資源環(huán)境審計的理論基礎與現(xiàn)實動因

劉洪海

中圖分類號：F239.4 文獻標識碼：A

內容摘要：資源環(huán)境審計的理論基礎是資源環(huán)境審計據(jù)以產(chǎn)生、發(fā)展和完善的理論依據(jù)與前提。資源環(huán)境審計自問世以來，就顯現(xiàn)出強大的生命力。本文首先聚焦資源環(huán)境審計的理論依據(jù)，剖析支撐資源環(huán)境審計發(fā)展的理論內涵，然后從宏觀與微觀層面設計資源環(huán)境審計功能定位，為后期深入研究資源環(huán)境審計奠定理論框架與基礎。

關鍵詞：資源環(huán)境審計 理論基礎 現(xiàn)實動因

資源環(huán)境審計的理論基礎

（一）環(huán)境經(jīng)濟學

環(huán)境經(jīng)濟學是經(jīng)濟學發(fā)展的分支，以外部性為主要功能的環(huán)境資源及環(huán)境污染造成的損失與環(huán)境治理為研究重點。環(huán)境經(jīng)濟學認為，環(huán)境保護很難通過有效的私人交換解決，而必須采用范圍更廣的經(jīng)濟制度途徑進行治理。環(huán)境經(jīng)濟學的研究框架與研究理念，為資源環(huán)境審計提供了理論依據(jù)，隨著經(jīng)濟活動的進一步發(fā)展，人類作為對自然資源大量開采使用的主體，在不斷索取自然資源的同時，更應當承擔起保護環(huán)境的職責。這種責任的約束范圍包括任何國家、企業(yè)、團體和個人。在這種情況下，資源資產(chǎn)的所有者與使用者都應依照國家的法律法規(guī)，監(jiān)督和有效使用自然資源，保護生態(tài)環(huán)境。

（二）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展是滿足當代人類需要的同時又不損及后代人類的發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展理論側重探討經(jīng)濟增長、宏觀政策與環(huán)境改善之間的協(xié)調發(fā)展，該理論為構建和開展資源環(huán)境審計奠定了牢固的理論基礎。

可持續(xù)發(fā)展是資源環(huán)境審計產(chǎn)生與發(fā)展的基礎和出發(fā)點。資源環(huán)境審計是審計組織在可持續(xù)發(fā)展理論的統(tǒng)領與指導下，對被審計單位資源環(huán)境的財務信息和非財務信息進行真實性、合法性的監(jiān)督與鑒證。正是基于可持續(xù)發(fā)展理念，資源環(huán)境保護措施不斷推出，資源環(huán)境審計也就自然而然的形成。

可持續(xù)發(fā)展是資源環(huán)境審計的最終目標。環(huán)境保護法律、法規(guī)借助資源環(huán)境審計的監(jiān)督和評估有效執(zhí)行，資源環(huán)境審計機制的形成有力推動資源環(huán)境管理系統(tǒng)建設，規(guī)范被審計單位環(huán)境控制的行為，提高資源的開發(fā)利用效能，使環(huán)境保護與社會經(jīng)濟和諧發(fā)展，最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）“社會契約”理論

科斯的“社會契約論”認為人民將權力交給政府執(zhí)掌，政府就要為人民服務，最大化地追求社會利益和人民福利。政府源于社會契約，政府的行政行為是政府與社會之間訂立契約的產(chǎn)物。以契約為基礎建立的國家，更加要注重保護公民的生命、財產(chǎn)和自由。資源環(huán)境審計秉承了社會契約精神，從權利源頭對資源環(huán)境責任進行審計，以消除委托方在環(huán)境范圍內產(chǎn)權歸屬的模糊地帶，以使政府執(zhí)行資源環(huán)境系統(tǒng)的治理功能。

政府代表人民意愿組織社會再生產(chǎn)、配置社會資源和管理公共事務，資源管理和環(huán)境治理是國家治理的重要內容，是政府應履行責任的組成部分，是對社會公眾呼聲的積極回應?！吧鐣跫s”理論歸納出有形的和法定的受托經(jīng)濟責任關系，不僅具有法律法規(guī)和政策依據(jù)，而且具有歷史依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)，這也是資源環(huán)境審計存在的基礎。

（四）“國家治理”理論

治理理論是從社會中心論出發(fā)，從社會的訴求來規(guī)制國家和政府的職責和作為。國家治理就是為了確保國家安全、保持社會穩(wěn)定、實現(xiàn)科學發(fā)展，借助國家政治權力，協(xié)同各方利益主體對社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程。

資源環(huán)境審計與國家治理的交匯點是責任，兩者共同歸屬于“善治”的愿景之下。作為國家治理的重要工具，資源環(huán)境審計不失為實現(xiàn)“善治”的重要途徑。國家治理需求決定了資源環(huán)境審計的內容和形式，也決定了資源環(huán)境審計的導向和趨勢。資源環(huán)境審計依附于國家治理戰(zhàn)略，加強資源環(huán)境審計是完善國家治理的必然選擇。

上述四個基本經(jīng)濟理論為資源環(huán)境審計的發(fā)展奠定了廣泛而堅實的理論基礎。同時，也為本文后面關于資源環(huán)境審計發(fā)展的現(xiàn)實動因研究提供了系統(tǒng)的理論鋪墊。

資源環(huán)境審計發(fā)展的現(xiàn)實動因

（一）環(huán)境合作引發(fā)資源環(huán)境審計的全球化浪潮

全球經(jīng)濟一體化的快速發(fā)展，世界各國相互聯(lián)系、相互依存和相互促進的程度日益加深，命運相連、休戚與共的“命運共同體”理念逐步深入人心，環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的緊密關系再次被強調。保護環(huán)境、保護地球已成為世界上所有國家或地區(qū)義不容辭的責任。發(fā)展問題不僅是經(jīng)濟增長問題，更應包括社會進步和環(huán)境保護。這一共識為構建地區(qū)和全球的“命運共同體”提供了堅實的基礎和動力。

資源環(huán)境審計作為環(huán)境保護與治理的工具方法，既是審計社會職能的拓展，也是審計價值回歸的重要體現(xiàn)。在全球一體化時代，各國不僅要具備“命運共同體”意識，更應該在發(fā)展經(jīng)濟的同時，兼顧“命運共同體”的利益，實現(xiàn)真正的合作共贏。

（二）政府環(huán)境責任促進資源環(huán)境審計興起

隨著環(huán)境法律法規(guī)的日益完善，政府在資源環(huán)境管理中的責任和作用更加突出。政府資源環(huán)境責任的強調和政策工具的充實擴展，使得很多國家的審計機關嚴格實施資源環(huán)境審計，并不斷增加其在審計機關職能中的比重。

政府治理能力的本質在于協(xié)同，通過有目的的社會政治互動，運用政治權威管理和控制國家資源，以謀求經(jīng)濟和社會的發(fā)展。因此，政府在協(xié)調環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。環(huán)境保護是我國政府的基本政策，也是政府的工作職責。審計部門作為政府的職能部門，有責任對環(huán)境污染狀況和治理情況進行監(jiān)督和評估，以鑒定相關部門對資源環(huán)境責任的擔當情況。政府資源環(huán)境責任的落實成為資源環(huán)境審計興起的根本動因。

（三）國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略加快資源環(huán)境審計發(fā)展

國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的支撐基礎是物質資本、人力資本和環(huán)境資本，不能只是注重物質資本的增加而忽略環(huán)境資本的減少，否則就不能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。依據(jù)這種理念，政府將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對資源環(huán)境的保護利用訴求轉化為可執(zhí)行的公共政策。因此，國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略加快了資源環(huán)境審計事業(yè)的發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展強調人類經(jīng)濟行為應當與自然發(fā)展相協(xié)調，而不應采取耗竭資源、破壞生態(tài)和污染環(huán)境的方式換取經(jīng)濟發(fā)展。我國政府從具體國情出發(fā)，提出了可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、對策及行動方案。資源環(huán)境審計就是適應國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略而快速發(fā)展起來的新型審計方法，從而保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。隨著時代的發(fā)展，資源環(huán)境審計在國家審計甚至國家經(jīng)濟建設中將扮演更為重要的角色。資源環(huán)境審計范圍將大大拓展，資源環(huán)境審計的理論與方法也會更加完善。

資源環(huán)境審計的功能定位設計

（一）資源環(huán)境審計的宏觀定位

資源環(huán)境審計是最大的民生審計。人們越來越感受到資源環(huán)境日益惡化帶來的后果，也真正認識到環(huán)境問題不僅是經(jīng)濟問題、發(fā)展問題，更是民生問題。在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的進程中，常常會面臨生存和生活的命運抉擇，資源和環(huán)境已經(jīng)成為全球“命運共同體”的核心要素。資源、生態(tài)、環(huán)境問題是民生問題，資源環(huán)境審計就是民生審計。長期來看，資源環(huán)境保護是最大的民生，資源環(huán)保審計也是最大的民生審計。在此背景下，資源環(huán)境審計工作越來越受重視，資源環(huán)境審計也已經(jīng)從大的環(huán)境工程深入到民生福利的多個方面，為推動社會綠色健康發(fā)展保駕護航。

資源環(huán)境審計是宏觀政策審計。我國環(huán)境保護政策是明確的，資源環(huán)境審計的發(fā)展思路也是非常清晰的，相關舉措都緊密契合國情。著力構建符合國情的資源環(huán)境審計模式與法律框架，為相關部門完善政策法規(guī)提供決策依據(jù)。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，環(huán)境經(jīng)濟政策運用的方式與路徑更加多樣與寬泛。比如，在產(chǎn)業(yè)結構調整等相關政策的貫徹執(zhí)行中，資源環(huán)境審計通過對產(chǎn)業(yè)結構調整中產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的審核與監(jiān)督，成為貫徹落實國家宏觀調控政策和完成情況的依據(jù)與保障，評價和監(jiān)督各級、各部門、各責任主體在資源環(huán)境保護中的履職情況，發(fā)揮審計監(jiān)督為宏觀決策和調控提供服務的職能。

資源環(huán)保審計是生態(tài)文明建設審計。生態(tài)文明建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設構成了國家治理的框架體系。生態(tài)文明建設的總體布局，是對生態(tài)安全、生態(tài)環(huán)境惡化等問題的高度關注，具有劃時代的戰(zhàn)略意義。面對生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略布局，資源環(huán)境審計作為生態(tài)文明建設的助力與支撐，是政府審計在生態(tài)文明建設中發(fā)揮作用的最直接體現(xiàn)。資源環(huán)境審計在生態(tài)文明建設中的功能定位，要求我們在不斷探索、探求中完善資源環(huán)境審計思路和方法，不斷提升適應生態(tài)文明建設的資源環(huán)境審計能力。在生態(tài)文明建設系統(tǒng)工程中，實現(xiàn)政府資源環(huán)境審計的監(jiān)督、鑒證和評價職能，發(fā)揮其揭示環(huán)境問題、評價環(huán)境管理效果、監(jiān)督環(huán)保資金使用和環(huán)保政策執(zhí)行的功能，以促進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，使資源環(huán)境審計成為生態(tài)文明建設的重要抓手。

（二）資源環(huán)境審計的微觀職責

資源環(huán)境資金的使用與管理監(jiān)督。資源環(huán)境審計從“專項收入”中的排污費、水資源費、礦產(chǎn)資源補償費等審計，到“政府預算和基金支出”中的環(huán)境監(jiān)測、污染防治、自然生態(tài)保護、天然林保護、風沙荒漠化治理、水資源補償費支出等涉及資源和環(huán)境保護的財政性支出，資源環(huán)境審計的視角始終關注著資金的完整性、合規(guī)性，關注著資源環(huán)境整治和治理的專項資金使用的合法性及合規(guī)性，發(fā)揮著其他部門所不及的監(jiān)督作用。為此，財政和環(huán)保部門在環(huán)保資金的管理中明確對項目單位的撥款方式和時間，并對需要履行招投標程序的項目做進一步規(guī)定。促使專項資金管理建章建制，并完善財務制度。實行科學合理分配，對環(huán)保項目集中資金治理，強化自我監(jiān)督機制。各級人民政府要提高對環(huán)境保護重要性的認識，并正確引導民眾樹立環(huán)保價值觀，從財務監(jiān)管層面提升環(huán)境資金使用效能。

資源環(huán)境部門領導者履職情況的鑒證。領導者的任前審計、任中審計、離任審計作為領導者任期中不同階段的經(jīng)濟責任，是領導干部任用、提拔的參考依據(jù)，也是審計監(jiān)督職能在領導者履職責任中的體現(xiàn)。強化行政領導資源環(huán)境責任審計是執(zhí)行國家各項資源和環(huán)境保護指標的任務，確保環(huán)保任務體系完成的考核與評價，資源環(huán)境審計從資金使用管理審計提升到領導者履職盡責層面。將“重大環(huán)境污染事故罪”相應調整為“污染環(huán)境罪”，明確了環(huán)境污染監(jiān)管責任和應負有的法律責任，體現(xiàn)了從嚴打擊環(huán)境污染犯罪的立法精神。資源環(huán)境審計中涉及領導者責任的界定和評價、社會責任與法律義務的對接，將是資源環(huán)境審計領域的新標準。領導者的資源環(huán)境責任審計制度，不僅使審計職能得到更加科學有效的提升，也使審計成果在治理國家資源環(huán)境中得到轉化和應用。

促進政府工作績效評價體系的完善。審計組織在社會可持續(xù)發(fā)展理論指導下，對被審計單位資源環(huán)境會計信息進行鑒證，是驗證政府資源環(huán)境經(jīng)濟責任落實情況的有力抓手。在政府績效目標引領下，揭示審計中發(fā)現(xiàn)的資源環(huán)境狀況及環(huán)境經(jīng)濟責任，完善管理、制止違紀違規(guī)、督促整改，監(jiān)督各級政府的資源環(huán)保工作，是資源環(huán)境審計對關乎民生的人民生存環(huán)境的有效監(jiān)督機制。對破壞和浪費資源、破壞生態(tài)、污染環(huán)境、影響人民群眾身體健康等問題，在審計范疇內進行客觀公正的監(jiān)督，對政府工作做到讓人民滿意的績效成果，具有積極促進作用。

結論

改革開放以來，我國社會經(jīng)濟實現(xiàn)了快速發(fā)展。但與此同時，資源浪費、環(huán)境污染問題突出，生態(tài)環(huán)境日趨惡化。為破解當前環(huán)境治理困境、助力生態(tài)文明建設，迫切需要建立有效的資源環(huán)境審計機制，從制度上保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。為此，要真正理解資源環(huán)境審計興起與發(fā)展的理論溯源，認識資源環(huán)境審計發(fā)展的現(xiàn)實動因，從宏觀與微觀兩個層面對資源環(huán)境審計功能進行定位。建立和創(chuàng)新環(huán)境保護審計制度，提升資源利用、環(huán)境保護水平，是資源環(huán)境管理措施的全新探索，需社會各方協(xié)同努力。唯有如此，才能真正實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。