中美國有企業(yè)信息披露比較研究及其對國有企業(yè)監(jiān)管的啟示

劉　利

(西南民族大學(xué) 管理學(xué)院，四川 成都　610041)

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中美國有企業(yè)信息披露比較研究及其對國有企業(yè)監(jiān)管的啟示

劉利

(西南民族大學(xué) 管理學(xué)院，四川 成都610041)

摘要:國有企業(yè)在改革的過程中，主要關(guān)注完善企業(yè)治理模式和經(jīng)營機制，而忽視信息披露的重要性。殊不知高質(zhì)量的信息披露是進行有效監(jiān)督和科學(xué)決策的前提。通過對中美國有企業(yè)信息披露的現(xiàn)狀、內(nèi)容等進行研究、分析和比較，從中找出中國國有企業(yè)信息披露存在的不足之處，同時吸取美國企業(yè)信息披露制度的優(yōu)點，并對我國國有企業(yè)信息披露提出合理化意見，包括拓寬國有企業(yè)信息披露對象、完善信息披露內(nèi)容、開拓信息披露渠道、加強信 息披露監(jiān)管等，以期能提高我國國有企業(yè)信息披露的質(zhì)量。

關(guān)鍵詞:信息披露；國有企業(yè)；比較研究；企業(yè)監(jiān)管

一、引言

作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系中的重要組成部分，國有企業(yè)的監(jiān)管及運行一直受到政府管理部門的關(guān)注。近年來，國家資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會積極推動國有企業(yè)改革，加快重組上市。但是，國有企業(yè)在改革的征程中存在著許多問題，其中信息披露質(zhì)量問題就尤為突出。我國國有企業(yè)整體上市后，信息披露的質(zhì)量雖然得到了一定程度上的改善，但目前我國信息披露制度僅在監(jiān)督上市公司、保護投資者方面起作用，我國的國有企業(yè)信息披露制度的建設(shè)尚在初步的探索階段。

針對當前我國國有企業(yè)信息披露實施和監(jiān)管中存在的問題，對我國國有企業(yè)信息披露狀況與美國“國有企業(yè)”信息披露狀況進行比較研究,借鑒其成功經(jīng)驗，以尋求改善我國國有企業(yè)信息披露狀況、提高我國國有企業(yè)信息披露質(zhì)量，促使社會各界重視對我國國有企業(yè)信息披露的工作，加強國有企業(yè)信息披露的自覺性，對建立健全國有資產(chǎn)監(jiān)督機制和國有企業(yè)改革具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

二、中美國有企業(yè)概述

黃慶等[1]所著的《產(chǎn)權(quán)變革下國有企業(yè)集團化戰(zhàn)略研究》中對國有企業(yè)作出定義：國有企業(yè)，也就是國外所稱的公有企業(yè)，是由一國之政府代表該國的全體公民作為公共資產(chǎn)的所有者，運用這些資產(chǎn)從事生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟活動，為滿足社會需要并獲盈利，進行自主經(jīng)營、實行獨立經(jīng)濟核算，具有法人資格的基本經(jīng)濟單位?？偨Y(jié)起來，國際慣例上把國有企業(yè)概括為一個國家的聯(lián)邦政府或中央政府控制或參與的企業(yè)。

1.我國國有企業(yè)概述

我國國有企業(yè)不僅指中央政府投資參與控制的企業(yè)，還包括由地方政府投資參與控制的企業(yè)。中國國有企業(yè)數(shù)量多，涉及面廣，起著市場經(jīng)濟主導(dǎo)地位的作用。政府的意志和利益決定著國有企業(yè)的行為。國有企業(yè)和普通企業(yè)一樣,都追求自身資產(chǎn)的保值和增值。但國有企業(yè)作為一種特殊的生產(chǎn)經(jīng)營組織，兼有營利法人和公益法人的共同特點，使其區(qū)別于一般的企業(yè)。國有企業(yè)所獨具的公益性主要體現(xiàn)在其通常是為了實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控等目的而設(shè)立的，使其在國民經(jīng)濟的各個方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這些都決定著國有企業(yè)是一個特殊的企業(yè)主體。

2.美國“國有企業(yè)”概述

美國現(xiàn)行法律制度和行政管理制度中并沒有“國有企業(yè)”的概念和定義，各級政府對商業(yè)行為干預(yù)很少，高度依賴市場化體系。按照國有企業(yè)的定義標準，美國的聯(lián)邦政府公司就是中國意義上的國有企業(yè)。趙旭東[2]很早就對美國的國有企業(yè)——聯(lián)邦政府公司的性質(zhì)、地位、種類以及管理公司做過介紹，徐煒[3]則主要從監(jiān)管機制方面對美國聯(lián)邦政府公司進行了研究。與中國國有企業(yè)占市場經(jīng)濟地位的重要組成部分不同，美國聯(lián)邦政府公司很少，但規(guī)模都很大，它們僅在市場化方式不適宜或無效的情況下組建，同時與私營領(lǐng)域的公司競爭很少或根本不存在競爭。

國有企業(yè)在不同社會形態(tài)國家中既有共性又有其特性，共性是指國有企業(yè)都具有的發(fā)展規(guī)律和趨勢,所有的國有企業(yè)都受經(jīng)濟、社會、科技等一系列條件的制約；特性是指國有企業(yè)的規(guī)模及其資源的配置、結(jié)構(gòu)都各不相同,這是由于各國的經(jīng)濟發(fā)展水平和所處社會發(fā)展階段不同，導(dǎo)致實體經(jīng)濟對其國有企業(yè)的要求不同。

三、中美國有企業(yè)信息披露現(xiàn)狀

1.美國國有企業(yè)信息披露的現(xiàn)狀

信息披露制度是公司向投資者和社會公眾溝通信息的橋梁。信息披露制度起源于英美，當前，美國擁有當今世界上最完善、最成熟的信息披露制度立法。從最早的1933年《證券法》到2002年頒布2004年實施的《塞班斯-奧克斯利法案》等，都對美國企業(yè)信息披露制度產(chǎn)生了深遠影響。

目前，美國已經(jīng)將聯(lián)邦政府所有的公共支出的相關(guān)信息公開，并以一種標準的數(shù)據(jù)公布在網(wǎng)上,建立了一套完整數(shù)據(jù)標準用來披露美國政府的公共支出信息。這個制度適用于聯(lián)邦政府所有的公共支出項目，包括任何使用公共資金的企業(yè)對聯(lián)邦政府所披露的財務(wù)報告都應(yīng)使用該標準，使得目前美國國有企業(yè)信息披露的質(zhì)量和數(shù)量又有了很大的提高，信息披露更加完善。此外，美國政府尤其注重推動政府信息的公開和應(yīng)用，提出了“聯(lián)邦政府掌握和維護的信息是整個國家的資產(chǎn)和財富”，從而進一步加強了其聯(lián)邦政府開支的透明度。

2.中國國有企業(yè)信息披露的現(xiàn)狀

我國目前尚未正式成立完善的國有企業(yè)信息披露制度，雖然國資委自成立以來頒布了十多條涉及國有企業(yè)信息披露的法律法規(guī)，但仍不足以改變我國當前國有企業(yè)信息披露質(zhì)量偏低的現(xiàn)狀。國有企業(yè)按照強制性信息披露制度披露的信息還存在可靠性不足、透明度不高等問題。此外，我國越來越多的國有企業(yè)也開始自愿披露社會責任信息用以提高其自身的企業(yè)形象，但信息披露的質(zhì)量還是有待提高[4]。

此外，在我國絕大多數(shù)非上市的國有企業(yè)現(xiàn)行的信息披露制度要求其僅僅向其主管部門,如國資委等政府監(jiān)督機構(gòu)進行披露,且大多數(shù)是以行政報告的形式披露，只有為數(shù)不多的上市國有企業(yè)按照證監(jiān)會的相關(guān)規(guī)定公開向社會和股東進行信息披露。這就造成了作為國有資產(chǎn)的最終所有者人民很難通過公開的途徑獲取我國國有企業(yè)的財務(wù)和經(jīng)營狀況的相關(guān)信息，國有企業(yè)的大部分營運信息都無從獲知，造成國有企業(yè)難以讓社會公眾進行監(jiān)督[5]。

四、中美國有企業(yè)信息披露現(xiàn)狀比較

從上述中美國有企業(yè)信息披露現(xiàn)狀的概述，不難發(fā)現(xiàn)我國國有企業(yè)信息披露制度現(xiàn)狀不容樂觀，并且與美國國有信息披露制度存在著很大的差距。為了更加深入地對中美國有企業(yè)信息披露現(xiàn)狀進行研究，下面將主要從信息披露的主體、內(nèi)容、對象、渠道、監(jiān)管機制等具體方面做出詳盡比較。

1.中美國有企業(yè)信息披露的主體及比較

中國國有企業(yè)通過官方渠道或指定媒體進行公開的信息披露，其信息披露的主體是企業(yè)自身。而美國國有企業(yè)除了企業(yè)主體進行信息披露外，還由美國聯(lián)邦政府在統(tǒng)一的網(wǎng)站上向全社會開放所有公共支出的原始數(shù)據(jù)，包括政府和私營機構(gòu)的購買合同、公共項目的投資、直接支付以及貸款等明細，即所有權(quán)實體信息披露。

美國國有企業(yè)信息披露的主體不同于我國，不僅包括企業(yè)主體，而且還包括所有權(quán)實體，所有權(quán)實體和企業(yè)主體并存的信息披露使得美國國有企業(yè)信息披露更加及時和完整，而類似于我國國有企業(yè)這種單一的披露主體會使社會公眾難以了解國有企業(yè)的經(jīng)營狀況，加上我國國有企業(yè)的企業(yè)主體披露信息的意識比美國國有企業(yè)的淡薄，雖然知道需要披露的信息，卻怠于披露。

2.中美國有企業(yè)信息披露的內(nèi)容及比較

美國的證券市場是全球最為完善的市場，其國企的信息披露制度基本比照美國上市公司信息披露的要求，因此其內(nèi)容也與上市公司的相似。根據(jù)《塞班斯-奧克斯利法案》的規(guī)定，其信息披露的內(nèi)容有：定期報告的披露；利益沖突的信息披露；其管理層和主要股東；有關(guān)的經(jīng)濟業(yè)務(wù)的披露；管理層對內(nèi)部控制的評價；例外情形；高級財務(wù)管理人員的道德守則；其審計委員會財務(wù)專家有關(guān)的信息披露；加強定期信息披露的復(fù)核；實時信息披露。此外，除了上述法案規(guī)定的強制性信息披露外，美國國有企業(yè)還自愿選擇披露社會責任報告。

我國國有企業(yè)進行信息披露是國有企業(yè)改革的一大進步，但是不可否認其存在信息披露的內(nèi)容缺乏的問題。雖然國有上市公司受《中華人民共和國證券法》的約束強制性要求披露企業(yè)年報等內(nèi)容，但是基于國有企業(yè)這個特殊性企業(yè)主體，國有上市公司擬披露的信息可以申請豁免披露或暫緩披露。這在某種程度上還是影響了信息需求者及時獲取信息的權(quán)利。非上市國有企業(yè)信息披露的內(nèi)容大體僅限于行政報告，對于公眾最為關(guān)注的企業(yè)的經(jīng)營情況和財務(wù)狀況的信息披露都較為缺乏，僅披露一些一般的企業(yè)信息，如公司簡介、股東簡介、組織架構(gòu)的信息。[6]

通過中美國有企業(yè)信息披露的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，美國國有企業(yè)披露的信息更為全面，強制性信息披露制度法律更加規(guī)范，實際披露的過程中執(zhí)行力更強，使得國有企業(yè)真實披露的信息量更大。而中國國有企業(yè)不僅沒有完善的法律來規(guī)定信息披露的內(nèi)容，加上我國國有企業(yè)信息披露的主體只有企業(yè)主體，相當一部分國有企業(yè)經(jīng)常沒有按照法律法規(guī)的規(guī)定來披露信息，使得強制性信息披露量很小，基本上只是一些企業(yè)的一般簡介等，很少有完整的財務(wù)報表方面的信息披露。

3.中美國有企業(yè)信息披露的對象及對比

國有企業(yè)信息的需求者即為國有企業(yè)信息披露的對象。由于我國國有企業(yè)的特殊性，委托代理關(guān)系不同于其他西方國家，使得我國國企信息披露的對象更為廣泛。通過提高信息披露的透明度，可以很大程度上減少企業(yè)信息的不對稱問題，有利于防止舞弊的發(fā)生和健全信息披露制度。當前，我國非上市國企的信息披露的對象大部分僅限于是政府部門及企業(yè)內(nèi)部員工。上市國有企業(yè)的信息披露渠道較非上市國有企業(yè)的披露渠道有所拓寬，主要是由于上市國企要受證監(jiān)會的監(jiān)管，必須按照上市公司的相關(guān)規(guī)定進行信息披露，其信息披露的對象主要包括投資者、債權(quán)人、政府、職工以及社會公眾。[7]

美國國有企業(yè)信息披露的對象不僅包括聯(lián)邦政府、職工，還包括社會公眾，所有信息使用者都是美國國有企業(yè)信息披露的對象，而且這些對象都能夠及時地獲取準確真實的國有企業(yè)信息。[8]

美國國有企業(yè)的信息披露對象主要在對社會公眾的信息披露方面與中國有顯著不同，美國國有企業(yè)的信息披露對象更為全面。而我國單一的國有企業(yè)信息披露對象容易導(dǎo)致對國有企業(yè)監(jiān)管的失效，容易產(chǎn)生監(jiān)管部門與企業(yè)內(nèi)部人員相互勾結(jié)，造成信息披露不能真實反映企業(yè)的經(jīng)營現(xiàn)狀，產(chǎn)生財務(wù)舞弊的現(xiàn)象，造成國有資產(chǎn)的流失。這種信息披露渠道的單一化還容易造成信息的不對稱，使國有企業(yè)高管損害企業(yè)利益來實現(xiàn)個人利益，這種情況特別容易出現(xiàn)在高管人員因信息的個人利益與企業(yè)利益不一致時。

4.中美國有企業(yè)信息披露的渠道及對比

信息披露對象獲得信息披露內(nèi)容的途徑即為信息披露的渠道。信息披露對象是否能及時有效地獲取信息主要依賴于信息披露渠道的多樣性和暢通性。我國國有企業(yè)的性質(zhì)、等級、所處行業(yè)等因素都影響著信息披露的渠道，不同類型的國企，其信息披露的渠道也都各不相同。相對于非上市國有企業(yè)，國有上市公司信息披露的渠道更為多樣化，不僅要求披露的信息要報送證券管理部門進行備案，還要求在公司官網(wǎng)、指定的報刊以及證監(jiān)會網(wǎng)站上進行披露，以便披露的信息讓社會公眾所知曉。而非上市的國有企業(yè)信息披露的渠道相對比較狹窄，僅限于公司內(nèi)部員工的披露渠道，如職工代表大會，以及向國資委等國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門報告的渠道。

美國國有企業(yè)的披露渠道包括傳統(tǒng)報刊、證券交易所及其網(wǎng)站、公司官網(wǎng)等多種渠道，其信息披露渠道多種多樣，披露的信息也更為全面。

通過中美國有企業(yè)信息披露渠道的比較，可以發(fā)現(xiàn)，中國國有企業(yè)信息披露的渠道主要包括報刊、證券交易所和電子網(wǎng)站，而美國國有企業(yè)信息披露的渠道要更為寬泛和全面。相較于美國國有企業(yè)，我國國有企業(yè)信息披露的渠道較為狹隘，同時披露強度也較弱，披露的信息也不全面。

5.中美國有企業(yè)信息披露的監(jiān)管機制及對比

目前我國國有企業(yè)共有15萬余家，按履行出資人職責的部門不同，國有企業(yè)可以分為由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(簡稱國資委)履行出資人職能、監(jiān)管職責的企業(yè)；由中央?yún)R金投資有限責任公司(簡稱中央?yún)R金)代表國家財政部履行出資人職責的金融類企業(yè)，如四大商業(yè)銀行；由國務(wù)院履行出資人職責的單列企業(yè)，如中國出版集團、中國煙草總公司、中國鐵路總公司等；以及由地方國資委履行出資人職責的企業(yè)。其中前三種情況的國企被稱為“央企”。總體來說，中央企業(yè)由我國國務(wù)院國資委統(tǒng)一監(jiān)管，地方國有企業(yè)則由地方國資委履行監(jiān)管職能。

美國的聯(lián)邦政府公司很少，行政管理部門不負責對聯(lián)邦政府公司進行監(jiān)督，參眾兩院也沒有統(tǒng)一的委員會負責監(jiān)督所有聯(lián)邦政府公司，各公司由其所屬領(lǐng)域的專門委員會負責監(jiān)督。從美國政府來看，監(jiān)管主要來自美國國會、總統(tǒng)及管理和預(yù)算辦公室、審計署及政府公司隸屬的行政機構(gòu)等，同時每一家聯(lián)邦政府公司都有其單獨的法律規(guī)定其成立的目的、經(jīng)營的范圍方式、組織管理架構(gòu)等。

中美國有企業(yè)對比而言，美國并沒有像中國國有企業(yè)統(tǒng)一的監(jiān)管部門，而是形成了對每一政府公司單獨立法分別監(jiān)督的監(jiān)管體制，信息披露的監(jiān)管更為直接有效。

五、對我國國有企業(yè)監(jiān)管的啟示

通過對比中美兩國的信息披露情況，并結(jié)合我國國有企業(yè)改革的實際情況，建立和完善我國國有企業(yè)信息披露制度迫在眉睫。為此，提出以下幾點建議。

1.擴寬國有企業(yè)信息披露對象

國有企業(yè)信息的需求者即為國有企業(yè)信息披露的對象。在我國國有企業(yè)信息披露對象主要是國有監(jiān)督管理部門，其披露對象較為單一。我國國有企業(yè)信息披露對象應(yīng)該至少包含以下幾方面的主體：各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門、員工、債權(quán)人、社會公眾，還要包括其他利益相關(guān)者。這些利益相關(guān)者對于國有企業(yè)監(jiān)督機制的建立健全具有重要意義。此外，競爭對手、各種媒體、消費者也都是企業(yè)的利益相關(guān)者，都應(yīng)成為國有企業(yè)信息披露的對象，從目前單一的我國國企信息披露對象拓寬到以上多種信息披露對象，是保障國有企業(yè)利益相關(guān)者的知情權(quán)的前提條件。

2.完善國有企業(yè)信息披露內(nèi)容

目前我國國有企業(yè)信息披露的內(nèi)容不夠全面，只有很少部分國有企業(yè)能完全依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)進行信息披露。我國國有企業(yè)信息披露的具體內(nèi)容可以參考美國國有企業(yè)的信息披露辦法，并針對我國國企的特殊性加以修改完善，主要應(yīng)包含以下幾個方面：公司治理；公司的基本結(jié)構(gòu)；財務(wù)信息；重大決定；經(jīng)營信息；社會責任信息；競爭環(huán)境；其他合并、分立、改制、解散、申請破產(chǎn)等重大事項。

此外，加上美國政府對信息披露的監(jiān)管側(cè)重于立法管理，法律的穩(wěn)定性、強制性和明確性可以使企業(yè)監(jiān)管更具有嚴肅性和權(quán)威性。我國政府也應(yīng)當效仿美國政府，立法以確保我國國有企業(yè)信息披露的內(nèi)容能夠有效執(zhí)行、完整披露。

3.開拓國有企業(yè)信息披露渠道

目前我國國有企業(yè)信息披露的渠道較為狹隘，同時披露強度也較弱，披露的信息也不全面。只有開拓國有企業(yè)信息披露的渠道，才能夠為社會公眾提供更多獲取信息的途徑，保障社會公眾的知情權(quán)。

我國國有企業(yè)在信息披露渠道的選擇上可以更加多樣化，根據(jù)國有企業(yè)的類型和信息披露的性質(zhì)通過不同的渠道公開披露。國有資產(chǎn)管理部門可以學(xué)習(xí)美國的經(jīng)驗，充分利用網(wǎng)絡(luò)時代信息披露渠道廣、信息公開和監(jiān)督的成本低的條件，拓寬現(xiàn)有的信息披露渠道。可以由政府出面建立一個網(wǎng)站或報刊等媒體，專門負責披露國有企業(yè)營運信息特別是財務(wù)信息。其中對于一般行業(yè)的國有企業(yè)，可以采取資本市場的普遍做法，采取定期或臨時報告的方式在網(wǎng)站上做出披露。此外，也可以在其公司官網(wǎng)和指定媒體上進行公開的信息披露。對于特殊行業(yè)的國企，特別是涉及到國家機密的行業(yè)，國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)當至少每年進行一次信息披露，但可以原則性地進行披露，在不涉及國家機密的前提下，僅采取摘要的形式，匯總披露其當年的營運信息，通過官方的媒體渠道披露信息，接受社會公眾的監(jiān)督。

4.加強國有企業(yè)信息披露監(jiān)管

我國國有企業(yè)信息披露監(jiān)管可以效仿上市公司和美國國有企業(yè)，從外部和內(nèi)部兩個途徑來提高我國國有企業(yè)信息披露的質(zhì)量和建立健全監(jiān)管系統(tǒng)。外部要充分利用社會公眾和新聞媒體對國有企業(yè)的監(jiān)督作用，提高其信息披露透明度,同時也要加強如會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)對國企信息披露監(jiān)督。而在國企內(nèi)部,政府部門要完善相關(guān)的法律法規(guī),國有資產(chǎn)管理部門要建立信息披露責任追究制度,國有企業(yè)自身要發(fā)揮獨立董事的作用,設(shè)立專門的內(nèi)部審計機構(gòu)，使其發(fā)揮監(jiān)督管理的作用。此外,還應(yīng)當積極優(yōu)化國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制制度，為信息披露質(zhì)量的提高提供堅實的保障。

六、結(jié)束語

目前全球資本市場都已將信息披露制度作為企業(yè)監(jiān)督的重要手段，同時很多國家也已經(jīng)利用信息披露取得了相當積極的作用，將在資本市場中的這種成功經(jīng)驗應(yīng)用到國有企業(yè)公司的監(jiān)督機制中,是完善國有企業(yè)公司治理、國有資產(chǎn)的保值增值的一種有益嘗試,也是當前國際上一種主流趨勢。通過對比中美國有企業(yè)信息披露制度的各個方面，汲取有益經(jīng)驗,并結(jié)合我國的特殊國情加以改進，是提高我國信息披露質(zhì)量的重要途徑，對我國國有企業(yè)監(jiān)管意義重大。

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Comparative Study of Information Disclosure in China and the United States and Its Enlightenment to Chinese State-owned Enterprises

LIU Li

(School of Management, Southwest University for Nationalities, Chengdu 610041, China)

Abstract:In the process of reform of state-owned enterprises, the government focus on improving enterprises’ governance model and operating mechanism mostly, but neglect the importance of information disclosure. The information disclosure with high quality is the premise of effective supervision and scientific decision-making. Through the analysis of the information of state-owned enterprises in China and the United States, the shortcomings of China’s state-owned enterprises on information disclosure are found out, and also the advantages of the United States state-owned enterprises’ information disclosure system are learnt. Suggestions are proposed for the information disclosure of China’s state-owned enterprises, including broadening objects, improving contents, expanding channels and strengthening the supervision of state-owned enterprises’ information disclosure system, to enhance the quality of information disclosure of state-owned enterprises in China.

Key words:information disclosure; state-owned enterprises; comparative study; enterprise supervision

中圖分類號:F272

文獻標識碼:A

文章編號:1008-7729(2016)02-0060-05

作者簡介：劉利(1971—)，男，四川隆昌人，西南民族大學(xué)管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向為金融投資與財務(wù)管理。

基金項目：西南民族大學(xué)碩士學(xué)位點建設(shè)項目(2014XWD-S1202)

收稿日期：2015-02-11