guó)家的責(zé)任！油氣開(kāi)采收入分配的最好制度是中央集權(quán)，其次是將油氣稅費(fèi)分配到地方政府、并輔之以中央向地方穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的相對(duì)分權(quán)模式，收入分享最不理想[17]。

5．直接分配模式

在油氣資源開(kāi)采收益分配過(guò)程中，忽視開(kāi)采地政府及其居民的利益，會(huì)造成財(cái)政激勵(lì)扭曲、代際分配不公、國(guó)家公共支出效率低下、開(kāi)采地生態(tài)環(huán)境和居民的生活環(huán)境日益惡化以及利益相關(guān)者間矛盾沖突等問(wèn)題。近年來(lái)，隨著綠色、持續(xù)發(fā)展理念深入人心，開(kāi)采地居民的維權(quán)意識(shí)提高，再加上油氣開(kāi)采強(qiáng)度日益加大加劇“資源詛咒”，為保障開(kāi)采地居民利益，開(kāi)采收入向開(kāi)采地居民(社區(qū))直接分配的模式也越來(lái)越受到重視。

有研究表明，全體居民直接分享油氣開(kāi)采租金的理論和機(jī)制，有利于大幅度減少貧困、化解“資源詛咒”[10]；美國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)采中利益沖突的實(shí)證研究也指出，礦權(quán)與地權(quán)的產(chǎn)權(quán)分割要求開(kāi)采中加強(qiáng)地表權(quán)的相對(duì)重要性，提出對(duì)開(kāi)采地(社區(qū))居民利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)谋匾訹21]。巴布亞新幾內(nèi)亞則明確規(guī)定，開(kāi)采地居民可參與政府關(guān)于資源開(kāi)采項(xiàng)目收益使用方向的決策、政府資源稅收收入的一定比例必須用于由社區(qū)和礦業(yè)公司協(xié)商確定的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。智利針對(duì)資源收入的跨期管理、分配不平等等問(wèn)題，采取了穩(wěn)定基金、燃料補(bǔ)貼和公共雇傭等措施；巴西通過(guò)頒布法律避免由油氣資源開(kāi)采造成的各種問(wèn)題[22]；尼日利亞反復(fù)考量其“屬地原則”的適用性[1，23]，并用石油生產(chǎn)區(qū)域發(fā)展委員會(huì)來(lái)減少油氣開(kāi)采區(qū)的利益沖突[24]。這種使開(kāi)采地居民直接享受開(kāi)采收入的新模式已開(kāi)始被人們所認(rèn)同。直接分配已成為油氣資源財(cái)稅收入分配模式的新補(bǔ)充。

三、油氣開(kāi)采中財(cái)稅收入分配的新模式

各國(guó)油氣開(kāi)采財(cái)稅收入分配模式更多是從自身國(guó)情和利益出發(fā)而制定的，其模式各具優(yōu)勢(shì)，但也有一定局限性，普適性低。為建立既考慮各國(guó)國(guó)情、又有利于油氣可持續(xù)開(kāi)發(fā)和保障開(kāi)采地居民權(quán)益的油氣開(kāi)采財(cái)稅收入分配制度，降低油氣價(jià)格波動(dòng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的沖擊，基于可持續(xù)收入理論，本文構(gòu)建和提出了油氣資源開(kāi)采中財(cái)稅收入分配的新模式。

(一)基于可持續(xù)收入理論的不同油氣稅費(fèi)收入分配模式適用性分析

持續(xù)收入，也稱(chēng)可持續(xù)收入、綠色GDP，是指在不減少現(xiàn)有資本資產(chǎn)水平前提下所必須保證的收入水平。油氣開(kāi)采地居民持續(xù)收入，是指油氣開(kāi)采中開(kāi)采地居民基于其賴(lài)以生存的土地被占用、資源被開(kāi)采和環(huán)境被破壞而應(yīng)給予的充分必要補(bǔ)償性收入，它與開(kāi)采地國(guó)家或地區(qū)油氣稅費(fèi)分配制度密切聯(lián)系。不管采用哪種模式，均應(yīng)充分考慮開(kāi)采地居民的利益。

資料來(lái)源：根據(jù)《2013年全球石油和天然氣稅收指南》整理得到。

對(duì)于小型單一制國(guó)家來(lái)說(shuō)，油氣開(kāi)采中收入分配的高度集中模式最受歡迎，這主要是因?yàn)檫@些國(guó)家的地方政府沒(méi)有重要支出職責(zé)，或有其他收入來(lái)源，并且該制度還可以吸收平緩油氣收入波動(dòng)，保證利益相關(guān)者特別是開(kāi)采地居民獲得穩(wěn)定收入；可建立起有效的地區(qū)間橫向利益均衡機(jī)制，一定程度上縮小區(qū)域差距；能減少地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)，有效避免分離主義和獨(dú)立傾向?？傮w上看，有利于維護(hù)中央政府的領(lǐng)導(dǎo)地位和國(guó)家穩(wěn)定，也能較大程度上保障開(kāi)采地居民的利益。但因涉及的人口少、對(duì)未來(lái)發(fā)展的影響有限，不具推廣價(jià)值。

對(duì)聯(lián)邦制或者較大的單一制國(guó)家來(lái)說(shuō)，稅基共享是最可取的制度，其次是收入分享制度。稅基共享雖最可取，但并不是在每個(gè)國(guó)家都適用。實(shí)施稅基共享制度，首先需要有完備的保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的憲法，規(guī)定油氣礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一、各州(省)實(shí)行高度自治；同時(shí)，還要求公民特別是政府公務(wù)員具有較高的素質(zhì)。私有產(chǎn)權(quán)不受侵犯和油氣礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一，保證了擁有資源和土地所有權(quán)或使用權(quán)的開(kāi)采地居民從油氣開(kāi)采中獲得持續(xù)收入。而且，為了保障開(kāi)采地政府和居民獲得穩(wěn)定收益，避免資源地出現(xiàn)獨(dú)立傾向，聯(lián)邦政府在進(jìn)行收益分配中，在對(duì)其自己省(州)石油相關(guān)活動(dòng)設(shè)定相關(guān)稅率以及稅基的同時(shí)，還在產(chǎn)油省(州)與非產(chǎn)油省(州)間建立了一個(gè)相對(duì)公平的收入平衡機(jī)制，產(chǎn)生了較好效果。

收入分享制度雖在一定程度上補(bǔ)償了開(kāi)采地政府和居民因油氣開(kāi)采遭受的資源環(huán)境和健康損害，提高了開(kāi)采地政府從油氣開(kāi)采中謀求更多收益的動(dòng)機(jī)，但也削弱了中央(聯(lián)邦)政府運(yùn)用反周期財(cái)政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力，同時(shí)也進(jìn)一步激發(fā)了地方的分離傾向。此外，收入分享將石油收入的波動(dòng)傳遞給了地方政府，卻沒(méi)給地方公共服務(wù)提供穩(wěn)定的資金來(lái)源，開(kāi)采地居民從中獲得的收入依然非常有限。所以，收入分享也只能是次優(yōu)選擇。

直接分配制度考慮了油氣資源開(kāi)采地全體居民的利益，關(guān)注了開(kāi)采地居民的利益訴求，給可能建立的更有效分配方法提供了思想基礎(chǔ)，但因其實(shí)施起來(lái)有特殊的要求且普及較難，因而也具有一定局限性，如燃料補(bǔ)貼和政府雇傭這兩種制度，因其低效性及累退性，幾乎不受現(xiàn)代國(guó)家推崇。但它也給油氣資源開(kāi)采收益分配制度的改革提供了一個(gè)目標(biāo)，指明了一條道路，使人們開(kāi)始重視建立考慮開(kāi)采區(qū)居民利益的油氣開(kāi)采收益分配新機(jī)制。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)行油氣稅費(fèi)收入分配模式均有優(yōu)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)完善法律法規(guī)、合理劃分中央和地方分配比例和適當(dāng)向地方傾斜的重要性，一定程度上具有互補(bǔ)性，但也存在局限性。概括起來(lái)看，局限性突出表現(xiàn)為忽視開(kāi)采地社區(qū)、居民從油氣開(kāi)采中應(yīng)得的收益和權(quán)益保護(hù)。因此，建立考慮油氣開(kāi)采地政府和居民獲得持續(xù)收益的收入分配體制就成為深化和完善油氣開(kāi)采收入分配新體制、新模式的基本要求。

(二)構(gòu)建面向開(kāi)采地居民傾斜的混合型油氣稅費(fèi)分配新模式

要建立符合可持續(xù)發(fā)展要求和各國(guó)國(guó)情的油氣開(kāi)采收入分配制度，有效補(bǔ)償油氣開(kāi)采地公共基礎(chǔ)設(shè)施支出和行政管理支出，切實(shí)保障開(kāi)采地居民環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)，將現(xiàn)有分配模式各自的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，建立有利于開(kāi)采地居民獲得持續(xù)收入的混合型油氣開(kāi)采收入分配制度是最佳選擇。具體而言，就是各國(guó)根據(jù)本國(guó)國(guó)情，建立以分稅制為核心、以共享稅制為輔助、以開(kāi)采地居民直接分配油氣財(cái)稅收入為補(bǔ)充的混合型油氣開(kāi)采收入分配制度。為使該模式能充分發(fā)揮作用，應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作：

第一，建立健全油氣資源開(kāi)采專(zhuān)門(mén)立法，構(gòu)建油氣礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)清晰、中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)分明、開(kāi)采地居民能直接分享開(kāi)采收益的法律法規(guī)體系。只有憲法和相關(guān)專(zhuān)業(yè)性法規(guī)明確規(guī)定了油氣礦權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，明確了中央(聯(lián)邦)政府和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，賦予開(kāi)采地居民依靠其油氣和土地所有權(quán)獲得持續(xù)收益的權(quán)利，就可有效化解油氣開(kāi)采分配中的利益沖突和矛盾。

第二，保持政府油氣開(kāi)采財(cái)政收入適當(dāng)規(guī)模，建立合理油氣開(kāi)采收入分配結(jié)構(gòu)。為保證油氣開(kāi)采收益在中央政府、地方政府、開(kāi)采企業(yè)、開(kāi)采地居民等利益相關(guān)者間合理分享，首先需保障油氣財(cái)政收入保持適當(dāng)規(guī)模。其次，要建立科學(xué)、公平的油氣收入分配縱向和橫向結(jié)構(gòu)?？v向上，應(yīng)在明確礦地和油氣資源價(jià)值基礎(chǔ)上，保證各級(jí)政府獲得必要管理支出和生態(tài)補(bǔ)償資金，并讓開(kāi)采地居民能分享開(kāi)采收入；橫向上，構(gòu)建考慮經(jīng)濟(jì)、政治、人口、區(qū)位等多方面因素的油氣收入橫向分配機(jī)制，使油氣產(chǎn)區(qū)和非產(chǎn)區(qū)都能從開(kāi)采中獲得必要收益。

第三，提高油氣開(kāi)采財(cái)稅收入分配的透明度，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制。油氣資源分布的空間高度不均和油氣價(jià)格的劇烈波動(dòng)，會(huì)造成油氣財(cái)稅收入獲得和分配的波動(dòng)、加劇腐敗的滋生、造成貧困的惡性循環(huán)等。為此，提高油氣財(cái)稅收入分配透明度，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制就很關(guān)鍵。一方面，中央政府應(yīng)從制度安排上賦予地方政府一些油氣開(kāi)采特殊稅費(fèi)的征收權(quán)，或給其提供穩(wěn)定的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等；另一方面，要強(qiáng)化收入分配的公開(kāi)化、透明化，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制，有效降低尋租和腐敗，保護(hù)開(kāi)采地居民利益，實(shí)現(xiàn)油氣資源的科學(xué)開(kāi)采和收入的合理分配與利用。

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(責(zé)任編輯：張 叢)

Constructing the New Model of the Oil-Gas Revenue Distribution in the Exploitation

WANG Yubao1，HU Fangxiao2，LI Guoping1

(1.School of Economics and Finance, Xi′an Jiaotong University, Xi′an China, 710061;2.School of Public Policy and Administration, Xi′an Jiaotong University, Xi′an China, 710049)

Controlling and distributing the oil and gas revenue among some stakeholders in the exploitation has long been a global controversial and sensitive political topic. In order to protect the residents′ interest, to realize the oil and gas sustainable supply, and to ensure the political stability, based on the comparison of the system foundation, distribution structure, scope of application and economic impact of the oil and gas income distribution pattern of the typical oil-gas producing countries in the world, a new model of the oil and gas revenue distribution system in the exploitation is constructed. This is called the mixed oil and gas revenue allocation system, that the system of tax distribution is its core, the oil revenue shared tax system especially the direct distribution of oil revenues is its subsidiary in accordance with the international conditions. The new model is not only pays attention to efficiency but also takes into account the equitable distribution about each stakeholder in the sustainable exploitation, and is helpful to overcome the drawbacks of the existing four kinds of oil and gas revenue distribution pattern, to play their strengths, and can help the oil-gas producing countries establish scientific and reasonable oil-gas fiscal expenditure structure, improve and service people′s livelihood, and promote the sustained and stable development of the national economy.Key words oil and gas resources exploitation; revenue allocation model; revenue shared tax system; system of tax distribution；direct distribution

10.15896/j.xjtuskxb.201603006

2015-12-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14BJL108)；教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(10YJA790192)；國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目(12&ZD072)；中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金贈(zèng)款項(xiàng)目(2013118)

王育寶(1968- )，男，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師。

時(shí)間] 2016-05-09

www.cnki.net/kcms/detail/61.1329.c.20160509.1009.004.html

F062.1

A

1008-245X(2016)03-0040-08